从“儿童票价”纠纷反思我国儿童权益保障制度的不完善

潘芳芳 涂冉竹

（中国政法大学，北京100088；武汉市江汉区人民法院，武汉430021）

一、问题的提出

近年来，多个旅游参观场所因儿童票价优惠的标准问题与乘客之间产生纠纷，游览参观场所以儿童“身高”为衡量标准判断儿童能否享受票价优惠的做法受到人们的广泛质疑。2018年1月13日，广东省高级人民法院法官刘德敏带着刚过10岁生日的女儿赴上海迪士尼乐园游玩，因为女儿身高超过迪士尼儿童优惠票价的最高限度1.4米而无法享受有儿童优惠的亲子套餐票价，被工作人员要求为女儿补买成人票。刘德敏因认为将“身高”作为儿童票价优惠的衡量标准不合理而将上海迪士尼乐园主管方上海国际主题乐园有限公司诉至法院，要求法院判令被告返还其多支出的费用，并修改儿童票购票标准，根据儿童的年龄确定优惠幅度。上海浦东新区人民法院2018年7月9日下午开庭审理此案，但未当庭宣判。无独有偶，2019年2月28日，广东省消费者委员会就广州长隆集团多个场所存在以“身高”作为未成年人优惠票标准的问题，代表消费者向广州市中级人民法院提起消费民事公益诉讼，要求广州长隆集团停止侵害、排除妨碍、赔礼道歉。此案被称为“全国第一宗未成年人消费权益保护公益诉讼”。

儿童票价优惠政策与儿童福利的保障密切相关，在争议频出的情况下，优惠政策的标准该到底应如何制定已经引起了社会和立法者的关注。2018年，《未成年人保护法》成为全国人大常委会立法工作计划的“预备审议项目”；2019年，在人大代表的多次呼吁下，在《未成年人保护法》中“修改和明确儿童票价优惠标准”被正式列入人大立法规划内容之列。专家纷纷提议，应当提高免票标准或从立法层面统一和明确合适的标准。①见《羊城派》：“儿童免票到底按身高还是按年龄？专家建议在立法中统一标准”，2018年5月14日，https://ycpai.ycwb.com/amucsite/pad/index.html?from=singlemessage&isappinstalled=0#/detail/95004，2019年3月8日最后访问。

二、“身高”标准的产生基础

各个部门或游览参观点因儿童优惠票价的衡量标准而与消费者之间争议频发的情况是在近几年才开始出现，但此前，以“身高”作为儿童能否享受优惠政策的标准的情况已经存在多年，成为很多部门、行业和游览参观点的“传统”和“习俗”，作为通行做法而被公众普遍的接受和遵守。以此为背景，经考察发现，儿童票价优惠政策以“身高”为衡量标准的原因可能基于以下几个方面。

（一）审核成本与效率的考量

快速、便捷和高效是行政部门和各组织机构、公司在工作中追求的目标。针对儿童优惠票价，采取单一“身高”标准的最主要的原因即出于对审核成本和效率的考量。以“身高”为标准来确定儿童应当享有的优惠的程度，通常只需要检票人员的目测即可作出判断，在目测不能直接做出判断或者目测产生争议的情况下，可通过检票入口的身高测量工具进行辅助判断。该种标准和依据，在人口流量大或者时间效率要求高的场合和场所，如公交车乘车、节假日旅游景点等，能够大大提升审核效率，减少审核时间，降低审核成本，测量尺所具有的客观与精准一定程度上也能够打消消费者疑虑，帮助减少争议和分歧。

按照1985年《居民身份证条例》（已失效）的规定，我国居民需要满16周岁才可以申请办理居民身份证。②见1985年《中华人民共和国居民身份证条例》第四条。虽然新法已经对该条规定做出了修改，但长期以来的形成的习惯，导致大部分的家长在孩子未满16周岁或没有特别需要的情况下，都没有尽早给孩子办理身份证的意识，要求家长和儿童外出旅游和参观时随身携带儿童户口簿和出生证以作身份证明的做法也不具有普遍的现实可行性，并且这两样证件上面没有照片，工作人员根本无法明确判断证件上的人与需要判断的人是否为同一人。所以，在缺乏有效的儿童年龄证明文件的情况下，以“年龄”作为儿童票价优惠的标准，容易引发“身份辨别”的争议和难题，且存在一定的操作困难。由此，多数的旅游参观点在设置儿童优惠票价的标准时，不约而同地选择了相同的“身高”标准。

（二）地方与行业的惯例和要求

当前，关于各处游览参观点的门票价格管理，尚未出现专门的立法予以规范，主要通过各个部门的规章以及省、市地方政策进行调整。以“身高”为硬性的优惠标准和依据，是各个行业和部门较为普遍的做法。

交通运输部、国家发展和改革委员会关于印发《汽车运价规则》和《道路运输价格管理规定》中规定，乘坐汽车和火车的儿童，超过1.5米的需要和成人一样购买全票；身高1.2-1.5米之间的儿童，需要购买儿童票，票价为全票的一半；身高1.2米以下的儿童，不单独占用座位的前提下免票。③见交通运输部、国家发展和改革委员会关于印发《汽车运价规则》和《道路运输价格管理规定》的通知第十二条：“成人及身高超过1.5米的儿童乘车购买全票。身高1.2米以下、不单独占用座位的儿童乘车免票，身高1.2-1.5米的儿童乘车购买儿童票，革命伤残军人、因公致残的人民警察乘车分别凭《中华人民共和国残疾军人证》、《中华人民共和国伤残人民警察证》购买优待票。儿童票和优待票按照具体执行票价的50%计算。”广州市物价局在游览参观点门票价格管理中规定，实行市场调节价的旅游参观点，对1.2米（含1.2米）以下儿童免费，对1.2米（不含1.2米）至1.5米（含1.5米）的儿童实行半票优惠。①见《广州市物价局关于我市游览参观点门票价格管理有关问题的通知》，穗价[2013]134号，http://www.gz.gov.cn/gzswjk/2.2.10/201307/603fda3e30a7409a8eae177bf7a9802f.shtml，2019年3月11日最后一次访问。《广州地铁票务规则》规定：“一名成年乘客可免费带一名身高不超过1.2米（含1.2米）的儿童；所带的儿童超过一名的，按超过人数购票。身高超过1.2米的儿童须凭有效车票乘车。”②见《广州地铁票务规则》，http://cs.gzmtr.com/website/cpsy.html，2019年3月11日最后一次访问。

铁道部针对铁路旅客运输的价格设定针对儿童的优惠，也是依据的身高标准：每一成人旅客可免费携带一名身高不足1.2米的儿童，超过一名时，超过的人数应买儿童票。随同成人旅行身高1.2-1.5米的儿童，应当购买儿童票；超过1.5米时应买全价票，同时规定“免费乘车及持儿童票乘车的儿童单独使用卧铺时，应当补收票价差额。”③见铁道部1997年发布的《铁路旅客运输规程》，(铁运[1997]101号)，https://baike.baidu.com/item/铁路旅客运输规程/7626521?fr=aladdin，2019年3月11日最后访问。

（三）法律规范的非强制性要求

《未成年人保护法》是关于儿童利益保护和福利保障最为直接和具体的法律规范。该法从宏观层面，要求国家和社会关心和爱护未成年人，④见2012年《未成年人保护法》第27条。保障儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权，为未成年人提供特殊、优先的保护。⑤见2012年《未成年人保护法》第3条。但具体到儿童票价的优惠政策问题，法律仅针对一些特殊的场所进行明确的规范和要求，包括爱国主义教育基地、图书馆、青少年宫、儿童活动中心和博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆、文化馆以及影剧院、体育场馆、动物园、公园等；⑥见2012年《未成年人保护法》第30条。其他的行业和场所，《未成年人保护法》则将权限赋予了部门和当地政府，仅要求其采取一定的措施，“鼓励”其对未成年人免费或者优惠开放。⑦见2012年《未成年人保护法》第31条。在《未成年人保护法》中对相关问题予以规范，使儿童票价优惠的享有从单纯的“儿童福利”上升到了儿童“基本权利”的层面，强调了享受优惠的票价政策对儿童的重要意义。但因为缺乏强制性的义务规范和要求，使儿童该项权利的享有在现实中并不能够得到有力的贯彻和落实。

国家发展改革委2012年专门针对青少年门票价格优惠而出台的《通知》，也仅仅是对实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点的价格作出明确的规范，但对于其他实行市场调节价的游览参观点，也是“鼓励”其“参照”实行政府价格管理的标准进行：“鼓励实行市场调节价的游览参观点参照上述规定，对青少年等给予票价优惠。”⑧见《国家发展改革委关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》，发改价格[2012]283号，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月11日最后访问。依据《国家发展改革委关于做好法定节假日期间游览参观点门票和道路客运价格管理工作的通知》中的规定，各地的价格主管部门“积极引导”实行市场定价的单位确定票价，“鼓励”其“从低确定”价格，对特殊人群予以票价优惠。⑨见《国家发展改革委关于做好法定节假日期间游览参观点门票和道路客运价格管理工作的通知》：五、引导实行市场调节价的游览参观点和道路客运合理确定票价水平：各级价格主管部门要积极引导实行市场调节价的游览参观点单位和道路客运经营者合理确定票价水平，加强自律。鼓励实行市场调节价的游览参观点单位从低确定门票价格，调整门票价格提前半年向社会公布，不在法定节假日期间集中提高门票价格，并对老年人、现役军人、军队离退休干部、未成年人、学生、残疾人和儿童等特殊人群给予票价优惠等。http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2010tz/t20100427_343134.htm ，2019年3月11日最后访问。

没有了上位法的强制性要求，各个部门和当地政府便可按照自身的发展需求，自主的设定符合自身利益追求的标准，使各地、各行业的标准设定即便与法律的原则与精神不符，也处于“有据可循”的状态，让消费者心生疑虑却“无据可循”，不能够获得应有的有效救济。

三、“身高”标准存在的问题

（一）标准乱象

2012年，国家发展改革委员会专门出台规范性文件进一步落实儿童、学生、未成年人（以下简称“青少年”）门票价格优惠政策等有关问题。①见《国家发展改革委关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》，发改价格[2012]283号，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月11日最后访问。《通知》将全国各地的游览参观点划分为两类，分别是实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点和实行市场调节价的游览参观点。实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点的价格，需按照发改委的标准严格执行，根据身高和年龄双重标准对儿童实施优惠，即“对6周岁（含6周岁）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的儿童实行免票；对6周岁（不含6周岁）-18周岁（含18周岁）未成年人、全日制大学本科及以下学历学生实行半票”；对于实行市场调节价的游览参观点，鼓励参照以上标准对特定群体实施相应的优惠政策。

文件颁布以后，通过对不同地区和行业的旅游参观点及交通设施针对儿童票价实施的优惠政策进行统计分析发现，属于实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点已经基本按照文件内容的要求，依据年龄和身高的双重标准对儿童实施优惠政策。但对于实行市场调节价的游览参观点的门票价格设定，仅少部分按照政府所鼓励和推行的标准进行了政策优化，大部分仍遵循惯有作法，以“身高”作为儿童优惠票价的唯一衡量标准。即便如此，关于优惠票价身高最大值的设定上，不同的部门和行业之间也呈现出了参差不齐的标准乱象。

1.交通运输行业。按照交通运输部和发改委的规定，②见交通运输部、国家发展和改革委员会关于印发《汽车运价规则》和《道路运输价格管理规定》的通知第十二条。儿童乘坐汽车或者火车时，依据儿童身高的不同阶段和其他具体情况，将儿童票价划分5种不同情况：（1）一个成年人携带一名不足1.2米的儿童时，儿童免费；（2）一个成年人携带的1.2米以下的儿童不止一个时，超过一个的部分需要购买儿童票；（3）1.2米～1.5米的儿童需要购买儿童票；（4）超过1.5米的儿童需要购买全票；（5）儿童单独使用卧铺时，不论身高多少，均需要购买全票。③见铁道部1997年发布的《铁路旅客运输规程》，(铁运[1997]101号)，https://baike.baidu.com/item/铁路旅客运输规程/7626521?fr=aladdin，2019年3月11日最后访问。而同样为交通设施的广州④见《广州地铁票务规则》，http://cs.gzmtr.com/website/cpsy.html，2019年3月11日最后一次访问。和东莞⑤见东莞市发展和改革局于2015年11月发布的《关于我市城市轨道交通票据有关问题的通知》“每位成年人可免费携带1名身高1.2米及以下的儿童乘车，超过1名按超过人数购票”。的地铁票价制定标准中，除了身高也会考虑成年人携带的儿童的人数，但儿童身高的划分标准只有两层次，儿童票价存在3种情况：一名成年人携带一名1.2米一下的儿童，儿童免票；携带的儿童不止一名或者儿童身高超过1.2米的，儿童需要购买全票。

2.实行市场调节价的游览参观点。广东省物价局制定的游览参观点门票价格管理规定中要求，对1.1米以下的儿童免费开放；1.4米以下的儿童实行优惠。①见广东省物价局关于印发《广东省 游览参观点门票价格管理办法》的通知第11条，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/120247.shtml，2019年3月1日最后访问。但同样是针对旅游景点，广州市物价局出台的门票价格管理通知中，身高的标准又不一样，实行1.2米以下儿童免费，1.2-1.5米的儿童半票，1.5米以上儿童全票。②见广州市物价局出台的《关于我市游览参观点门票价格管理有关问题的通知》（穗价〔2013〕134号）第14条。其他的景点，如上海东方明珠、海洋水族馆、欢乐谷和上海科技馆等，儿童票的身高上限均为1.4米，超过1.4米就需要购买全票。

相同行业的不同区域，相同区域的不同政府级别，制定出来的儿童票价优惠政策中身高最大值的都存在差异，消费者在进行消费的时候，极易产生误解和分歧，由此而导致纠纷和矛盾也是在所难免。

（二）造成规范的体系化矛盾

对于“儿童”这个概念，不同的文化背景下有不同的理解。就生物学和医学角度而言，十三四岁是儿童与成年人的分界，超过十三四岁年龄阶段的孩子，生理机能上已经发育成熟，属于“成年人”的范畴。法律层面上，不同的区域的规范理解也有所不同。我国台湾地区将未成年人细化为“儿童”与“少年”：按照《少年事件处理法》③见我国台湾地区《少年事件处理法》第2条。和《少年福利法》④我国台湾地区《少年福利法》第2条。的规定，12岁至18岁的未成年人被称为“少年”；12岁以下的未成年人被称为“儿童”；香港地区的规范也对未成年人进行了进一步的划分，但称“未满14周岁的人”为“儿童”，“年满14周岁但不满16周岁的人”为“少年人”。⑤见张鸿巍著：《儿童福利法论》[M]，北京：中国民主法制出版社，2012年出版，第24页。

我国大陆地区的法律规范中，没有专门针对“儿童”概念的解释，但对“未成年人”与“完全行为能力人”等概念进行过明确的法律界定。《未成年人保护法》规定，“未成年人”是指“未满十八岁的公民”⑥见《未成年人保护法》第2条。；《民法总则》中规定，“不满十八周岁的自然人为未成年人”，“不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人”。⑦《民法总则》第17-20条。以相同的18岁作为划分界限，《儿童权利公约》中将年龄低于18周岁的人界定为“儿童”。⑧参见王雪梅著：《儿童福利论》[M]，北京：社会科学文献出版社，2014年版，第10-11页。作为《公约》的缔约国，且均将18岁作为划分界限，可一定程度上推知，我国的“未成年人”概念应当是与国际组织中的“儿童”概念具有相同的内涵和意义。

但无论是相对细化的我国台湾地区和香港地区的12岁、14岁标准，还是《儿童权利公约》和我国《民法总则》、《未成年人保护法》中18岁标准，对“儿童”概念的理解，不同的法律规范都不约而同的采取了“年龄标准”，即根据所处的年龄阶段的不同进行具体的身份认定。各个部门以及地方和行业出台的政策和标准，顺应了国家和政府对儿童进行特殊保护的要求，对儿童实施票价优惠政策，但对儿童身份的判断却采取了与法律规范中相矛盾和冲突的界定标准，根据儿童的“身高”而非法律规范中的“年龄”来判断儿童是否应当享有优惠，使政策与法规之间产生了体系化的冲突与矛盾。

（三）违背儿童权益保障的理念与精神

“最大利益原则”是《儿童权利公约》确立的核心原则，是公约的主要成就之一，已经越来越成为国际儿童保护领域的权威话语。①参见王雪梅著：《儿童权利论——一个初步的比较研究》[M]，北京：社会科学文献出版社，2018年版（第二版），第51页。“最大利益原则”既是一项法律解释原则，也是一项行事规则。从法解释的角度看，如果法律条文在具体的适用中存在多种解释，那么应当采取能够实现儿童最大利益的解释；从适用的角度分析，每当针对儿童的具体事项作出决定时，应当以符合儿童最大的利益作为考量标准，尤其是在儿童利益与其他利益发生冲突的时候，应当将儿童的利益实现作为利益权衡的标准。②见王雪梅著：《儿童权利论——一个初步的比较研究》[M]，北京：社会科学文献出版社，2018年版（第二版），第52-53页。我国是《儿童权利公约》的缔约国，但凡涉及与儿童有关的事项的解决，都应当按照公约的规定，与公约的原则和价值追求保持一致，实现儿童利益最大化。

儿童福利是社会福利制度的一个重要方面，是国家和社会为满足儿童福利需求相关的体制和政策的总和，需要政府和社会工作人员共同努力予以实践。建构儿童福利制度的根本目的在于保护所有儿童的权益，使每一位儿童都能得到充分发展，所以政府应当整合和调整儿童福利保障机制，建立覆盖所有儿童的福利制度体系。③参见王雪梅著：《儿童福利论》[M]，北京：社会科学文献出版社，2014年版，第4页。《公约》敦促各国，对儿童利益的保护，不能只关注儿童作为受害者的内容，也应该确保和促进儿童作为权利的拥有者，得到充分尊重：“让孩子在尊重和支持的环境中成长，更有利于他们实现在自我个性的塑造，鼓励他们社会责任感的发展，以及更积极地参与融入当地社区和社会公众之中。”④见亚当·杜宾,克莱拉·马丁内斯,刘沁佳：《西班牙儿童保护新政策:儿童受到善待的权利》[J]，载《青少年犯罪问题》,2018年05期，第112-120页。所以，国家鼓励各个组织和单位对儿童票价实施优惠政策，为儿童的休闲放松与娱乐提供便利，本质上而言，属于政府和社会对儿童的关爱，是儿童福利保障的手段与措施，也是我国履行国际公约，践行公约原则与精神的体现。

各个部门和行业，追求简便、易行、高效的审核手段理所应当，尤其是在人员密集、人流量大的公众场合，但高效率和低成本的追求不应当以违背和牺牲行为最终目的和初衷的方式进行。儿童票价优惠政策的初衷，是为了给儿童这一特殊群体提供特殊的保护，保障儿童权益，给所有儿童的成长创造健康的环境。“儿童票标准的核心不在身高年龄，而在于儿童福利能否实现。只要实现了儿童福利，即便延用身高标准也无不可。”⑤见毛建国：《儿童票标准事关儿童权益保护》[J]，载《法制日报》2018-07-11。无论采取什么样的措施和手段来实施政策，都应当以实现儿童福利保障的初衷和价值追求为目标。⑥参见胡立彪 ：《儿童票看“身高”规则可以休矣》[J]，载《中国质量报》2019年2月22日，第004版。以“身高”作为儿童优惠票价的唯一标准，导致部分身高高于优惠票价最高标准的儿童，被排除在优惠政策之外，这种现象本质上是相关组织和企业将效率和成本的重要性越过儿童福利保障的体现，严重的违背了公约中儿童利益保护的“最大利益原则”，与儿童票价优惠政策追求的精神与理念相悖。

（四）造成歧视与不平等现象

人人平等的价值观是许多国际文件设立的道德依据，几乎所有的国际文件都载有平等和不得歧视的条款，《儿童权利公约》也不例外。无歧视条款是国际人权法中最重要的条款，也是儿童权益保障中十分关键的要素。①参见王雪梅著：《儿童权利论——一个初步的比较研究》[M]，北京：社会科学文献出版社，2018年版（第二版），第70页。“歧视”是指基于个人或者是个人所属的群体的特征而受到不同的对待，与人人生而固有的、天赐的、不可剥夺的平等原则相违背。《儿童权利公约》中要求，儿童不能因为天然的条件包括其自身的和父母的因素而受到任何形式的歧视和不平等待遇。②见《儿童权利公约》第2、7、8、23、30条。在具体理解非歧视条款的含义时，必须考虑儿童可能面临的双重危险，即：作为儿童个体和儿童群体都可能面临的歧视。

分析上文中述及的不同组织和机构对儿童优惠票价限定的身高标准可知，儿童免票的标准一般在1.1米-1.2米之间，实行票价优惠的标准一般处1.3米-1.5米之间。但根据中国疾控中心的最新数据显示，截至2012年，我国6岁儿童平均身高均已达到或接近了1.2米，12岁儿童平均身高已超过了1.5米，14岁儿童的平均身高则已达到或接近了1.6米左右。③详细报告见中国疾控中心：http://www.chinacdc.cn/zxdt/201207/t20120720_64338.html，2019年3月11日最后访问。并且，儿童的平均身高近年来呈现出不断增长的趋势：2016年6月8日，国家卫生计生委发布了我国第五次儿童体格发育调查结果，结果显示，10年来我国7岁以下儿童体格发育水平进一步提高，男童身高较10年前增长1.7cm；女童身高较10年前增长1.8cm；40年来我国儿童体格发育水平显著提高，已超过世界卫生组织颁布的儿童生长标准。④见《2016年6月8日发布会材料:国家卫生计生委妇幼司发布我国第五次儿童体格发育调查结果》，http://www.nhc.gov.cn/wjw/xwdt/201606/043e914f05cb49fbba44c435b0808476.shtml，2019年3月11日最后访问。

忽略2012至今的具体变化数值，单就2012年的数据可知，儿童免票的身高标准与6对儿童的平均身高值吻合，而需要购买儿童票的身高标准与12岁左右的儿童平均身高接近，而超过12岁的儿童平均身高值已经突破了儿童享受优惠票价的身高最大值，也就意味着，以2012年的儿童平均身高为标准，几乎全部的12岁以上的儿童都无法继续享受为儿童设定的福利政策，需要像成年人一样购买成年票。对儿童实行的票价优惠，是国家对社会分配正义的追求，是政府和国家对儿童实行的特殊照顾和关爱。部分行业和组织“身高”标准的不恰当设置，使相当数量的儿童因为身高因素被排除在国家和社会所提供的特殊照顾与保护之外，无法与年龄相同的其他儿童一样享受票价优惠政策，接受不平等的待遇，遭受“身高歧视”。儿童的平均身高值在不断增长，优惠票价设立的身高标准却一直保持原样，导致现实生活中无法享受票价优惠的儿童群体不断增多，这也是近些年来因儿童票价优惠导致不满和纠纷事件逐年增多的重要原因。

此外，经调查显示，在迪士尼全球的6个乐园中，除了上海迪士尼，其他5个乐园均以年龄为儿童优惠票价的标准。比如，东京迪士尼乐园规定，4周岁（不含）以下儿童免票，4岁-11周岁购买儿童票，12岁-17岁学生购买学生票，18岁以上才需购买成人票；巴黎和香港迪士尼乐园规定，2岁以下免票，3岁-11岁购买儿童票，12岁以上购买全价票；美国本土的加州和奥兰多迪士尼乐园也是以年龄为标准，规定3岁至9岁可以购买儿童票。作为在全球适用年龄标准购买儿童优惠门票的游乐机构，迪士尼乐园在上海单独采用的身高标准，不仅违反了其行业惯例，也存在“歧视中国儿童，对中国儿童适用不公平待遇之嫌疑”。

四、问题的解决措施与方案构想

因为办事效率和成本问题而忽略、轻视儿童权益保障问题，主要是社会层面没有意识和领会儿童权益保障的重要性所致；而不同部门、行业的儿童票价优惠政策标准参差不齐，主要是因为缺乏统一、高位阶法律规范予以调整和规范所致。此外，儿童福利的保障也应当顺应社会发展，考虑儿童平均身高不断增长的事实；保障儿童福利的同时，也不能够忽略各组织和行业的成本与效率问题，探索能够利益兼顾的解决措施；也可借鉴和参考针对社会上其他特殊群体，如学生和老年人等的福利保障所采取的方法，为该问题的解决提供方法和思路。

（一）宣传与贯彻儿童权益保障的价值和精神

儿童，作为社会上的特殊群体而存在，需要国家、社会与家庭予以特殊的照顾与关怀，主要是基于以下几个原因。首先，儿童需要特殊保护是基于儿童的心智、体力等方面的弱势。儿童因为年幼，身体尚处于发育阶段，心理因素不稳定，智力正在发育，缺乏基本的认知能力，与成年人相比，存在天然的体力、心理和智力上的弱势，只有得到特别的照顾与保护才能够获得全面的发展。其次，儿童需要特别的保护也是由于历史的原因导致的儿童所处的实际困境。儿童的权利与地位经历了漫长的发展过程才逐渐被意识和了解，即便是在权利意识普遍提升的今天，世界上仍有三分之一的儿童生活在艰难的环境中，战争、灾难、疾病与贫穷与侵权事件都对儿童的生存和发展带来了极大的威胁，但儿童却对之欠缺基本的防御能力。再者，儿童需要特别的保护是基于他们在社会中的重要角色。儿童不仅是未来人类发展的先决条件，儿童的状况还是社会发展和人权状况的重要指标。儿童的生存和发展有赖于社会的文明和进步，但儿童同时也是社会文明与进步的希望所在。

当今世界已经充分认识到对儿童提供特殊保护的重要性，《儿童权利公约》也成为了世界上缔约国数量最多的国际公约。作为《儿童权利公约》的缔约国，为儿童的生存和发展提供特殊保护是国家和政府必须履行的义务，国务院为此制定两个为期十年的《中国儿童发展纲要》，内容涉及健康、教育、医疗保护等各个方面，为落实和保障儿童权益提供引导。儿童权利保护同时包括儿童基本权利保护与儿童福利保障两个方面的内容。与儿童基本权利的内涵不同，“福利”中除了基本的生存需求之外，还应当有“过有尊严的生活”的含义，应当包括发展的需求。①王雪梅著：《儿童福利论》[M]，北京：社会科学文献出版社，2014年版，第2页。

按照广义的“儿童福利”的理解，儿童的福利保障应当包括两个层次的内容：（1）满足儿童的基本生存需要，包括食品、衣服、房屋、医疗保险以及清洁的水源和空气等，满足这个层次需求的可视为“补缺型”儿童福利制度；（2）满足儿童必需的心理、精神和社会交往的需要，符合该层次需求的可称之为“普惠型”儿童福利制度。②参见尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》[J]，载《中国社会科学》2001年第3期。因此，儿童福利的保障，应当同时包括“补缺型”和“普惠型”福利制度；不仅仅是针对那些处于迫切需求的群体而言，更应当惠及所有的儿童，涉及儿童权益保障的方方面面。当前，随着社会经济的发展和国家政策的大力支持，我国“补缺型”儿童福利制度的功能已经基本得到实现，而“普惠型”的儿童福利制度功能仍存在很大的改善空间。③参见刘继同：《当代儿童的儿童福利政策框架与儿童福利服务体系（上）》[J]，载《青少年犯罪问题》2008年第5期。即，针对特殊儿童的紧急儿童权益保障方面的问题已经获得比较可观的成效，但“一切为了孩子”的思想和观念并没有真正的在社会中贯彻和落实。

儿童的成长与发展与整个国家和社会的未来密切相关，而儿童自身的生理和心理弱势，决定了这个群体需要国家、社会和家庭给予特殊的保护与关爱。儿童福利制度构建的根本目的在于保护所有的儿童，使所有的儿童都能够得到充分的发展，所以儿童福利的保障体系应当是能够覆盖所有儿童的福利体系。儿童福利政策贯彻与实施，不仅需要国家和政府的提倡、引导和鼓励，也需要全社会的共同参与与付出。旅游景点与儿童娱乐设施有助于儿童放松和娱乐，能够促进儿童身心健康地发展。儿童票价优惠政策不仅能够减轻家长的经济负担，使更多的儿童能够有平等的机会放松和娱乐，更能够体现出整个国家、社会对儿童的特殊关爱与帮助，凸显儿童的特殊地位，使儿童感受到关心与温暖，也使全社会都能够更加关注儿童的健康与发展。因此，我国应构建以儿童为中心，以政府为主导，社会各界积极参与的儿童福利保障体系。凡是涉及儿童相关的事项，无论是国家、社会还是个人，都需要遵循“利益最大化”和“利益优先”原则，将“一切为了孩子”的口号落实到社会的各个方面。

（二）国家立法层面统一标准

儿童福利政策，作为一项社会政策，是为了使儿童获得基本生存和发展条件所应当遵循的行动准则，需要社会政策和国家立法以及制度建设相配合才能予以保证和实现。政策与立法相区别的地方在于，政策通常会在大的宏观层面上影响一定的人群，是国家在具体的时间和区域具体行动的框架性指导，政策能够为相关的立法提供方向性指导，促进立法的完善，但政策的实施往往需要相关的立法作为后盾。只有法律和政策相互配合，共同作用，我们才能为儿童福利提供全面而有力的保障体系。所以，儿童权益保障所涉及问题的解决，除了需要政府及社会工作者的积极参与以外，国家的相关法律法规和政策以及相关的制度建设的作用也非常重要，尤其是在儿童权益保障体系尚不健全，缺乏法律层面统一引导和规范的我国，从立法层面进行儿童权益保障体系化、制度化的构建工作显得尤为必要。

如前所述，《未成年人保护法》的修改和完善已经纳入到2019年的立法规划，专家也建议，将儿童票价优惠政策的具体标准和要求纳入到《未成年人保护法》修缮所要探讨和研究的主题范围。一方面，作为儿童权益保障的基本法律，《未成年人保护法》理应兼顾儿童权益保护的各个方面，从法规范的层面，对有争议的事情进行统一、明确的规定，为政策的实施提供坚强的后盾，为儿童的保护提供强有力的基础和依据。另一方面，将儿童享受优惠票价纳入到《未成年人保护法》中予以明确规定，并进行强制性的统一规范和调控，可以廓清儿童优惠票价享有的基本权利属性，即享有各个行业、组织为儿童提供的票价优惠是儿童应当享有的一项基本权利，而按照统一的标准为儿童提供优惠则是各个行业和组织应当履行的法律义务。各个组织和部门应按照法律的统一规范，切实地履行义务，不允许自行设立或变更。

虽然从概念的规范性界定角度而言，《儿童权利公约》和《未成年人保护法》均将是否满18周岁作为区分儿童身份的标准和依据，但无论是2012年国家发展改革委员会出台的《关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》①见《国家发展改革委关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》，发改价格[2012]283号，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月11日最后访问。，还是国内外和其他地区实际的操作规则，都对18周岁以内的儿童的具体票价优惠政策做了进一步详细的区分，不同的年龄阶段设置不同的优惠标准。如发改委的通知中规定，“6周岁（含6周岁）以下的儿童实行免票；对6周岁（不含6周岁）～18周岁（含18周岁）未成年人、全日制大学本科及以下学历学生实行半票”；东京迪士尼乐园要求4岁（不含）以下儿童免票，4岁-11岁购买儿童票，12岁-17岁学生购买学生票，18岁以上购买成人票；巴黎卢浮宫也以18周岁、25周岁为界限，对不同年龄阶段的群体实施不同的优惠方式和政策。因此，考虑从法律层面对该问题进行规范的时候，针对18周岁以下的儿童群体是否需要对年龄阶段再做进一步的划分，划分的标准以及应当实施的不同优惠标准该如何设定等问题，也应当从法律层面在规范中予以明确和统一。

（三）“身高+年龄”标准双轨制

对儿童优惠票价适用“年龄”标准在世界范围内广泛存在，且具备合法和理性基础，受到大众和专家的一致推荐。在美国，无论是交通设施、儿童餐厅还是旅游参观景点，针对儿童的优惠都是只看年龄不看身高；法国巴黎的公交、地铁系统对于儿童票的购买也是完全按照年龄标准;在新加坡，2014年6月以后也明确规定年龄是衡量儿童是否免票的标准。2012年，国家发改委发布的《关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》中，针对青少年门票政策就提出了将“年龄”作为儿童身份识别的标准之一。“年龄”标准在国外普遍适用，国内对“年龄”标准的呼声也一直存在，但因为按照旧的《居民身份证条例》的规定，16岁以下的儿童无法办理个人身份证，所以年龄的证明只能通过户口簿或者出生证明等文件，而随身携带户口簿与出生证明的做法根本不具备现实可行性，导致“年龄”标准的适用一直存在阻碍。

2004年，新的《居民身份证法》代替原《中华人民共和国居民身份证条例》，②见《中华人民共和国居民身份证法》第2、5条。规定儿童自出生起即可办理居民身份证，不再受年龄的限制。除了户口簿和出生证明以外，儿童还可以通过自己的身份证证明自己的年龄，身份的审核简便、易行且高效。由此，依据儿童的“年龄”来判断其是否具备购买儿童优惠票的障碍，从规范层面上得以清除。但按照中国目前的情况，通过儿童的身份证进行身份审核虽然已经具备了规范层面的可行性，但实际生活中家长为16岁以下儿童办理身份证的做法并没有得到普及，仍存有相当数量的儿童没有办理自己的身份证，“年龄”标准也因此仍旧存在事实障碍。

发改委针对青少年票价优惠政策发布的通知中，考虑到了单一“年龄”标准可能存在的问题，所以采用了“年龄+身高”标准的“双轨制”标准，规定儿童在符合年龄或者身高标准中任何一个的情况下，均可以享受优惠政策，免费或者购买儿童优惠票。③见《国家发展改革委关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》，发改价格[2012]283号，“对 6 周岁(含 6 周岁)以下或身高 1.2 米(含 1.2 米)以下的儿童实行免票;对 6 周岁(不含 6 周岁)～18 周岁(含 18 周岁)未成年人实行半票”http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201208/t20120820_499416.html，2019年3月13日最后访问。通知发布以后，基本所有的实行政府定价、政府指导价管理的游览参观点和部分的实行市场定价的游览参观点，已经同发改委的政策保持同步，对优惠政策进行了优化，但仍旧实施单一“身高”标准的游览参观点也不在少数。只有在《未成年人保护法》修改过程中，从立法层面将“身高+年龄”的双轨制标准作为强制标准予以要求，才能够确保儿童福利保障落到实处，惠及每一位儿童。

此外，考虑到我国儿童平均身高不断增长的事实和各行业身高值设定参差不齐的状况，“双轨制”的标准不仅要求各个部门和行业将“年龄”纳入到审核标准之内，还需要对具体的“身高”标准中的身高值进行统一和完善。根据相关部门的统计数据，对不同年龄阶段的身高标准予以明确并确定新的身高标准予以适用。

（四）办理儿童身份证明

社会福利保障政策所适用的对象，除了儿童以外，还包括老人和大学生等特殊群体。无论是公交车、地铁、火车的乘坐，还是旅游景点和娱乐场所的参观等，也都有针对老年人和学生实施的优惠政策。按照当前的政策要求，老年人享受福利优惠政策也是根据年龄标准，可以通过个人居民身份证予以证明。但为了简化证明程序，提高识别和审核效率，政府还专门为老年人办理“老年证”（也称为“老年优待证”），作为老年人享受应有的优惠政策的依据，并且根据老年人所处的年龄阶段的不同，老年卡还被设计成不同的颜色予以区分。而针对大学生群体，也有办理专门的学生公交卡、学生电话卡以及学生证等，作为享有各种优惠政策和福利的凭证。

“老年证”、“学生证”等专门用以身份识别的证件的办理，可以大大提高后期各种优惠政策适用过程中工作人员进行审核和识别效率，也能够有效的避免纠纷和争议，在保证平等与公正的基础上，兼顾效率。同样作为国家和政府特殊对待和保护的群体，儿童身份的识别和证明也可以借鉴和参考“老年证”和“学生证”，专门为儿童办理“儿童证”或者“儿童卡”。

作为老年人身份证明的“老年卡”，根据所处的年龄阶段的不同，老年卡的设计也有所区分：60-69周岁的老年人所持的老年卡为绿色，而70周岁以上的老年人则领桔红色卡。作为学会身份识别的“学生卡”，也会对具体的阶段如本科、硕士研究生和博士研究生进行区别，并且不同种类的学生卡享有的具体优惠政策也会有所不同。以此为参照，儿童卡的的办理亦可根据儿童所处的年龄阶段的不同，设置有所区分的“儿童卡”类型，并根据年龄的增长，对“儿童卡”定期进行变更和替换。

儿童卡的具体年龄阶段区分界限，可参照发改委的通知和《义务教育法》进行。根据发改委的通知，“对6周岁（含6周岁）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的儿童实行免票；对6周岁（不含6周岁）-18周岁（含18周岁）未成年人、全日制大学本科及以下学历学生实行半票”；2018年新修的《义务教育法》中则规定，“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育”①见《义务教育法》第11条。。由此，六周岁是对儿童阶段进行进一步划分的一个界限，六周岁以上或者以下所能够享有的具体票价优惠政策，可以进行不同的设定，有所区分。

结语

优惠的票价只是“小钱”，但儿童优惠票价纠纷背后折射的是我国儿童权益保障制度的缺陷与不完善。儿童是国家的未来，儿童的健康、教育与发展与整个社会和国家的未来休戚相关。作为社会特殊群体之一，儿童的福利与利益需要得到特殊的关爱与照顾。我国应构建以国家和政府为中心、全社会共同参与，法律规范与政策、制度共同作用的儿童权益保障体系，将所有与儿童权利和福利相关的措施落到实处，惠及每一位儿童，实现平等、无差别的特殊保护。儿童票价优惠标准的设置，能够反映出国家、政府和社会对儿童福利保障的关注与重视程度，无论“年龄”还是“身高”标准，最终都是为了实现对儿童的特殊照顾和关怀，而一切有关儿童问题的解决，都应始终围绕《儿童权利公约》中的“利益最大化”“利益优先”和“平等（无歧视）”等原则和精神进行。