非营利组织参与脱贫攻坚的优势与路径

张文茹

（1.中共吉林省委党校，吉林 长春 130012；2.吉林省通化市东昌区科技局，吉林 通化 134001 ）

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森所说：“贫困所表现出来的现象虽然是低收入，但是从根本上说是由于他们获取收入的能力和机会丧失造成的，比如说疾病、社会保障供给不足以及社会歧视等都是造成贫困不可忽视的因素。”精准扶贫就是针对再造或提高贫困户获取收入能力和机会的问题准确施策，从根上解决贫困问题。

自2015年11月27日在中央扶贫开发工作会议上习近平总书记提出“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的重要使命”以来，脱贫工作便成为全国中心工作之一，也是地方考核的关键指标。但是，根据央视一套新闻频道的报道，我们也可以看出沂南脱贫、霍邱脱贫等脱贫攻坚“先进”案例均是由政府主导、企业参与的模式进行，群众规模仅局限在贫困村或贫困乡，没有形成大范围的“全民参与”效应，群众发动层次、规模还不够。其实，脱贫攻坚一味由政府主导不但难以做到“精准”，而且缺乏长久持续的韧性，还会在将来产生不可预见的遗留问题。习近平总书记强调：“人民群众是我们力量的源泉”“要依靠群众并组织群众用自己的力量去解决自己的问题。”非营利组织是与群众对话的最好平台和最有利的讯息传播工具，探索完善非营利组织参与脱贫攻坚的途径，积极发挥非营利组织在脱贫攻坚中的作用，显然成为当务之急。

一、脱贫攻坚工作中遇到的问题

当前脱贫攻坚成为各级党委政府的重要工作之一，各地都在积极行动，也取得积极成效，但是，也遇到各种各样的问题：既有思想认识还不够到位，重视程度不够的问题，又有工作中作风不实、履职不力的问题；既有责任不清晰，落实还不够到位的问题，又有方法措施不得力，形式主义的问题。准确把握这些问题，深入分析问题产生的原因，针对问题加快进行有效的体制机制改革，就成为当前深入推进脱贫攻坚工作的一项重要任务。

本文主要选取吉林省通化市D区进行分析研究，D区是该市唯一中心城区，下辖7个街道办事处、3个乡镇，共有建档立卡贫困户932户，1 705人。市辖区的特殊优势，使得D区的脱贫工作出现“两面性”。一方面，D区有7个街道办事处，且均属于生活水平较高的城区，城市人口数量多，人均收入高，以城带乡优势明显。同时，贫困人口占比小，脱贫压力不大。另一方面，D区贫困户户口主要落在D区内3个乡镇，居住地址却分散在全区383平方公里范围内，城乡杂居，居住分散，外出务工人口流动频繁。

脱贫攻坚工作开展以来，D区为提高精准识别率，发动全区56个政府部门及23个党委部门分级成立领导小组，具体工作由区委副书记挂帅的脱贫办公室负责，脱贫办共有具体工作人员6人。实施脱贫工作的主要做法有：一是对1 705贫困户进行一一识别。包括人员信息、家庭关系、所有资产、致贫原因、可帮扶种等26类内容。二是制定包保帮扶制度。D区要求每个政府部门、每位工作人员必须包保帮扶一名贫困户，其中县级领导需要帮扶三个贫困户。三是出台帮扶政策。政策涵盖教育救助、医疗救助、产业救助、住房救助、救急难等。四是依靠村集体土地招商引资，谋划扶贫产业，通过扶贫项目带动贫困户增收。

由于D区对脱贫攻坚工作高度重视，采取较为有效的举措，D区的脱贫攻坚工作取得积极成效。但是，在具体的组织实施过程中也遇到各种各样的问题。扶贫工作开展期间D区发现的问题有：一是贫困人口精准识别难度较大。由于贫困户居住分散、流动频繁，即便是亲人也很难掌握其生活状况，所以仅靠村委会或政府工作人员对他们进行识别很有难度。二是包保帮扶增加政府工作人员负担。非领导职务的普通政府工作人员很难利用公权力对包保扶贫户进行有效帮扶。比如，帮其谋划产业项目、协调其他资源对其进行帮助等。他们多是受到行政命令督促去完成力有不逮的物质扶贫，比如离开岗位，包户驻村，把精力放在填写扶贫表格、走访拍照，甚至帮贫困户洗衣扫地、放牛养猪。这样不但用非所长，加重干部负担，浪费干部资源，妨碍正常公务开展。三是帮扶政策需要地方政府投入大量资金予以支持，加重地方政府财政负担，且扶贫资金的出处至今没有明文规定，政府各部门既无法动用办公运营资金，也不能一味地自掏腰包，只能进行“暗箱”操作，容易滋生腐败。四是扶贫产业占据的是村集体资产，但分配中加大对贫困户的倾向力度，有分配不公的嫌疑。

这些问题的存在，严重影响D区脱贫攻坚工作成效，同时也反映出D区在脱贫攻坚中的症结，即政府大包大揽。实践表明政府全权“承包”扶贫的这种做法，仅有沂南、霍邱这样少数的地方成功，更多的地方是像D区这样：地方政府财政负担加重，政府人员工作精力被大量占用，其他政府工作要么由于缺乏资金和政府人员精力匮乏只能暂时搁置，要么就是给扶贫工作让路而“流产”，地方经济社会的发展速度也因此下降。同时，这种扶贫方式也是收效甚微。由于国家“全心全意为民服务”的治理理念，使得百姓对政府的依赖度畸高，尤其明显地表现在素质相对较低的贫困户身上。很多扶贫干部表示，贫困户“等靠要”思想严重，有时走访到贫困户，正在搓麻的主人只是欠一下屁股，说：“你们先坐会儿，这圈还有一把。”让走访的干部好不尴尬。有少数贫困户对来家里帮扶的干部很麻木，认为干部比自己更得急，因为自己不脱贫干部交不了账——脱贫表上还要自己签字呢！扶贫户致富的内生动力不足，扶贫工作何以长久为继。所以，实现“精准扶贫”必须先要破除政府“全保，强势主导”的扶贫模式，通过发动起全社会的力量，争取更广泛的支持，引导多元主体参与扶贫工作，变政府主导扶贫为多元化合作扶贫，建立有内生动力、有活力、有潜力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制，这样才能使脱贫致富奔小康的道路越走越宽，越走越远。

二、非营利组织参与脱贫攻坚工作的优势分析

非营利组织的英文简称为NPO，是以从事公益事业（活动）为目的，不以营利为目的的组织。一般情况下，非营利组织由私人发起，组织机构较为松散。在西方，由于市场缺陷和政府缺陷的双重影响，加上根深蒂固的传统影响，非营利组织很早就出现，并且在社会治理中发挥积极作用。在我国，随着改革开放进程的深入推进，在社会主义市场经济确立过程中，民众多层次多种类的社会需求难以从政府那里得到满足，能够有效添补政府公共服务薄弱环节的非营利组织应运而生并快速发展壮大。随着脱贫攻坚不断深入开展，所需资源更多，要素更广，“贫有百样，困有千种”，单靠政府力量开展“精准扶贫”无异于“小马拉大车”，难以取得最终的脱贫胜利，需要可信赖的组织对政府进行协助，对政府单向度扶贫进行有益补充，非营利组织无疑符合上述要求，是脱贫工作开展中非常理想的助力。

（一）非营利组织与政府在脱贫攻坚工作中的精神内涵一致

非营利组织旨在通过慈善或救助实现整个社会或者一定区域范围内的公共利益，强调在被帮扶中发挥帮扶对象自主性，充分发掘其潜能，最终使其实现能够依靠自身的力量应对各种问题和挑战。精准扶贫工作则是在认真分析致贫原因的基础上，有针对性地施策扶贫，旨在增加贫困群体“造血”机能，使其能够具有独自面对各种问题的能力，应对各种挑战，最终摆脱贫困。从理念上来看，精准扶贫与非营利组织的工作理念是高度相同的，目标一致驱使合作有力，所以D区引进非营利组织参与到脱贫工作是切实可行的。

（二）非营利组织具有专业性

非营利组织成员多是以某种特定的公益性目的而联合在一起的，具有专业性。比如，吉青社会服务中心、吉林省国康医疗救助基金会、吉林省居家养老协会等，在医疗、教育、环保、精神慰藉方面具有丰富的救助经验，专业人才和适宜技能，这与D区精准扶贫需求高度吻合，可以为其在治病救人、心理疏导、养老服务等方面提供专业人才和技术支持，所以，引入非营利组织到精准扶贫工作中将达到更好的帮扶效果。

（三）非营利组织具有公开性

非营利组织使用的是社会公共资源，这就要求他们必须公开活动，公布资金状况，接受大众监督，这种特性在实施脱贫过程中十分重要。在 《中央财政专项扶贫资金管理办法》中，对资金的使用制定明确的规定，要求“各地应当加强资金和项目管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目，并落实绩效管理各项要求；全面推行公开公示制度。推进政务公开，资金政策文件、管理制度、资金分配结果等信息及时向社会公开，接受社会监督；创新监管方式，探索建立协同监管机制，逐步实现监管口径和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互认机制，提高监管效率。”非营利组织的社会公开性和透明性可以有效促进政府扶贫资金公开公示，保证扶贫资金使用公平、公开、透明，提高扶贫资金使用率。

三、非营利组织参与脱贫攻坚工作的路径探析

D区在开展扶贫工作过程中，也试图引导群众参与扶贫。组织实施“衣动山城”“免费义诊”等活动，为贫困户捐助衣物2 000余件，为700余名贫困户进行免费身体检查，累计收到救助物资3万余元。但是，这些物资对于整个脱贫攻坚工作而言，还是显得少了一些，仅占全区扶贫投入资金的 0.2%，实在是杯水车薪。虽然数量有限，但是这些探索具有积极意义。一方面拓宽政府脱贫攻坚工作的思路，另一方面也培育非营利组织参与脱贫攻坚工作的积极氛围。为进一步发挥非营利组织在脱贫攻坚工作中的积极作用，政府还应该创新工作思路，采取切实举措，增强非营利组织的参与力度。

（一）参与脱贫攻坚对外宣传

对外宣传对于脱贫攻坚工作而言，虽然不产生直接的经济效果，但是可以营造良好的脱贫攻坚氛围，凝聚全民参与脱贫攻坚工作的正能量。D区下辖七个街道、三个乡镇，大部分管理区域属于城区，仅小部分为乡镇，贫困户均为农村户口，所以D区的扶贫宣传，主要局限在乡镇、村，出现“农村红红火火、城市全然不知”的局面，这样不仅不利于扶贫工作氛围的营造，更加不利于形成城市帮扶农村的良性互动。非营利组织是群众自发组织起来的团体，有较为固定的参与人群，有别于政府的官方传播，非营利组织是发动群众向群众宣传，它们更懂得“群众语言”，可以达到事半功倍的效果。所以，在扶贫中可以通过非营利组织进行宣传，不但有利于扶贫政策、扶贫知识的传播，更有助于发动全社会的力量。

（二）参与贫困户精准识别

精准识别贫困户是脱贫攻坚工作的前提和基础，但是，在贫困户识别过程中，由于政府精力有限、人员有限，对基层情况掌握不充分，难免会出现一些偏差。D区精准识别工作主要靠政府工作人员来完成，人员远远不够用，更难谈到监管，极有可能会造成腐败的滋生。非营利组织人员构成多样，渠道多元，人力资源丰富，组织公开程度高，可以有效弥补政府工作人员不足的情况，防止腐败发生，提高扶贫工作成效。尤其是，非营利组织的非官方身份，提高贫困户识别结果的群众认可程度。

（三）参与扶贫产业谋划发展

发展扶贫产业可以确保脱贫攻坚工作取得长期成效。D区谋划扶贫产业主要有三种：一是向外出租集体土地为贫困户分红；二是为贫困户送去鸡、鸭、猪或种子，帮助其发展养殖业、种植业；三是为贫困户寻找工作。扶贫方法雷同，手段单一，指导力不足，无法发挥出贫困户最大能量，更难以激发贫困户自觉性，实现从“输血”到“造血”的转化。非营利组织通常具有专业化特点，可以为贫困户全程提供专业的指导和服务，此外非营利组织接触的社会资源丰富，可对接资源比之政府更为广泛，在产业谋划中可以发挥意想不到的作用。

（四）参与脱贫攻坚专业救助

因学致贫、因残致贫、因病致贫、因病返贫是脱贫攻坚工作中经常出现的情况，只有真正解决了这个问题，才能确保脱贫攻坚工作的成效。D区的专业救助手段主要是免费义诊、大病救助、“雨露计划”、送节目下乡等，缺乏持续性、稳定性。非营利组织救助目的明确，方法专业。比如，中国残疾人协会、吉林省国康医疗救助基金会可以在医疗救助方面，可为因病致贫、因残致贫的贫困户提供医疗救助。吉林省吉青社会工作服务中心、吉林省阳光教育发展基金会可以在贫困人口教育方面起到积极作用，帮助因学致贫、文盲型贫困户重拾教育梦想，提升自身素质，增加就业机会。吉林省居家养老协会可以为贫困老龄人口提供志愿服务，减轻贫困家庭养老负担，让贫困老年人得以安享晚年。

（五）参与脱贫攻坚资金募集

资金问题是制约脱贫攻坚工作的根本性问题。目前国家对扶贫资金出处没有具体要求，D区政府在帮扶中无法使用办公经费或者其他资金，多数资金靠政府工作人员个人捐助，资金募集困难。非营利组织一般具有高效的募集能力，尤其是商会、慈善组织掌握大量的企业家资源，可以快速募集到资金，很大程度上缓解扶贫资金不足的问题。此外，具有社会公益性的非营利组织还可以利用其影响力，发动全社会捐物，让闲置资源精准流向贫困户，促进资源使用合理循环。

结语

非营利组织参与脱贫攻坚具有天然优势，既符合非营利组织的本质特征，也有效地契合脱贫攻坚工作的特点。在当前的脱贫攻坚工作中，应该不断完善各种体制机制，拓宽非营利组织参与脱贫攻坚工作的渠道，提高非营利组织参与脱贫攻坚工作的成效。当然，无论是西方，还是改革开放以来的中国，非营利组织的发展也存在着各种各样的问题，比如，非营利组织有时也会在逐利背景下，产生各种问题，需要政府在放松社会规制的前提下，加强对非营利组织的管理规范。在当前的脱贫攻坚中，同样需要在发挥非营利组织积极作用的情况下，通过制定完善多种制度，加强对非营利组织的规范引导。