大统战格局下的广东基层统战实践及其启示

谭建军

(广东省社会主义学院， 广东 广州 510400)

新时代统战工作触角向基层延伸，纵向到底、横向到边的要求越来越迫切，充分发挥基层统战工作效能是摆在各级党委面前的重大课题。广东省委始终高度重视统战工作，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，构建大统战格局，对基层统一战线重点难点进行探索。

一、广东省基层统战工作发展的新格局

(一)广东省基层统战工作的新布局

丰富的统战资源孕育基层统战工作新活力。广东省是统战资源大省，也是基层统战改革开放地和先行地，众多的统战资源孕育基层统战活力。一是民主党派成员多。中国八个民主党派中有四个民主党派与广东有直接关系，民革何香凝、民进雷洁琼、农工党邓演达、致公党司徒美堂等都是广东人。至2016年6月，广东有8个民主党派省委会、119个地级以上市委会、39个县(市、区)委会，基层组织3085个，成员67428人。二是祖籍广东港澳台同胞和海外侨胞多。目前3000多万海外华侨华人祖籍广东，约占全球海外华侨华人总数的三分之二，遍及世界160多个国家和地区，港澳同胞500多万人祖籍是广东。三是非公有制经济行业商会组织健全。至2017年底，广东省民营经济单位数达999.82万个，民营经济增加4.8339万亿元，从业人数超3364万人，工商联会员超35万，有143个县级以上工商联组织，2335个各级商会组织。全省有乡镇商会473个、街道商会225个，21个地级以上市全部成立非公有制企业党建工作机构[注]来源广东省工商简介，http://www.gdgcc.gov.cn/index.php?ac=article&at=list&tid=1.。四是民族齐全，是全国输入少数民族人口最多省份。至2015年底，全省少数民族人口329.15万人，56个民族齐全，少数民族户籍人口81.78万人，暂住和流动少数民族人口247.37万人，为全国少数民族流动人口最多输入地。五是宗教历史悠久，人数众多。广东是外来宗教传入最早地区之一，主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教。至2015年底，全省有宗教教徒440.24万人，宗教活动场所3023处，认定备案宗教教职人员6817人，宗教团体225个，宗教院校2所。

(二)大统战格局下的基层统战工作新气象

广东省构建党委统一领导、统战部牵头协调、其他部门各负其责大统战格局。一是落实党委统战工作主体责任。配强统战力量，常委担任统战部长后提升基层统战工作话语权和效能。全省121个建制县(市、区)有101个成立由党委书记担任组长的统一战线工作领导小组，96个县(市、区)统战部长由同级党委常委担任，24个由常委兼任，1个是由政协副主席兼任(汕头市南澳县)。二是健全基层统战网络。所有县(市、区)均配备乡镇统战专(兼)职干部，村居(社区)普遍配备兼职统战工作人员，乡村两级统战工作网络逐步健全。如东莞市32个镇街在社会事务办(局)挂牌成立统战办，配备镇街统战委员，落实经费；清远清城区推进民族宗教县镇村三级统战工作机制建设，引导基层民族事务，促进少数民族城镇融合。

(三)顶层设计制度化明确基层统战新责任

广东省健全运行机制，促进基层统战工作规范化。广州市各区制定印发统战工作意见，并将统战工作纳入镇街年度责任目标进行考核，初步构建起齐抓共管大统战工作格局。深圳市委统战部开展《基层党组织抓统战工作职责任务研究》课题调研，覆盖“街道、社区，园区(楼宇)，教育、卫生、国企系统，非公有制企业，社会组织”五类统战工作任务比较重的基层党组织。肇庆四会市委将对台、民族宗教、港澳、民主党派和无党派人士工作和统战信息工作等内容，纳入市直单位领导班子及镇(街道)党政领导班子《综合考评办法》，推动基层党政班子重视统战工作，明确基层统战工作主体责任和动力机制。

(四)工作下沉搭建基层统战工作新平台

广东省创新基层服务平台，各县(市、区)根据基层统战成员新情况新变化，抓住“留学人员、新媒体中的代表人士、非公有制经济人士新生代”这三个新生统战工作着力点，培育新组织，搭建新平台，打造新品牌。广州市“羊城E家”、花都区打造“同心·幸福1站”，制定“爱小家、融大家”为核心理念和以“培育成长优势力”为服务主题的活动计划，建立“一级主场馆综合服务”+“N个社区(学校)分点服务”立体式服务格局，为新的社会阶层人士为主的30万从业人员营造“幸福港湾”。江门市紧贴农村工作特点，2010年提出建立农村联谊会的构想，凝聚基层“仕、农、工、商、侨、儒、宗、老”八方代表人士，全市1051个行政村有540个村成立农村联谊会，推进基层协商民主，解决农村发展存在突出问题。培训常态化提升基层统战干部政策理论的新水平，加强对区街道等基层统战干部培训，深圳市委统战部长为各区理论中心组讲授新形势下统战理论与政策；东莞把镇街统战委员培训班、镇街统战办主任培训班和统战信息材料员培训班都列入每年培训计划，财政经费保证，推动基层统战队伍发展。

二、广东省基层统战工作发展的新特点

改革开放深入推进、经济快速转型、城乡人口频繁流动、新时代统战任务加强，统一战线性质和内部构成发生新变化，基层统战出现新特点新发展。

(一)基层统战工作对象高素质化和年轻化

基层统战成员尤其是新的社会阶层人士高素质化和年轻化特点十分明显，新媒体企业员工平均年龄28岁左右，年龄30岁左右非公经济“新生代”开始新一轮创业。新的社会阶层人士普遍拥有现代专业知识和职业技能，广州市天河区民主党派选举产生新一届领导班子，本科以上学历32名，占94.1%，中高级职称18名，占52.9%；珠海横琴新区、南沙区筹备成立留学人员联谊会，申请入会人员中84.8%以上拥有硕士研究生以上学位学历，有中组部“千人计划”特聘专家，有从事科研教学、企业管理、创新创业的留学归国人员；截止2017年8月份，珠海横琴新区新引进“千人计划”46名，创办企业项目涉及电子信息、新材料技术、航空航天技术等新领域。

(二)基层统战工作繁重化

随着所有制形式更加多样，社会阶层更加多样，社会思想观念更加多元，特别统战工作逐渐由大中城市向基层延伸，基层统战工作统一思想、凝聚共识任务更加繁重，基层统战工作范围扩大、成员增多，难度不断加大。如非公有制经济人士快速增长，宗教界人士和信教群众大量增加。据统计广州互联网产业企业超过3000多家，经营性网站达13万个，吸引新媒体及互联网从业人员约38万人。城市少数民族工作为基层重点关注领域，宗教文化传播持续增多，有本地，有来自全国各地区港澳地区的信徒，新发展新变化增加基层统战工作量和任务，基层宗教界人士和信教群众快速增加，海外留学归国人员越来越多，新的利益群体和社会组织不断产生。

(三)基层统战工作方式社会化和身份交叉化

统一战线工作领域不断拓宽，统战对象不断增多，很多统一战线成员在不同所有制、不同行业、不同地域之间频繁流动，职业身份不断转变，统战成员由“单位人”变成“社会人”，由现实生活拓展到“互联网”[1]。基层统战呈现开放式、网络化、社会化特点趋势，创新基层统战工作方式方法创新刻不容缓。很多党外人士在党外、体制外，流动性很大，传统联系渠道不太好用，一般工作方式不太管用；民主党派成员、党外知识分子分布不再局限于党政机关事业等传统体制内，延伸到社会组织、新经济组织等领域。统战群体的从业范围不断拓宽，统一战线成员身份交叉情况越来越普遍。党外人士可能具有民主党派成员、新的社会阶层人士、少数民族、留学归国人员、侨眷等多重身份。

(四)基层统战对象思想和利益诉求多元化

年轻一代的统战成员，思想活跃、信息灵通，对政治经济社会等领域十分敏感，不同阶层、行业、领域，思想和利益诉求各异，有的看重经济利益，有的看重社会身份，有的追求个人精神享受，有的追求公益价值。准确处理好群体差异，引导他们合理表达诉求，把他们团结在中心工作周围。据统计广州市天河区近3年来政协会议，约70%提案来自统一战线成员，随着非公有制经济的迅猛增长和数量急剧增大，利益存在多元化发展趋势，在推动基层经济发展中作用不断增强。

三、大统战格局下广东基层统战工作的新困境

基层统战部门机构设置、人员安排、经费保障等不断加强，但基层统战仍存在顶层设计不顺、认知偏差、制度供给、主体责任落实难等问题。

(一)基层统战的顶层设计“破”而未“顺”

一是内部统合力不足。党委常委兼任统战部长，协调统战系统部门畅顺了，但实际上在权力、文化和利益上的整合程度很低，统战部牵头协调作用一定程度上取决于常委职务甚至是个人影响力，没有很好依靠机制制度设计整合形成工作格局。如基层统战单位推行大部制,实现合署办公甚至完全编制整合,但省、市一级仍是分开，上下机构改革不同步，业务工作协调起来难度大。二是外部协调力不够。统战工作涉及多，工作不是单靠统战部可以解决。基层统战与侨联、侨办、宣传、组织等部门工作紧密相关彼此包含，因权力边界不清晰，责与权不明确，容易发生互相推诿，工作较为被动。三是统战部长专注度不高。部分县(市、区)常委兼任统战部部长同时兼任党委其他职务，且分管扶贫、维稳等工作，统战工作时间不足，专注度不够高，很容易“种了别人的地荒了自家的责任田”。

(二) 基层统战大格局“大”而未“强”

统战工作基层的影响力还很弱，从“大统战”走向“强统战”还有一段距离。一是人员配备少。受编制所限，县一级基层统战部门人员普遍为7人左右，在乡镇，基本没有专职党委统战委员，统战专干兼职居多，统战工作力量分散，很难有精力深入开展统战工作。二是工作协调难。基层统战部门工作中更多需要党委和政府支持，需要与相关职能部门沟通协调，导致部分工作推进慢。三是制度健全难。对基层统战工作考核方面，没有把统战工作同中心工作一样作为选拔任用领导干部的一项重要依据。基层统战干部年龄结构老化严重，例如某地级市县区统战干部平均年龄近49岁，基层把统战部当养老部门，会降低工作积极性，影响工作效能。

(三)基层统战编制供给“虚”而未“实”

“空心化”是基层统战部门人员偏少，力量分散，机构不健全。政策下不来，工作上不去，“最后一公里”难以畅通，加强成“虚强”。调研情况，常委担任统战部长以后，制约统战工作经费问题基本上得到解决，机构编制成制约统战工作发展的短板之一，全省各县(市、区)统战部门编制(含常委、部长)平均约为7人。而基层统战部一般都是一套人马加挂几个牌子。以中山市为例，基层统战部门承担统战、台办、外事、侨务、民宗、侨联，甚至社会事务等职能，24个镇区统侨办平均工作人员编制为2个，最多编制为4个，最少为1个，大多镇区增聘1至2名雇员，存在一定保密法律风险，如《国家宗教事务条例》明确至少2名具有行政执法资格人才能开展行政执法工作，从各(县、市)区机构设置看民族宗教的执法主体不具备条件，很难做到依法行政规范执法。

(四) 基层统战主体责任落实“软”而未“硬”

基层工作千头万绪，相对而言统战工作是项“软任务”，没有具体量化的考核指标，与干部职务升迁、政绩考核、工资奖金等挂钩不够，与党委评先评优也没有很好挂钩结合，没有硬指标约束，统战工作自然“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。全省除中山和东莞这两个不设区的市在镇一级设置统战办、统侨办外，乡镇、村居(社区)基本没有正式统战机构和专职统战人员编制。乡镇虽配备统战委员，明确负责统战工作的机构和人员，但机构和人员多是兼职状态。基层普遍未将统战工作纳入领导班子及其成员考核内容，村居(社区)统战联络人员都是兼职人员，业务水平不高，联络员仅是充当“传声筒”，难开展深入细致的工作。

四、大统战大格局下基层统战的思考及启示

新时代大统战要求全党重视，汇聚全党能量。做好新时代基层统战工作，要以问题为导向，服务中心，创新平台，完善制度，深入挖掘基层特色统战资源，探索适合基层特色的统战工作方式方法。

(一)服务中心，构建统战大格局新模式

一是构建统战大格局。大统战需要大格局。发挥党领导核心和统筹作用，建立健全党委统一领导，统战部牵头协调，有关方面各负其责的大统战工作格局，把统战工作列入重要议事日程，纳入党委总体工作布局，统一部署，统一检查，统一考核，定期听取统战工作专题汇报，研究解决统战工作和统战部门面临实际困难和问题。把统战工作纳入“大党建”总体布局统筹推进[2]。

二是服务党政中心工作。基层统战要围绕党政中心工作，主动替党委政府排忧解难，工作放在群众关心的紧迫问题上，切忌做表面和摆“花架子”。不同地区不尽相同，基层统战结合实际勇于探索，因地制宜，找准工作结合点，确立一到两个领域作为工作重点，找到突破口，创出特色，赢得地位，做到“八仙过海，各显神通”；及时总结各地经验，推出基层统战工作可供借鉴、可供复制模版。

三是完善制度保障。切实加强考核，把统战工作纳入基层党政领导班子科综合考核指标体系，改变基层统战“抓与不抓一个样、抓好抓坏一个样”的局面。制定更为具体细致的考核量化指标，如出台《基层党组织统战工作职责指引》《基层统战工作考核指标指引》，把软任务变成硬指标，把工作任务量化、细化，制定考评标准层层分解、落实到人，真正使各项统战工作任务在基层落到实处。

(二)整合资源，凝聚基层统战工作新合力

一是发挥基层党委核心作用。突出统战部门代表党委协调党外各方力量的核心角色作用，树立“一盘棋”思想，将统战工作做到与基层党委政府中心工作共同部署、共同落实、共同督查、共同考核，将工作中心任务分解下去，将主体责任落实下去。统战部门要在平时党外干部的政治安排和实职安排方面，插上手、说上话，实现所培养并推荐的党外干部用得上。

二是要整合统战部门“统领”机制。基层统战理论薄弱，要通过机构人员整合来化解现实问题，依靠合理统战运行机制来解决问题，如通过大统战格局建立，探索基层统战相关部门工作在党委领导下统一部署、人员统一调度 、统一管理，对基层民族宗教、侨务、非公经济等统战部门统一协调，统战相关单位党政主要负责人安排担任同级党委统战部副部长职位。

(三)创新平台，谋划基层统战工作新布局

一是创新组织平台。加大组织平台建设和活动形式创新，健全完善县、乡、村三级基层统战工作网络。通过开展诸如“乡情成就展、回乡寻根之旅、家乡发展论坛”等一系列接地气、贴人心、常态化活动，完善楼宇社区统战、乡贤会、基层乡镇商会等社会组织结构，夯实基层统战工作载体。

二是创新服务平台。不断完善工作制度，统战干部定期深入基层、深入一线，广交朋友，重点加强同非公有制经济代表人士、党外知识分子和民族、宗教界代表人士的联系，深入了解其所思、所想、所盼、所愿，为统战成员办实事、做好事、解难事，当好贴心人，娘家人；解决非公有制经济发展“弹簧门、旋转门、玻璃门”问题，解决基层定发展的民族群体性事件和宗教遗留问题，解决党外干部来源不顺、后备不足等制约基层统战发展的瓶颈问题。

三是健全学习宣传平台。一要推动基层党委学习统战理论。把统战理论纳入党委理论学习中心组学习工作，纳入基层党委议事日程，加强基层领导干部的统战政策理论培训。[3]二要保障宣传到位。结合实际情况，编订《基层统战工作实操手册》，目标性针对性指导统战工作。三要加强立体化统战宣传平台。充分发挥电视、报纸、广播等传统媒体权威性强优势，要注重开拓网站、新闻客户端、微信公众号等新兴媒体，建立“互联网+”统战宣传模式，通过网上访谈、直播等多种群众喜乐见闻的形式做好统一战线宣传工作。

(四)健全制度，培育基层统战工作新力量

一是理顺基层统战机构设置。中央统战部连续应统战形势变化增设了八局和九局，但基层特别是县(市、区)一级，无论是走在前列的广州、深圳，还是相对欠发达的粤东西北，要靠地方“块”的力量来推动统战工作人员机构编制增加的难度很大，要借助上级“条”的力量。根据各地经济水平、统战资源、工作任务等实际情况，对统战部门的人员编制和机构设置情况分地区、分级、分类予以规范，为各地强化基层统战工作提供政策依据。

二是基层统战干部配置有明确导向。各级党委应根据基层统战工作实际，组织人事编办等部门要根据基层统战工作任务，统战“三定”标准进行核查和动态调整，确定合理编制，配齐配强基层统战部门的力量，杜绝统战部门是“养老院、二线部门”错误思想，确保年富力强、业绩突出干部的选拨任用。

三是完善基层工作网络。建立基层统战网络，在村(社区)设立统战联络员，配备乡镇统战委员和专职统战干事，确保“有人干事、能干成事”，基层统战工作专项经费列入财政预算，设立“基层统战工作专项资金”，并逐年增长机制。加强新任基层统战部部长、副部长、乡(镇)街道统战委员培训，每年确保乡镇(街道)基层统战委员有1-2次机会接受较为系统统战理论业务培训。

四是探索基层协商民主路径。基层有探索基层协商民主土壤，一是探索中国特色社会主义协商民主在基层的实践路径，构建以基层民众为主体的基层协商机制，提升基层统一战线在基层党的建设中的地位和基层干群中的影响力。二是推进基层协商方式创新，注重对基层协商、社会组织协商的探索，发挥社会组织、民间社团作用，通过政务公开、信息公开、听证制度、旁听制度等方式，让各个阶层领域的人参与到协商的平台来。