公共服务满意度的影响机制及作用条件——基于江苏、贵州两省的实证分析

郑建君,赵东东

(1.中国社会科学院 政治学研究所,北京 100028;2.中国社会科学院 研究生院政治学系,北京 102488)

一 引言

作为深化行政体制改革的核心,政府职能转变不仅是国家治理能力与治理体系不断提高、完善的过程,也是调节政府、市场、社会与公民相互关系的过程,而治理能力则反映了政府应对公共事务时与多元主体的关系[1]。目前,我国的政府职能转变呈现出新的三大趋势,即加大简政放权、坚持依法行政和强化公共服务职能[2]。其中,公共服务作为构建服务型政府的重点内容,一方面强调政府由“管理”向“服务”转变的现代治理观念更新,另一方面也体现了政府职能由过去重点关注经济发展向兼顾经济发展和公共服务的内容转变。因此,优化公共服务不仅是政府职能转变总方向的重要内容体现,同时也是衡量政府职能转变的重要指标。从现有的研究来看,研究者普遍认为政府职能转变对优化公共服务资源配置、提升公共服务供给决策科学化水平、强化公共服务产品质量等具有明显的推动和促进作用[2-6]。然而,在考察政府职能转变与公共服务的关系过程中,还应将公众和社会是否满意作为衡量的标准[7],形成更为系统、科学的服务型政府考评体系。因此,从政府职能转变切入考察公民的公共服务满意度,分析两个变量影响关系产生的机制与条件,对提升公民的获得感和认同度具有重要的现实意义。

通过梳理有关政府职能转变与公共服务关系的现有文献,我们发现:一方面,有关政府职能转变与公民公共服务满意度关系的实证研究成果相对缺乏;另一方面,目前研究多重点探讨二者的直接关系,但对其关系的中介效应(政府职能转变是如何影响公民公共服务满意度的)和调节效应(政府职能转变对公民公共服务满意度的影响程度在何种条件下有所变化)的探讨较少。政府职能转变,实质上是要解决好政府、市场与社会三者的责权关系,让多元主体有意识、能力和条件参与到社会治理当中。多元主体的利益表达、参与实践,能够使公共服务产品的供给更为贴近公众和社会的需求,有效提升公共服务供给绩效与个体的满意度水平,真正达成政府职能转变的最终目的[3,8-12]。因此,在连接政府职能转变与公共服务满意度关系的过程中,公民参与具备了“联动器”的作用,本研究据此构建其影响关系的中介路径。与“政府职能转变→公民参与→公共服务满意度”的路径机制相对应,其影响作用还可能因政府透明度的高低和地区发展差异而有所变化。透明政府的发展不仅可以使公民享受到了更好的公共服务产品和更高水平的公共服务满意度体验[13],同时也意味着公民个体享有平等获取信息的权利,并由此产生的公平感与信任感会激发个体积极参与公共事务[14,15]。而地方性差异所反映的内容,不仅仅包括经济指标以及由此引发的公共服务资源和公共产品投入,它同时还在诸如依法行政、政务公开、治理模式等方面体现了地方政府治理理念的差异与行政偏好特征[16,17]。因而,公民参与水平和公共服务满意度高低有可能还会受到地方性差异指标因素的影响。

本文旨在对东、西部省份(江苏和贵州)的普通公民进行问卷调研,探讨政府职能转变和公民参与对公民公共服务满意度的影响机制,以及政府透明度和地方性差异对上述影响机制的调节作用。首先,我们将在梳理相关文献的基础上,提出本文关注变量的研究假设与模型框架;其次,通过对调查数据的统计处理来分析政府职能转变、公民参与和公民公共服务满意度的中介效应以及政府透明度和地方性差异对该效应的调节作用;最后,对研究结果与实践意涵进行分析、讨论,并指出本文不足与未来的研究方向。

二 文献回顾及假设提出

(一)政府职能转变、公民参与对公共服务满意度的影响

基层治理现代化的核心在于厘清政府、市场与社会三者的关系,在政府职能转变的基础上为公民个体提供更高质量的公共服务,进而达成建设服务型政府、构建现代公共服务产品供给体系及实现基本公共服务均等化等目标。从优化基本公共服务的角度来看,政府职能转变恰恰是为了解决现有运行机制与公共服务产品无法满足公民需求这一问题所做出的积极回应[4]。在构建服务型政府的过程中,加强公民参与的制度建设与能力提升,是实现政府职能转变的重要途径[6]。服务型政府所强调的政府职能向服务转变,其实是政府行政推动与公民有效参与相互配合的结果表现[18]。一方面,个体的公共参与有利于提振自下而上推动力的影响效应,进而促进政府由传统的管控主导向服务优先转变,最终实现基层政府的职能转变[19];相反,在政府转变职能、简政放权的过程中,作为重要的参与主体,公民所表现出的参与缺失、无效与无序等问题,则会严重阻碍公共服务的绩效与创新[20]。另一方面,在政府职能转变的大背景下,公共服务的质量与效率提升,要在引入市场要素并发挥主要作用的前提下,鼓励多元主体的积极参与[2]。在政府职能转变的具体推进过程中,公共服务决策质量的优化以及政府对公共服务监控能力和效率的提升,恰恰需要通过公民参与予以实现[10]。特别是在财政分权体制的运行背景下,适时、适度引入公民参与机制可以减少公共政策形成成本、提升政府决策制定的客观性与科学性,进而提升政府治理过程中的公共服务供给效率[21]。

基于上述分析,本研究提出假设——H1:在政府职能转变对公民公共服务满意度水平的正向预测关系中,公民参与表现出显著的中介作用。

(二)政府透明度的调节作用

政府透明度作为衡量个体所处参与环境的主要指标,是预测公共服务供给过程中公民参与有效与否的重要变量[22]。公民参与既是政府公开、透明的重要实现途径,又是其主要的表现形式[23]。作为个体在政治、社会领域中与多元主体“对话”的体现形式,公民参与的效果受到包括信息可及性在内的政府透明度因素的影响[24]。在公民参与的激发与培育过程中,政府透明度表现出积极的促进作用[25]。例如,政府的信息披露可以有效地促进公民参与公共事务并达成共识。信息公开的程度决定了公民参与的范围,而政府行政信息的不透明以及公开不及时,成为阻碍公民顺畅参与政策全过程的干扰因素[26]。如果政府和公民之间的信息不对称,公民参与的积极作用不但无法发挥,甚至会带来“劣质性”公民参与(不充分性和随意性)的风险[27]。同时,个体外部政治效能感随着政府透明度的提升而增强[28],这对于公民主动参与社会政治事务具有积极的影响。此外,信息公开不仅是公民参与社会事务的重要途径与条件,同时也是政府购买公共服务程序制度的重要构成内容[29]。特别是在公民参与的过程中,政府及相关信息的公开,有益于公民对政府行为予以监督,进而提高公民对公共服务满意度的水平。新近研究发现,财政信息的透明提升对居民公共教育、医疗及住房保障等公共服务满意度的感知具有显著的促进作用[30]。

基于上述分析,本研究提出假设——H2a:在政府职能转变对公民参与的正向预测关系中,政府透明度具有显著的调节作用;H2b:在政府职能转变对公民公共服务满意度水平的正向预测关系中,政府透明度具有显著的调节作用。

(三)地方性差异的调节作用

地方性差异是考察和分析基层社会治理不容忽视的背景变量[17],有关这一认识并非局限于学理范围,更深刻的反映于实践领域。介于地区差异因素的作用,各地在政府职能转变的推进进度及效果上并不一致[16]。具体而言,由于各地经济的实际情况各异,在进行政府改革和职能优化的过程中势必在推进速度、涉及层次以及内容形式上有所不同。对应于公民参与的表现,其显著存在的地区化差异,也明显受到地区的经济发展状况、都市化水平及居民教育程度等因素的影响[31]。不仅如此,以社会组织为单位的公共参与,也同样表现出显著的省际(北京、浙江、黑龙江)差异[32]。此外,公共服务水平的地区间差异,也势必使公民的公共服务满意度感知呈现出一定的不同。地区间由于发展差异或资源分配失衡所形成的公共服务资源不均,最易引发公民的不满,特别是在教育领域[33,34]。有研究横向比较了东部、西部、中部及东北地区等四大区域之间的公共服务水平差异后发现,区域内差异主要体现为省际差异,且区域和各省之间的差异趋势均呈现为“U”字的扩大形态[35]。相似的,也有研究纵向分析了1999年和2009年中国基本公共文化服务资源后发现,各省区市之间的非均衡性呈现出扩大趋势[36]。

基于上述分析,本研究提出假设——H3a:在政府职能转变对公民参与的正向预测关系中,地区变量(不同省份)具有显著的调节作用;H3b:在政府职能转变对公民公共服务满意度水平的正向预测关系中,地区变量(不同省份)具有显著的调节作用。

综上所述,本研究将重点对以下三个问题进行检验,即公民参与是否对政府职能转变与公民公共服务满意度的关系具有中介作用；政府透明度与地区因素变量是否对政府职能转变与公民公共服务满意度的直接关系具有调节作用；政府透明度与地区因素变量是否对政府职能转变与公民公共服务满意度的间接关系(以公民参与为中介变量)具有调节作用。据此,我们整合上述关键问题并提出本研究假设的模型框架,具体见图1。

图1 研究假设的基本框架

三 研究方法:数据、变量与过程

(一)数据来源

本研究选取江苏省S市和贵州省G市下辖城区的18个行政村、社区,对当地居民进行访谈和问卷调查。具体而言,在问卷发放过程中采用入户调查的形式,以每户1名被试参与调查为限,共发放问卷900份,有效问卷888份(有效率为98.67%)。在888份有效数据中,贵州省449人(50.56%),江苏省439人(49.44%);其中,被试的年龄在18～92岁之间(平均年龄38.20岁、标准差11.59)。具体来看,男性540人(60.81%),女性343人(38.63%),信息缺失5人(0.56%);汉族732人(82.43%),少数民族154人(17.34%),信息缺失2人(0.23%);在教育水平方面,初中及以下396人(44.59%),高中(含高职高专)234人(26.35%),大学(含大专)及以上257人(28.94%),信息缺失1人(0.12%);在政治面貌方面,中共党员172人(19.37%),共青团员113人(12.73%),群众及其他596人(67.12%),信息缺失7人(0.78%);在月均收入水平上,1500元及以下176人(19.82%),1501～3000元328人(36.93%),3001～5000元295人(33.22%),5000元以上83人(9.35%),信息缺失6人(0.68%)。

(二)变量测量

1.预测变量

(1)自变量测量。借鉴陈天祥和何红烨的研究,使用由单一维度、6道题目构成的问卷对自变量——政府职能转变进行测量[37]。问卷采用6点计分方式,并将各题目的得分加总作为该变量最终测量结果,样题示例如“现在政府部门办事效率提高了、服务态度好转了”。在本研究中,其α信度为0.90、组合信度为0.94。

(2)调节变量测量。通过政府信息的公开性和公民对政府信息的可获得性来测量政府透明度,相关题目改编自于文轩研究所使用的测量工具[15]。采用5点计分的形式对单一维度下的2道题目的得分进行加总,以此作为政府透明度的总得分,样题示例如“在您所在的地方,老百姓可以方便地获得所需要的政府信息”。在本研究中,其α信度为0.92、组合信度为0.96。此外,将被试来源省份以类别变量的形式,作为另一个调节变量纳入模型检验。

(3)中介变量测量。在史卫民等人研究的基础上,我们选取了原问卷载荷较高的4道题目对公民参与的认知与实践水平进行测量[38]。问卷采用7点计分,将所有题目的得分总和作为对个体公民参与的测量值,样题示例如“地方政府为公民的政治参与提供了多种有效的途径”。在本研究中,其α信度为0.83、组合信度为0.89。

2.结果变量

参考史卫民等人编制的测量工具,因素载荷较高的5道题目构成包含单一维度的测量工具,对个体的公共服务满意度水平进行调查[38]。问卷采用5点计分,以所辖题目得分的总和作为该变量的最终测量数据值,样题示例如“我对政府提供的公共服务非常满意”。在本研究中,其α信度为0.89、组合信度为0.92。

(三)调查过程及数据分析

本研究的问卷调查执行采用入户调查的形式完成,在统一指导语的基础上严格规范数据的收集流程,对纸本问卷进行“双录双检”操作,并采用SPSS22.0和Mplus7.0对数据进行管理和分析。在对核心变量进行描述统计和相关分析的基础上,对测量模型的结构效度进行检验;同时,在排除可能存在的共同方法偏差效应后,对研究构建的模型进行验证。

四 统计分析与模型检验

(一)核心变量的描述统计及相关分析

对研究所关注的核心变量进行描述统计和相关分析,结果如表1所示。除被试来源省份与政府透明度之间不存在显著相关外,各变量之间均存在显著的相关关系;其中,省份变量(1=江苏)与政府职能转变、公民参与和公共服务满意度之间表现出显著的负相关,而政府职能转变、政府透明度、公民参与和公共服务满意度之间均表现出显著的两两正相关关系。此外,对各变量平均变异数抽取值(Average Variance Extracted,AVE)的检验结果显示:四个变量的AVE值(0.67～0.92之间)均大于0.50,且同时满足“AVE值大于各成对变量相关系数平方”的评定标准[39]。

表1 描述统计结果与相关分析矩阵

注:**p<0.01;省份为类别变量,0=贵州、1=江苏;括号内数值为AVE值。

(二)测量模型及共同方法偏差检验

表2 研究变量结构模型之间的比较

注:GFT=政府职能转变;GT=政府透明度;CP=公民参与;PSS=公共服务满意度

本研究在执行问卷调查时,主要通过被调查对象的自评作答进行数据采集,为避免共同方法偏差效应对模型检验结果的影响,我们在进行程序控制的同时,还对可能存在的共同方法偏差影响进行统计检验[40]。运用CFA进行Harman单因子检验结果显示:χ2/df为8.28(χ2=3199.707,df=119),RMSEA为0.171,SRMR为0.092,模型的各项评价指数CFI、TLI、AIC和BIC分别为0.76、0.72、41874.78和42119.02。从上述结果可知,单因素模型的拟合结果并不理想,由共同方法偏差带给模型检验结果的影响并不明显,可以进行后续的统计分析。

(三)针对有调节的中介模型的检验

首先,采用拔靴法对852份有效数据(有36名被试的数据存在缺失值)重复随机抽样获得5 000个Bootstrap样本,以此为基础对公民参与的中介作用进行检验发现:模型的3条路径系数均达到显著水平(p<0.001),即“政府职能转变→公共服务满意度”(β=0.44、t=21.25)、“政府职能转变→公民参与”(β=0.70、t=27.22)、“公民参与→公共服务满意度”(β=0.31、t=15.66)。“政府职能转变→公民参与→公共服务满意度”模型的直接效应值为0.44(SE=0.02、t=21.25、p<0.001),95%的置信区间为[0.40,0.48];间接效应值为0.22(SE=0.02),95%的置信区间为[0.18,0.26];总效应值为0.66(SE=0.02、t=38.51、p<0.001),95%的置信区间为[0.62,0.69]。其中,中介效应占总效应的33.33%。

随后,将政府透明度和省份两个调节变量纳入中介模型,运用拔靴法对有调节的中介效应进行检验,结果发现(见表3):第一,政府职能转变对公民参与(β=0.43、p<0.001)、公共服务满意度(β=0.47、p<0.001)均表现出显著的预测作用;第二,政府透明度对公民参与(β=0.53、p<0.001)、公共服务满意度(β=0.16、p<0.001)均表现出显著的预测作用,公民参与对公共服务满意度也表现出显著的预测作用(β=0.32、p<0.001),而省份变量对个体的公民参与和公共服务满意度的预测作用并不显著;第三,政府职能转变与政府透明度的交互项对公民参与(β=0.05、p<0.01)、公共服务满意度(β=-0.07、p<0.01)表现出显著的预测作用,同时政府职能转变与省份的交互项对公民参与(β=-0.18、p<0.001)、公共服务满意度(β=-0.10、p<0.01)也表现出显著的预测作用。同时,对于政府透明度而言,有调节的中介效应显著,其效应值为0.02(SE=0.01),95%的置信区间为[0.0015,0.0384];对于省份而言,有调节的中介效应显著,其效应值为-0.06(SE=0.02),95%的置信区间为[-0.0931,-0.0277]。

表3 有调节的中介模型检验结果

注:**p<0.01、***p<0.001。

根据M±1SD的标准,对政府透明度的得分进行分组,并采用Bootstrap算法对政府透明度和省份变量的调节效应进行稳健性检验(见表4和图2)。在图2中,前两个图反映的是政府职能转变与政府透明度、政府职能转变与地区因素对公民参与的交互影响,而后两个图则反映的是政府职能转变与政府透明度、政府职能转变与地区因素对公共服务满意度的交互影响。对上述两个变量进行简单斜率检验,结果显示:第一,对于政府透明度,不论是高分组(bsimple=0.54、t=10.88、p<0.001)还是低分组(bsimple=0.33、t=7.61、p<0.001),政府职能转变对公民参与得分均表现出显著的预测作用;同时,不论是高分组(bsimple=0.42、t=10.63、p<0.001)还是低分组(bsimple=0.63、t=19.27、p<0.001),政府职能转变对公共服务满意度水平也均表现出显著的预测作用。第二,对于东西部的不同省份而言,不论是江苏省(bsimple=0.70、t=19.56、p<0.001)还是贵州省(bsimple=0.74、t=18.96、p<0.001),政府职能转变对公民参与得分均表现出显著的预测作用;同样,不论是江苏省(bsimple=0.62、t=23.61、p<0.001)还是贵州省(bsimple=0.66、t=28.24、p<0.001),政府职能转变对公共服务满意度水平也均表现出显著的预测作用。

表4 调节变量在直接和间接作用中的效应值

图2 政府透明度、省份变量的调节效应

五 讨论与总结

(一)政府职能转变对公共服务满意度的影响机制及作用条件

完善公共服务职能是政府职能转变的具体要求与体现,其目的在于通过加大简政放权、坚持职权法定、营造健康的市场环境与秩序,进而提升公共服务供给绩效与产品质量、满足公民基本公共服务需求[2]。在此过程中,政府职能转变与优化公共服务供给是通过何种机制形成影响关系的,是值得重点关注的问题。本研究从基层治理的视角对政府公共性问题予以思考,聚焦于现代公共服务体系的多元主体参与这一关键环节,通过数据的实证分析初步确认了公民参与的中介作用。对于“政府职能转变→公民参与→公共服务满意度”这一路径,公民参与因素的作用主要体现在:第一,政府职能转变主要是基于政府和公民的互动过程完成的,没有公民的有效参与,基层治理就无法摆脱“行政主导的单中心”治理模式,政府职能转变也就失去了其实际意义而沦为形式。第二,在政府职能转变对公共服务质量的作用过程中,公民参与不仅有利于多元诉求的表达,而且对于提升公共服务决策科学化与质量、降低公共产品供给成本都具有积极的作用。第三,公民个体对公共事务的合理介入,极大地增强了其作为行为主体的参与感,这种对自我存在认知的获得对于公共服务决策的共识达成及可能的冲突化解具有正向影响。

对于政府职能转变与公共服务满意度的直接关系以及通过公民参与变量的间接关系,本研究从政府透明度和地区差异两个方面对上述两类关系的边界效应进行了检验。对于政府透明度变量而言,随着政府透明度的增加,政府职能转变对公民公共服务满意度的影响强度有所减弱,但影响效力依旧显著;但是,基于公民参与为中介变量的政府职能转变与公共服务满意度的间接关系,则随着政府透明度水平的提升而不断增强,这也在一定程度上证明了政府透明度水平对于公民参与公共事务并形成共识所具有的促进作用。对于地区差异变量而言,上述直接关系和间接关系均表现出一定的稳定性,即不论是经济社会发展相对发达的东部省份还是后进的西部省份,政府职能转变与公共服务满意度之间均表现出显著的正向预测关系,同时这种影响机制是通过公民参与这一因素发生作用的;而这种影响机制也表现出较为明显的地方性差异,即在西部省份的作用强度更为突出,就这一结果可以理解为:在目前的背景条件下,通过推进政府职能转变、加强公民在公共事务中的有效参与,对于西部省份公民的公共服务满意度提升更具效果。

(二)实践意涵

本研究结论不仅有助于更加全面、深入地理解公民公共服务满意度的影响机制,也为今后在实践中通过多元主体互动来优化公共服务绩效提供了思路。结合本研究的实证分析结果,针对其实践提出以下三点建议:(1)公民参与在政府职能转变与公民公共服务满意度之间的中介作用提示我们,在通过简政放权、依法行政等一系列转变职能措施对公共服务绩效进行优化的过程中,首先要以构建现代治理体系为基础,形成多元主体参与的共治格局,进而增强广大人民群众的获得感与认同度。(2)政府透明度的提升,不仅作用于涉及公共事务信息的公开、共享,更暗含多元主体之间的平等参与地位,这种观念和治理形式有助于破除传统“行政主导的单中心”治理模式,进而形成基于法治框架下的政府、社会、市场等多个领域主体共同参与的现代社会治理体系。(3)地方性差异,既是我们观察分析当下中国基层治理现实重要的观察点,同时也是地方政府今后推进社会治理现代化重要的切入点。以本研究为例,越是在社会经济发展相对落后的地区或省份,越应该重视地方政府职能转变的推进力度与效果,在强化多主体参与公共服务供给过程的同时,切实满足公民对基本公共服务的各类需求,通过优化公共服务产品供给质量真正达到提升公民满意度的目的。

(三)不足与展望

尽管本研究在探讨公共服务满意度的影响机制方面获得了一些有意义的实证研究结果,但就其内容与方法而言,仍旧存在需以改进的方面。首先,与其他研究将政府透明度作为中介变量不同,我们将其作为调节变量纳入模型后发现,政府透明度与政府职能转变的交互作用依旧显著。由此可知,在有关公民公共服务满意度的影响机制中,政府透明度具有非常重要的地位。因此,不能排除其作为调节和中介变量同时发挥双重效应,有关此假设应在未来研究中对其做进一步的检验。其次,本研究对地区性差异的检验,缺乏将具体变量(例如地方GDP、人口规模、省级人均收入、城镇化水平等)纳入检验模型的操作。在未来研究中,可以设计具体的地区层次变量,并通过嵌套结构数据采用多层线性模型(HLM)技术对地区性差异进行深入验证。第三,本研究的所有数据收集均为被调查者自陈作答获得,虽然检验显示共同方法偏差效应并不明显,但在变量间因果关系的推断上要有所谨慎。未来研究可通过多种数据收集方式对上述问题予以控制,例如在政府透明度变量的数据收集上,设计主客观指标结构,以获取更为全面、客观的数据资料。