监察委员会留置措施初探

巢 陈 思

党的十九大报告强调，坚持运用法治思维与法治方式反腐败，深入推进反腐败工作。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)(1)《中华人民共和国监察法》，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html。的确立是我国法治进步的重要表现，是我国法律体系不断完善的象征。留置措施被认为是“两规”(2)所谓“两规”是指纪检机关在调查违犯党纪的案件时，依照规定程序，责令有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题说明的一项纪律约束和组织检查措施。所谓“两指”，是指行政监察机关调查违反行政纪律行为时，按照规定的程序，责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、指定的地点就调查事项所涉及的问题做出解释和说明的一项监察措施。的替代性措施，同时其具有人身限制性，并伴随着极易造成侵害人权的危害结果，受到学界的广泛关注。留置措施具有行政执法与强制措施兼备的特点，其具有较强的针对性，并且尚无与留置措施作用相似的其他措施，因此，留置措施在理论与实践中存在诸多困境。留置措施存在的理论与实践困境，为留置措施与《监察法》继续向前发展带来了一定阻碍，留置措施的优势、缺陷、适用条件、适用范围与适用原则的明确是助推我国法律与监察措施完善的重要一步，基于《监察法》的通过，在我国正式确立了监察权，进一步为推进国家治理能力现代化和治理体系现代化提供了动力，因此，监察权的确立以及留置措施的不断完善与适用对我国发展与法律完善具有重大现实意义及深远影响。

一、留置措施的内涵

(一)留置措施的适用原则

1.保障人权原则

《监察法》第一条规定：根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)，制定本法。《宪法》的基本原则中包含保障人权原则，宪法作为母法其原则贯穿其他法律法规，故国家尊重和保障人权适用于《监察法》，进而保障人权原则应在该法律中充分体现。然而，即使被调查人处于被强制手段限制人身自由的阶段，其仍然应享有部分权益，其人权仍然受到法律的保护，倘若被调查人的人权在留置措施中失去保障，则失去了设立留置措施的初衷。

2.比例原则

比例原则分为狭义的比例原则与广义的比例原则，广义的比例原则包括三个子原则，即必要性、妥当性与相称性；狭义的比例原则，即采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例。(3)刘权：《论必要性原则的客观化》，《中国法学》2016年第5期，第183页。基于留置措施为限制人身自由的强制性措施，其应当将公众利益、国家利益与被调查人的利益之间的平衡划入考虑范围内，即留置措施尽管作为强制性措施，其依然应将对被调查人的各项权益的损害降至最低。

3.谦抑性原则

谦抑性原则旨在适用较轻方式足以抑制某种行为时则不选择采用较重的制裁方式，其体现了保护公民合法权益的一面，同时该原则在留置措施中的适用充分体现了我国的人道主义原则。谦抑性原则在适用中体现了应当作为非优先性考虑，即在最大程度维护社会整体权益的同时最小程度地限制被调查人的人身自由。《监察法》在表述监察委员会采取留置措施时，运用的是“可以”而非“应当”，这就说明留置措施的运用存在选择的余地，而监察委员会对是否采取留置措施享有权力，进而体现了谦抑性原则。

(二)留置措施的性质

1.强制性

留置措施是限制被调查人人身自由的强制措施，留置措施由监察机关执行，监察机关行使执行留置措施的权力来源于国家强制力。一方面倘若发生相关单位和个人阻挠监察机关执行留置措施的行为，监察机关可依法以及国家强制力排除障碍。另一方面，体现在执行留置措施的监察机关可强制将被调查人带至留置场所，但是由于监察机关不配备强制执行队伍，故需要公安机关的协助与配合，与此同时，倘若发生被调查人员自杀、自残以及武力反抗等行为，监察机关有权将被调查人强制带离留置场所。

2.主动性

留置措施从某种程度而言，其为调查权中一项具体措施，监察机关享有调查权，其中包括行政调查权以及职务犯罪侦查权，而职务违法行为行政调查权以及职务犯罪侦查权不遵循不告不理的原则，其无需以相关人员的举报与控告为基础，进而留置措施具有主动性的特征。据《监察法》之规定，监察机关在发现监察对象有违法犯罪行为与事实时，则其无需以相关人员举报与控告为前提，有权对被调查人采取留置措施。基于此，留置措施的调查权属于权力属性中的主动性权力，不同于消极的被动性权力司法权遵循不告不理的原则，主动性权力是积极且主动的。

3.限制性

留置措施旨在限制被调查人人身自由，被调查人在被监察机关采取留置措施后，其由公安机关协助监察机关羁押至法定留置场所，并且断开与外界的联系。留置措施对于人身自由仅处于限制的阶段，因此其作为一种介于行政警察活动与刑事司法活动之间的行为活动，是打击违法犯罪、维护社会治安的有效措施。简言之，一方面留置措施对被调查人的人身自由而言具有限制性；另一方面，留置措施自身具有限制性的特征，其限制性来源于留置措施自身，采取留置措施的目的在于查清事实真相，并保障调查工作的顺利进行，尽管其为维护社会治安以及打击违法犯罪提供动力，但相对于检察院与法院，监察机关缺少强制执行队伍，进而其执行力具有一定限制性，因此，留置措施仅可称之为强制性措施，而非强制措施。

(三)留置措施的适用条件

1.涉案要件

涉案要件是指被调查人涉嫌贪污贿赂、职务犯罪或者失职渎职等严重职务违法，并且留置措施的涉案要件为具有严重性的此类行为。(4)《监察法释义(22)》，https://www.wang1314.com/doc/topic-19734058-1.html。基于此，“两规”的适用条件缺乏法律的明确规定，其只能通过对法律条文进行解读而适用。在此基础上，监察人员存在更重要的问题需对被调查人进行调查，由于采取其他措施不足以防止其发生逃跑或隐匿、伪造、销毁证据以及其妨碍案件调查的行为，进而采取留置措施。相比“两规”的适用条件，不仅留置措施更加明确细化，其同时伴随着法律规定，监察机关对部分违法犯罪事实及证据已经充分掌握，但需要进一步调查的适用留置措施。

2.证据要件

基于留置措施一部分意义在于调查，而监察机关根据调查权对被调查人采取留置措施，则留置措施适用的证据要件为掌握部分违法犯罪事实及证据，进而进行调查全部犯罪事实。与此同时，立案时不仅不要求监察机关已经掌握被调查人的全部犯罪事实，对证据不必要求达到移送审查起诉的标准，而只要求能够证明被调查人存在违法犯罪事实与行为。

3.法定适用情形

《监察法》第二十二条对留置措施的法定适用情形予以规定：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。(5)《中华人民共和国监察法》，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html。通过观察四种留置措施的法定适用情形可知，前三种情形属于具体的情形与行为，而第四种情形相对而言抽象且笼统，不难辨别第四种情形为留置措施适用的兜底性条款，由于场所管理、设置与监督是在留置措施采取后发生的行为，第四种抽象的法定适用情形难免会造成留置权力的滥用。

二、留置措施的缺陷

(一)立法缺陷

1.立法模糊

根据《监察法》对监察机关十余项调查措施的规定中包含留置措施，但是《监察法》以及有关监察体制改革试点文件中未对监察机关十余项调查措施加以分类，并且其为取代“两规”而存在，这导致学界对留置措施持有不同观点，大致分为调查手段说、强制措施说与综合说。调查手段说认为，留置措施的适用是与调查措施相同的讯问或询问；强制措施说认为，监察体制改革用留置取代“两规”，是从党内措施向国家检查措施的转变，成为监察机关限制被调查人人身自由的强制性措施；综合说是对以上两种观点进行了综合，认为留置措施是监察机关通过对被调查人人身自由进行限制以保障调查工作顺利进行的一项措施。

2.立法单一

留置措施属于限制被调查人人身自由的一种调查措施，然而限制人身自由根据其限制程度的不同，可分为限制自由型以及剥夺自由型调查措施；按照调查限制自由的持续时间，大致可分为两类：讯问或询问由于其持续时间短，其属于即时性调查措施；而留置由于待重要问题被调查完毕才结束调查措施，其持续时间较长，故其属于持续性调查措施。基于我国调查措施在针对人的领域仅有询问、讯问、留置以及限制出境，而询问与讯问属于即时性调查措施，其相对于留置措施的力量更小；而限制出境从某种程度而言更加缺乏限制性调查措施的意义。因此，高效的调查措施目前仅有留置措施，其缺乏替代性措施，必然会导致其适用范围的不合理，甚至导致权力的滥用。由此可见，留置措施具有立法单一的缺陷，并且留置措施的单一化立法有悖于比例原则与保障人权原则的适用。

(二)实践困境

1.权力恣意

根据上文所提出的由于留置措施立法单一，留置措施缺少必要的替代性措施，而训问、询问与限制出境与留置措施相对而言跨度较大，无法达到留置措施所体现出的限制性，与此同时，留置措施的适用条件也处于较为模糊的状态，《监察法》规定采取留置措施需满足掌握部分违法事实并且存在重要问题需继续调查的条件，在此基础上，何为重要问题难以确定，而留置措施的适用范围在于职务违法，进而留置措施的适用是否适当难以以法律的标准进行判断。学界普遍认为，留置的适用条件分为三个——贪腐渎职、涉嫌犯罪、逃避责任，而这三个条件是并列关系，而不是选择关系，以这种说法而言，监察机关为办案需要，难免会发生确实掌握部分犯罪事实，但未达到留置措施适用标准的情形，从而导致权力恣意。

2.权力萎缩

留置措施作为替代“两规”的法治化、规范化的措施出现，其彰显了反腐败进程，而留置措施在法治反腐败的背景下，势必其适用条件与程序受到国家与法律的严格规定。据悉留置措施的适用不仅需满足各项适用条件与原则，而且需经过上一级监察机关的审批与备案，其层层审批导致采取留置措施的时间延长，难免会导致被调查人隐匿或销毁证据等情形，这种情形则有悖于留置措施建立的初衷，其部分初衷为防止被调查人或嫌疑人隐匿、串供或销毁证据，而审批的漫长使得此类情形难以避免，进而为反腐败进程以及监察机关行使权力带来阻碍，因此势必使得监察机关的权力萎缩。

(三)理论困境

1.比例原则的适用

比例原则在留置措施中的适用旨在保障被调查人权益的同时，保证调查工作的顺利进行。比例原则作为留置措施中的应有原则，其体现留置措施的法治化与规范化，并且彰显我国法治反腐败的进程。然而，根据《监察法》的规定，留置措施仅存在限制人身自由的方式，没有其他选择，监察机关仅可根据调查进程以及犯罪的严重性对被调查人的留置时间作出选择，即留置措施无法完全呈现比例原则，无论被调查人犯罪与否或是其犯罪情形轻重与否，其都应当被留置相应的时间，因此，留置措施有悖于比例原则的适用。

2.保障人权原则的适用

保障人权是我国《宪法》规定的基本原则，其贯穿于《监察法》之中，进而留置措施必然适用保障人权的原则。保障人权原则要求我们在社会生活的各个方面以及人们的日常生活和生产中实现对人权的尊重与保障。随着社会与法律的不断发展与演进，人权保障已体现在我国的各个方面，例如《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)(6)《中华人民共和国刑事诉讼法(全文)》，www.zjhn.jcy.gov.cn/shownews.asp?id=3513。第二条增加规定：尊重和保障人权；人权保障作为《刑事诉讼法》的一项重要规定；《刑事诉讼法》将保障人权原则作为其立法与执法的重要原则。在此背景下，尽管留置措施要求尊重与保障人权，但是留置措施限制人身自由的方式以及在四种法定情形下可将被调查人带至留置场所的各项权力似乎有悖于人权保障原则。留置措施作为调查措施的一种，其具有强制性、主动性与限制性，从某种程度而言，留置措施为完全强制性措施，其主动性使得无需询问被调查人的意愿、其职权赋予其强制将被调查人带至留置场所的权力、其限制性限制了被调查人的人身自由，进而从理论角度而言，留置措施无法完全实现人权保障原则，甚至有悖于人权保障原则。

三、留置措施的优势

(一)法治化优势

1.主体法定性

留置措施通常被认为是“两规”的代替性措施，同时留置措施代替“两规”是在国家全面推进反腐败进程的背景下产生的，自然留置措施相对其前身而言，具有诸多法律上的进步与完善。留置措施呈现出规范的法律痕迹，法律对其主体、客体与法定情形进行规定，相对其前身而言，其不仅更加完善，同时体现出其应有的法律属性。“两规”为党内规定，而留置措施则以国家法律形式呈现，体现了国家法律意志以及强制力。基于留置措施是带有限制性、强制性与主动性的强制性措施，其以限制被调查人人身自由作为调查的前提。留置措施以国家法律的方式正式得以确立并由法定的主体监察委员会而实施，监察委员会则为实施留置措施的主体，因此体现了主体的法定性。

2.纪法衔接性

留置措施主要针对违法违纪以及贪污渎职的人群，通过限制其人身自由以及部分通信自由进行重要问题的调查，“两规”与留置措施不同的是，前者属于党内规定，其适用范围相对留置措施较为狭窄，留置措施上升到法律层面后，其仍然保留了党纪的适用与性质，进而留置措施体现出党纪与国法的衔接。任何措施的实施都不应与党纪国法相抵触，要注重衔接，增强党纪与法律的整体效应。《监察法》第四十四条第三款规定，留置期间折抵刑期，不仅体现出我国法律的包容性，同时充分体现了党纪与法律的转化，进而彰显着二者的衔接性。(7)《中华人民共和国监察法》，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html。

(二)规范化优势

1.正当程序规范性

未经正当法律程序，任何人的生命、财产不受剥夺是正当程序的要义，简言之，正当程序通过程序控制以保障公民的合法权益。《监察业务运行工作规程》《监察留置措施操作指南》中规定，对各个监察措施的使用审批程序进行严格的细化，对各个监察措施的适用情形、运作以及与逮捕措施之间的衔接转换关系。(8)妥占荣：《监察留置中被留置人员权利保障问题研究》，《辽宁公安司法管理干部学院学报》2019年第1期，第10页。以往“两规”的适用缺乏明确的法律界限，易导致侵害被调查人合法权益的情形出现，“两规”中的权力行使与被调查人权益是否受到侵害存在一定的矛盾，被调查人的合法权益难以在正当程序中得到体现，而留置措施的严格程序性可以避免“两规”带来的程序阴影，阻止被调查人权益被侵犯的情形出现，留置措施通过《监察法》对其程序与适用条件进行严格规定，其采取需经过集体研究以及上一级监察委员会的层层审批，进而谨慎地运用留置措施，体现了留置措施的程序性与规范性。

2.权力运行规范化

法治反腐败的进程不断推进，使得监察机关的职能增加、职权扩大，同时其权力行使也受到法律的严格规范，采取留置措施不仅应当由依法享有职权的监察机关进行，而且需报请上一级监察机关进行申请并且备案，经上级机关批准后方可采取留置措施，由此可见，其权力行使更加规范。与此同时，法律严格规定了适用留置措施的情形。基于法律的严格规定，监察机关应当保障被调查人的各项服务，为保证权力行使的规范性，在被调查人被讯问时，检察机关对讯问时间进行合理安排，最后讯问笔录应由被调查人阅看后签名。

(三)现实优势

1.执行力提升

留置措施为法律规定的强制性措施，其具有限制性与强制性，这就意味着留置措施的执行力相较于其前身存在大幅提升。法律规定留置措施的适用条件为，掌握部分证据，仍有重要问题需要调查，并且无需相关人员控告与举报，这说明留置措施主动性较强，同时伴随着高效的特点。在国家全面推进反腐治理进程的背景下，留置措施为我国惩治贪污渎职的职务犯罪提供了有效帮助，不仅在于其适用条件较为宽松，仅需掌握部分证据，更在于法律规定了四种法定情形，赋予监察机关权力将被调查人带至或带离留置场所，同时要求公安机关协助监察机关执行留置的带至与带离。尽管留置措施的采用需要报请上级批准并且备案，被调查人对于留置措施的执行没有反抗与拒绝的机会，因此，大幅提升了我国留置措施的执行力。

2.权力行使透明

法治社会进行调查的科学性在于其既是调查方式也是法律途径，即仅可适用法律规定与国家认可的调查方式，以往法律规定缺失，当出现执法机关掌握的证据不足时，则会出现逃避法律适用的情形，即运用非法手段进行证据采集。这是权力行使边界模糊的直接反映，也是法律规定存在漏洞的必然结果。我国要求尊重和保障人权，而这不仅应体现于法律条文当中，更应当在现实生活中得以体现。法律对留置措施的适用条件以及法定适用情形进行规定，要求监察机关对被调查人的饮食住宿与医疗进行照顾，并且鼓励人们监督或是举报职务违法，使得监察机关的权力行使十分透明，一方面保障人权，另一方面推进法治反腐。

四、留置措施的完善

(一)原则适用

1.保障人权原则

保障人权原则是我国《宪法》规定的基本原则，贯彻于我国各种法律之中，《监察法》同样适用保障人权原则，故留置措施应当保障被调查人的人权。笔者认为，留置措施是限制人身自由的一种强制性措施，但是留置措施对限制人身的自由程度应进行一定规范或是对限制人身自由进行一定调整，否则将有悖于保障人权原则。基于此，笔者建议，应当增加留置取保情形的适用，其适用范围可规定当被调查对象为怀孕、处于哺乳期的妇女或是生活不能自理的人，同时这种情形的适用可以参照我国《刑事诉讼法》对于取保候审的规定，监察机关可以要求符合留置取保适用情形的被调查人提供担保人或是交纳担保金，以防止被调查人逃避调查的情况发生，进而符合保障人权原则。

2.比例原则

基于我国留置措施在《监察法》中缺失对于留置时长以及何种时长适用于何种犯罪情形的规定，导致留置措施的适用可能有悖于比例原则，为保证比例原则在留置措施中的体现与运用，笔者建议根据调查对象的不同，区分严重职务违法与职务犯罪两种情形，并分别对两者提出不同的适用时长。简言之，即将留置措施分为不同类别以及不同对象，使其对留置期限进行规定，进而符合比例原则的适用。

(二)权力运行

1.审批程序

由于留置措施适用的严格，留置措施的实施需向上一级进行申请与备案，而审批时间过长则会导致被调查人隐匿或是串供的情形出现，不仅如此，审批流程复杂将会导致权力萎缩或是权力恣意的情形出现，进而不利于调查工作的顺利进行，甚至影响到我国的反腐败工作。因此，为保障调查工作的顺利进行以及权力的稳定运行，应当为留置措施规定紧急留置的特殊情况，即在事态紧急，倘若不对被调查人进行留置，则会发生被调查人销毁证据，进而对社会产生重大危害的情形时，可以对被调查人进行先行留置，再向上一级进行申请与备案。以此减少因审批流程较慢而导致的被调查人自杀或是逃跑的情形出现，从而阻碍调查工作的顺利进行。紧急留置的适用不仅可减少此类情形的发生，而且可以避免权力萎缩的产生，其可以完善留置措施的权力运行。

2.权力行使

上文提到过留置措施的审批程序复杂漫长，以及留置措施的单一性可能会导致权力的恣意行使，具言之，单一的留置措施可能会导致留置措施适用范围的扩大，并由此导致权力恣意行使。基于留置措施可能发生的权力恣意行使而言，则监察机关滥用职权，对未达到采取留置措施的情形采取了留置措施，或者对应适用其他措施的被调查人采取了留置措施，此类情况最传统的方式即为监督，上一级监察委员会可以严格对其申请的案件进行审核，倘若出现不应当采取留置措施的情形时，上一级监察委员会应立即要求监察委员会解除留置措施，以保障被调查人的合法权益并确保权力行使的合法性。倘若留置措施中出现了容易产生权力恣意行使的留置监察、留置取保或是紧急留置，上一级监察委员会可以采取定期监督下一级监察委员会的权力行使的方式，进而保障留置措施适用的合法性与合理性。

(三)立法完善

1.明确留置措施的性质

留置措施是否属于强制措施还是行政执法仍存在一定争议，对此为留置措施的适用与完善带来一定阻碍。目前留置措施被认为在性质上属于强制措施，但是留置措施在留置场所、刑期折抵与法定适用情形的规定上与刑事诉讼中的拘留和逮捕基本相同；而留置措施针对的对象为职务犯罪的被调查人，与拘留、逮捕存在适用对象的差距，则拘留、逮捕与留置措施不属于同一范围的不同选择，基于此，留置措施的性质需要法律进行明确规定，一个完善的措施必然需要法律明确其性质，进而再对其进行适用对象与适用条件的规定，仅依靠学者们根据适用对象对其性质的推测无疑不利于留置措施的发展与适用。

2.明确留置措施的适用条件

为避免留置措施的滥用，《监察法》中可以对留置措施的适用条件进行完善。留置措施的对象必须为已经掌握部分证据的涉嫌职务犯罪的被调查人，倘若对于有关职务犯罪的证据或是线索正在进行初步核实中，则此时不得对被调查人采取留置措施，必须在证据核实完毕，确认证据属实并为该被调查人所为，方可采取留置措施。涉及追究被调查人的刑事责任，则其证据可以证明被调查人涉嫌职务犯罪，并且已经达到应当追究刑事责任的程度，应当将留置期限根据法律规定进行折抵。与此同时，法律规定严重职务违法适用于留置措施，但尚未规定何为严重职务违法，进而导致留置措施适用的不规范，或者情节轻微不适用于留置措施，应当对情节轻微的情况进行列举或是规定，对留置措施的适用条件进行明确，进而提升留置措施的调查效率以及适用性。

五、结语

留置措施是一项限制人身自由的强制性措施，其与公民的合法权益密切关联，故其于十余项调查措施中处于重要地位。尽管留置措施的适用条件以及法定适用情形受到法律的严格规定，但其仍然可能产生权力恣意行使或是侵害被调查人权益的情形，进而对留置措施进行监督并进一步细化其法律规定尤为重要。基于留置措施缺少与其作用相同的平行措施，我国监察机关为加大国家法治反腐败的力度，全力推进我国反腐败立法的进程，提升我国反腐败工作的效率，势必会提升留置措施的运用频率，因此保证留置措施符合保障人权原则以及比例原则的适用是保证留置措施运行正当性的必由之路；在此基础上，完善留置措施要增加留置取保、紧急留置和留置监视等适用情形，并保障人权的应有之义，以此促进留置措施科学化、法治化与规范化发展，在充分落实人权法治保障的前提下，推进我国反腐败工作的顺利进行。