我国农村养老保障制度存在的问题及对策分析

梁馨丹

引 言

随着我国经济快速发展，城市化、工业化进程不断加快，人口老龄化的高峰逐渐到来，我国农村养老保障问题迫在眉睫。我国社会主义建设与改革开放的发展历程，离不开过去以及现在广大人民的支持，人民群众是社会主义不断向前发展的中流砥柱，而养老保障制度的诞生就是为了切实解决当下人们的养老问题，减轻养老负担。因此，持续推进我国经济的发展、提高居民的养老水平、建立和完善我国农村养老保障制度是构建和谐社会的必然要求。但到目前为止，我国农村养老保障制度尚存在诸多不足和问题，因此深入研究我国养老保障制度问题具有重要的积极意义。

一、我国农村养老保障制度存在的主要问题

（一）法律法规不完善

首先，农村养老保障缺乏相关法律法规支持，绝大多数是以会议通知、政策、决定等形式发布。有关的政策缺乏规范，存在朝令夕改的现象，令社保的实施缺乏稳定性。其次，个人缴费和集体缴费都以自愿为原则，不具有强制性，国家补贴也没有相关法律法规予以确定，不能切实保障居民的利益。在国外，农村养老保险都由完善的法律制度来支撑以达到农村养老保险全面覆盖，体现养老保障的社会性。任何一个制度要得到良好的实施都需要法律制度来保障，我国农村养老保险也不例外。再次，各地在推行养老保障工作时各自为政，地方立法在执行相关制度时缺乏稳定性和规范性，造成养老保险的随意性和不稳定性，这对我国的农村养老保障事业可持续发展是极为不利的，而且由于缺乏明确的法律法规，各地政府无法可依，更是加大了执法的难度，难以贯彻我国农村养老保障制度的执行。到目前为止，我国农村养老保险只是依据民政部门制定的《我国社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好我国社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件，立法层次比较低，权威性难以得到保障。且随着时间推移，该方案已不能适应我国农村养老保障事业发展现状，我国城乡的发展差距本来就比较大，法律制度的不健全使农村养老保险的发展举步维艰，更加拉大了城乡差距。

（二）村民参保意识薄弱

一方面，农村养老保障有助于积极保障老百姓生活。专家指出，一些领导干部对该制度缺乏认识，把经济建设放在首位，对社会建设重视不够，将二者对立起来，认为只要经济上来了，社会民生问题就会随之改善。有的干部认为农村养老保障是个费时费力的工作，短期内难以出效果、出成绩，还会额外增加自己的工作量，不愿意花费心思和精力去宣传养老保障。有的干部了解养老保障不够透彻，尚未去详细深入认识，便认为养老保障就意味着乱收费、乱摊派、乱集资，不愿意积极推进该项工作。另一方面，村民对养老保障的了解甚少，参保意识淡薄，而且长期以来受封建文化以及根深蒂固的传统思想影响，认为人的出生、成长、步入老年以及死亡应该由家庭来负责，家庭保障在大多数人心目中的地位无可取代，所以对家庭的重视程度大于一切，“多子多福”“养儿防老”的观念也就不足为奇。儿子是一个家庭的重中之重，这种观念不仅阻碍了计划生育政策的有效实施，而且非常不利于社保制度的积极推进。传统的家庭养老模式使得生育成了一种投资，父母渴望在晚年时子女能孝敬自己、赡养自己，认为多生孩子尤其是儿子，晚年的生活才能够得到保障，这是一种正确的“投资”。一些贫困地区农村家庭就算卖房卖地或全家搬迁，也要多生一个儿子。由此可见，传统的“养儿防老”的思想让村民不愿意去改变，不愿意去尝试农村养老保障这一“新鲜”事物，怕上当受骗，认为是地方政府乱收费。即使一些发达地区富裕的村民，由于保险意识淡薄，也只顾眼前消费，不顾未来，有钱后大修寺庙，进行吃喝、赌博、大办酒席等不良消费，没有考虑购买农村养老保险。

（三）管理模式落后

社会保障工作关系到人民的切身利益，对相关从业人员专业和管理水平要求较高，同时又是一种技术性较强的工作，有商业保险操作方面的难度，也有法律上实施的难度。大多数研究者认为我国农村养老保障体制不完善，存在很多漏洞。主要表现为养老保障基层管理机构设置不完整，人员编制较少，从业人员缺乏，机构管理费用入不敷出，各种各样保险模式并存的杂乱无章局面。相关调查发现，很多县市没有设置专门负责农村养老保障的机构、专职人员和基础工作人员数量很少。多数乡镇的农保工作处于无编制、无人员状态，业务工作由民政人员兼职代管。在发达的沿海地区，社保工作规划开始得早，难免出现一系列问题，比如初期形成各种养老保险并存的混乱局面：有社会保障局组织的、有民政部门办理的等，一度出现管理多头、推诿扯皮的局面，大大增加了养老保险的管理难度，难以顺利发展。1998年，国务院机构改革后，农村养老保障工作由民政部转交劳动和社会保障部统一管理，但因为工作刚起步，相对比较繁琐复杂，一些省级单位未能及时进行职能转换，一些具体职能的机构没有完全落实。有的省份由于制度和部门分割等原因并没有顺利交接，依旧由民政部门负责，管理机制混乱，造成我国农村养老保障工作一度停滞，严重影响队伍的建设、保费的收缴和基金的安全稳定。

（四）基金运营不合理

涉及保险基金的运营，养老基金的保值增值较为艰难，而且可供其稳定增值的途径较少，有时甚至资金的稳定性较差，缺乏安全保障。首先，《基本方案》规定：“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。”然而在现实中，良好的投资渠道少之又少，投资方面的专家缺乏以及受到政策影响，只能选择将保险基金存入银行。其次，基金保值增值得不到保证，贬值风险让有些老百姓更加不敢购买养老保险。在基金投资渠道少，增值的工具和方式有限的情况下，直接导致资金保值增值更加困难，如果受到通货膨胀的影响和央行下调利率，农村养老保险基金不要说增值，就连保值也很难，更难实现最初开展养老保险时承诺的基金高增长率。再次，基金的管理和监督混为一谈，导致基金流失较为严重。依据国际通行的做法，一项社保基金应该是施行三权分立、互相制约的原则，即缴纳、管理和使用相互分离，从而一定程度上保障其安全性和稳定性。而我国保险的缴纳、管理和支付完全由统一的部门负责，缺乏有效的监管机制和风险防范措施，很容易滋生腐败、贪污等现象，基金的安全得不到有效保障，维护居民的利益就无从谈起。而且保障制度刚诞生时，参加养老保险的农村群众还比较年轻，而若干年后当老龄化现象越演越烈，应该向他们支付养老金时，由于贪污腐败造成挥霍巨大的亏空无法填补，最终只能由国家财政来弥补漏洞，这样给国家带来一定的危机。

二、我国农村养老保障制度发展存在问题的原因分析

（一）政府责任的缺位

新型养老保障制度明确规定，养老保险缴费由个人、集体和国家共同承担。但出于种种原因，地方政府部门并没有高度重视农村养老保障制度，没有完全尽到应尽的责任。党的十一届三中全会后，我国开始实施改革开放，地方政府的工作重心主要放在经济发展上，忽视了对社会保障制度的建设。这几年来，人口增长缓慢，老龄化问题日益突出，越来越引起党和国家的关注，政府对农村养老保障的发展越来越重视。但目前农村养老保障工作所依据的仍是1992年民政部颁布实施的《基本方案》，随着时代的变化，该方案已不能适应当下农村养老的需求。政府要积极推进养老保障制度改革，加快制定适合当下农村的养老保障制度。

（二）现行户籍和土地制度的制约

现行户籍制度不仅有管理人口迁移的功能，还在一定程度上将户口地域区分开来，如果说一项制度的制定是为了当时社会的需要，在当时的条件下，是具有一定的历史作用的。然而随着社会的发展，目前的户籍制度已经严重影响农村人口向城市人口的转移，不仅阻碍了城市化进程，还不利于农村和城市经济的发展，农民即使进城务工，也难以摆脱农村户口。这种户籍制度制约了农村人口向城市人口的流动，使得农村和城市的养老保障事业难以顺利开展。现行土地制度带来的消极影响也制约了养老保障的发展。在农村，土地是绝大多数村民的生活保障和依赖，他们从出生到死亡都固守着那片土地，完全没有，认为只要有了土地，他们就会有生活保障，自然就不会去了解和购买农村养老保险，也不会去渴求政府给予社会保障。另一方面，由于农民都拥有土地，政府也认为土地能够养老，所以不再那么关注农民的利益，忽视农村养老保障的建设。

（三）落后的思想观念

传统的“养儿防老”思想观念根深蒂固，村民年老后常年固守自己的家园，不容易再接受新的事物，这些旧的观念要想马上转变是很困难的。因此，农村养老保障的形式很难被村民接受。1996年，国家出台《中华人民共和国老年人权益保障法》，其中提到子女应该赡养老人。传统观念的影响和国家法律的强制性规定，导致村民对农村养老保障比较淡漠，认为家庭养老已经足够，不愿意深入了解养老保障。而且就目前来看，大多数农村老人还是以家庭养老为主，养老保障覆盖率低。

三、完善我国农村养老保障制度的对策

从以上分析可以看出，我国农村养老保障制度建设还有待加强。为了养老保障问题得到有效解决，要从以下几个方面着手。

（一）健全相关法律法规制度

法律是保障一项制度顺利实行的最后防线。养老保障作为政府公共服务，政府要发挥主导作用，通过立法来规范养老保险的性质以及养老金的筹集、管理、支付等行为，避免养老保险的随意性。全社会劳动者有权依法获得社会保障，这一点在《宪法》《中华人民共和国劳动法》中都有所体现。大多数的发达国家都制定了“社会保障实施对象均是全体公民”的规定。《中华人民共和国社会保险法》要进一步完善和改进，要将全体公民纳入法律保障范围。人人平等，不仅体现在法律上的地位平等，还体现在法律赋予的权利、待遇平等。现行的农村养老保障制度不仅没有全面落实，而且领取的养老金数额远远不能满足基本的生活需求。要全面落实养老保障制度，还需要国家相关法律法规的强制力。各省区市开展的“新社保”内容各有不同，具有浓厚的地方色彩，呈现出“碎片化”的特点，而且缺乏稳定性，很多方面在法律中又没有明确的规定，所以急需推进新社保的立法进程来保障村民的合法权益。这对于农村养老保障的可持续发展以及促进保险基金保值增值是一个关键点，一项政策朝令夕改是不利于制度的长远发展亦不利于居民的利益保障。逐渐细化我国农村养老保障的法律规定，明确保障群体、具体步骤、基金筹集和政府责任。为了方便进城打工的农民参加城镇职工养老保险，还需做好立法上的衔接，实现区域的可转移性，充分保障居民的利益。着力提高制定社保相关法律的立法层次，从而增加权威性，使其更具说服力，从最基础的细则入手，认真严谨地审视现行社保相关法规制度，对不符合实际的有关条文进行修改，对阻碍养老保障事业发展的规定予以删除，从法律角度增加社保制度的严肃性。

（二）提高村民参保热情

首先，各级政府官员要转变观念，加深理解国家养老保险的政策，认清经济建设与社会建设并不是对立的，而是相辅相成的。因此，要切实保障中国村民的利益，才能更好地促进中国的经济和社会发展，要本着维护人民的利益出发去贯彻落实养老保险政策，不扯皮不推诿。其次，要采用各种形式向村民加大宣传养老保险的主要内容和好处。一方面，可以在居委会的一些宣传栏上对养老保险的购买条件、缴费标准、缴费年限、支付模式进行详细说明，同时对社保实施后可能带来的好处进行举例证实，让村民真正了解参保的实惠和好处。另一方面，可以选出村民信任的代表到附近养老保险实施成效比较好的地区进行考察，加强区域间的联系与沟通，让受益的村民自己说出社保的优势与保障，增强其说服力，让村民没有后顾之忧，放心地接受和参加养老保险。

（三）规范社保管理工作

针对养老保险工作管理模式混乱和管理水平落后的问题，必须改善和提高管理效率，逐步实现规范化与制度化管理。一是要建立符合实际情况的规章制度，实行岗位目标责任制，强化约束机制和激励机制。二是要实行规范化操作，提高工作效率。随着农村社保工作逐步在全国开展，要健全服务网络，推广和运用计算机信息系统管理社保工作，建立社保对象基本信息库，实行各地信息联网，保持市、区、县、村四级农保信息网络通畅。提高相关从业机构的管理水平，实行科学、高效、人性化的管理。三是加大对从业人员的专业性培训，确保相关从业人员专业基础扎实，业务素质良好，这样才能地更好的为社保工作的开展铺平道路。同时，要加强培养从事社保工作相关人员的事业心与责任感，要本着对基层人民百分百的感情去做事，提高队伍成员的思想素质，加强对他们的思想教育。

（四）实行多样化缴费标准

现阶段我国各地经济发展不均衡，有的地区经济发展水平高，比如东部沿海地区，但有的地区连最基本的物质保障都欠缺，缴纳养老保险对他们来说非常困难。鉴于每个地区的情况不同，缴费水平和标准也应因地区而异。以沿海地区为例，其发展速度快，居民生活水平高于内地，国家可以适当减少补贴。而针对欠发达的西部地区，国家则应该重点扶持，推出适合西部地区发展的社保政策，降低他们的缴费水平，具体情况具体分析。从而平衡贫困地区的养老保险待遇，实现国家统筹规划，合理地落实不同区域的社保政策，深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社会。采取缴费动态变化的机制，发放的养老金要根据各地区的消费水平、可支配收入、物价情况进行灵活调整。此外，国家还要切实地提高农民收入，发展农村经济，让农民能拿得出钱来参加养老保险，不必为基本的生活保障发愁。制定优惠的政策鼓励农民进城务工；实行土地改革让农民可以把土地承包出去，吸引企业来投资，带动农民就业；大力发展农村教育事业。农村的教育水平一直以来不如城市，学生的综合素质不高，一代一代长期循环，严重影响农村地区的发展。

（五）加强基金投资运营

为了实现养老金的保值增值，在保障养老金安全的前提下，应该寻找更有利的投资渠道打破以银行存款及购买国债为唯一投资渠道的局限。第一，目前保险基金仍应以存银行、买国债为主要的保值方式，国家应给予这项长期稳定的基金以更稳定的收益率，出台养老金存款利率高于其他基准利率的优惠政策。第二，积极创造条件，允许一定比例的基金进入国债市场，甚至股票市场。第三，鼓励投资市政债券，将部分养老保险基金投资于市政建设。第四，适度投资房地产，因为随着我国经济的发展，居民对商住两用的房子需求量上涨，房地产行业势必蓬勃发展，因此，可考虑适度投资房地产，以较小的风险获得高收益。另外，针对养老保障制度建设中出现的腐败现象，要加强对养老保险基金投资的监督管理，可成立专门监督委员会、监督小组，对基金的使用、投资与发放都要经过严格的审核与监督，避免腐败现象出现，侵害人民的利益。

四、结 语

随着人口增长缓慢，老龄化问题日益严重，完善养老保障制度的要求越来越迫切。在这种情况下，老年人的养老问题便成为个人、社会及政府普遍关注的问题。健全我国农村养老保障制度从很大程度上分摊了传统的家庭养老的压力，使孤苦无依的老年人能真正“老有所养”“老有所依”。这有助于保障村民的晚年生活，维护村民年老后的基本生活权利。