欧盟经济制裁中的成员国权力分配及司法救济

廖博宇

近几年，国际局势波诡云谲，大国间的博弈不断在各个领域上演。由于《联合国宪章》明确禁止使用武力手段解决国家间的冲突，亦由于各大国之间相互忌惮对方的军事力量，因此，在单纯的外交手段失灵时，经济制裁就成为各国代替武力打击的一种施展强制力的手段。并且，由于世界经济的发展，各国间经济联系不断加强，现今经济制裁的威力并不亚于传统的武力打击，经济制裁也被视为“看不见的战争”①See Joy Gordon,Invisible War: The United States and the Iraq Sanctions 1 (Harvard University Press 2010).。

毫无疑问，美国凭借其独一无二的经济实力和在世界经济体系中难以撼动的核心地位，在这场“看不见的战争”中掌握着绝对的主动权。据美国国会研究处（Congressional Research Service）统计，2012年至2015年，以美国为中心的各主要国家对伊朗的经济制裁，给伊朗造成了每年9%的经济负增长；②See Congressional Research Service,Iran Sanctions,Summary,https://fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf,visited on 11 December 2018.此外，2014年至2015年，美国、欧盟经济制裁及世界油价下跌的双重打击，给俄罗斯造成了3.7%的经济萎缩。③See Rebecca M.Nelson,U.S.Sanctions and Russia’s Economy,https://fas.org/sgp/crs/row/R43895.pdf,visited on 2 February 2019.

除美国之外，国际社会中另外一个不可忽视的力量就是欧盟。欧盟的经济制裁虽不及美国犀利，但同样会给被制裁国造成巨大的损失。以制裁伊朗为例，伊朗被欧盟冻结的资金（包含石油出口所得）高达2000 亿美元，这给国民生产总值约4100 亿美元的伊朗，在外汇收支平衡、经济发展、物价稳定等方面造成的负面影响之大不言而喻。①参见吕蕊、赵建明：《试析欧盟在伊朗核问题中的角色变化与影响》，《欧洲研究》2016年第6期，第48页。此外，对伊朗来说，如釜底抽薪般更为严厉的制裁手段是欧盟理事会在2012年3月15日通过的决议。此决议禁止欧盟境内的所有公司向伊朗受制裁的个人和实体提供金融信息传输服务。②See EU Council,Council Decision 2012/152/CFSP,Article 1,16 February 2012.总部位于布鲁塞尔的环球同业银行金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，SWIFT）随后表示，该协会及其会员银行将遵守此决议。③See SWIFT Instructed to Disconnect Sanctioned Iranian Banks Following EU Council Decision,https://www.swift.com/insights/press-releases/swift-instructed-to-disconnect-sanction ed-iranian-banks-following-eu-council-decision,visited on 19 December 2018.由于全球几乎所有银行交易的支付信息传输都通过SWIFT 实现，SWIFT 切断针对伊朗银行的服务后，伊朗的石油贸易变得举步维艰。

由此可见，欧盟因其强大的经济实力和国际影响力成为美国构建以自身为核心的制裁体系中至关重要的一环，④参见吕蕊、赵建明：《试析欧盟在伊朗核问题中的角色变化与影响》，《欧洲研究》2016年第6期，第48页。且事实证明，在涉及自身安全及政治诉求时，欧盟也的确会配合美国共同对目标国实施经济制裁。深入系统地研究欧盟的制裁手段及规则体系，有利于我国今后在面临欧美联合制裁时作出合理应对。

一、欧盟经济制裁的定义

学界对于何为“制裁”（sanctions）尤其是“经济制裁”一直没有一个统一的定义。即便《联合国宪章》第41条这一联合国安理会实施制裁时所普遍援引的条款中也并未使用“制裁”一词，而是用“非武力措施”（measures not involving the use of armed force）加以替代。不过，国际法委员会2001年的报告明确指出，“‘制裁’术语已被用于指代根据一些国际组织的组织文件，特别是《联合国宪章》第七章采取的措施，尽管《联合国宪章》文本中使用的是‘措施’而非‘制裁’一词”⑤ILC,Report of the ILC on the Work of its 53rd Session,http://legal.un.org/ilc/documentation/english/reports/a_56_10.pdf,visited on 25 April 2019.。因此，我们基本可以通过列举的方式将“制裁”解释为：为应对和平之威胁、破坏或侵略行为，以经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电或其他交通工具之局部或全部停止以及外交关系之断绝为手段，所采取的非武力措施。“经济制裁”则是以上非武力措施中与经济手段有关的部分。

不过，现今国际社会各种矛盾冲突的复杂多样远非20世纪中期可以比拟，可供各国及各国际组织所实施的制裁手段之丰富也与日俱增。因此，若单纯以《联合国宪章》第41条的规定对“制裁”进行列举式解释，虽然在法律逻辑上可以取得最广泛的共识，①See James Crawford, The ILC’s Articles on Responsibility of States for International Wrongful Acts: A Retrospect, 96 American Journal of International Law 882 (2002).但在对具体问题进行理论分析时，想以此涵盖错综复杂的现实状况则显得有些捉襟见肘。所以，有些学者将“制裁”抽象化地定义为，“一国单独或与其他国家共同采取的，针对某一国家违反国际法行为的应对措施”②See C.Combacau, Sanctions，313 Encyclopedia of Public International Law（1992).。但这一定义的问题在于，虽然其指明制裁针对的是违反国际法的行为，但在实践中，被制裁的行为是否违反国际法有时尚存争议，所以实施制裁在外界看来更多是为了实现某些政治目的而并非为了维护国际法。③See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391% 20Portela% 20EU% 20Targeted% 20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.美国学者霍夫鲍尔直接对“经济制裁”这一概念进行定义，即“蓄意的、由政府发起的、断绝或威胁断绝惯常贸易或金融关系的行为”。④See G.C.Hufbauer,J.J.Schott,K.A.Elliott & B.Oegg,Economic Sanctions Reconsidered,3 (Peterson Institute for International Economics 2007).这一定义显然回避了“制裁”与“违反国际法”之间的因果关系，但却会包含WTO 规则或其他经贸协定项下诸多以实现经济目的而实施的制裁，比如以反补贴反倾销的名义大幅提高产自某国的某一类产品的进口关税，事实上对该类产品的贸易造成毁灭性打击，或是以违反知识产权的名义直接在国境内禁售某一公司的产品等。而这部分制裁措施显然不是本文要讨论的内容。

所以，通过阐释制裁目的或手段的方式对“制裁”所下的定义并不能明确划定本文想要探讨的内容范围。因而只能从欧盟经济制裁所依据的规则文件作为切入点。分析《欧洲联盟运行条约》（Treaty on Functioning of the European Union，TFEU）第215条的规定我们可以看出，欧盟为实现政治目的而实施的所有限制性措施都属于欧盟共同外交和安全政策（Common Foreign and Security Policy，CFSP）框架的范畴之内。⑤See TFEU,Article 215.而在欧盟官方文件的语言体系中，“制裁”（sanctions）一词也仅被用于指代CFSP 框架中商定的“限制性措施”（restrictive measures），在《里斯本条约》（Lisbon Treaty）生效之后，这些措施通常以CFSP“共同立场（common position）”或CFSP“决定”（decision）的形式通过。⑥See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.因此，本文将探讨的欧盟经济制裁指的就是CFSP 框架下作为外交政策工具，针对非欧盟国家及非欧盟国家公民或公司的限制性措施。①See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.此部分制裁所包含的手段一般有冻结制裁对象国的账户存款、其他资产和预期应得的经济利益（援助款项等），取消制裁对象享有的优惠贸易条件和受援项目，限制、禁止与对象国的部分或全部商品贸易以及其他经贸往来等。②参见杜涛：《国际经济制裁法律问题研究》，法律出版社2015年版，第19页。当然，欧盟在CFSP 项下的制裁并不仅限于前文列举的经济手段，还包括旅行禁令（visa or travel ban）、武器禁运（arms embargo）等其他领域的限制性措施，但欧盟作为一个“超级经济体”（economic superpower）③College of Europe,EU Sanctions: A Relevant Foreign Policy Tool? https://www.coleurope.eu/system/files_force/research-paper/edp_3_2014_leenders_0.pdf?download=1,visitedon 21 December 2018.，其在经济领域的制裁手段无疑是最有影响力，也是最令其他国家或经济体忌惮和警惕的。因此，本文以欧盟在CFSP项下的经济制裁为重点加以论述。

二、欧盟经济制裁的特点

据欧盟委员会统计，CFSP 项下，欧盟实施的现行有效的制裁，共涉及38 个国家和地区，④See European Union Restrictive Measures (Sanctions) in Force,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/restrictive_measures-2017-08-04.pdf,visited on 21 December 2018.几乎涵盖了所有引起重大国际纠纷和冲突的事件，影响力可谓遍及全球。其主要具有以下两方面的特点。

（一）欧盟经济制裁的管辖权特点

相较美国的经济制裁，欧盟经济制裁最突出的特点就是它并不寻求经济制裁的域外效力。欧盟理事会在《欧盟共同外交与安全政策框架内限制措施（制裁）的实施和评估准则》[（Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy，以下简称《制裁准则》]中明确谴责在制裁领域中国家立法的域外适用，并宣布欧盟“将不会违反国际法，通过具有域外适用效力的法律文件”⑤General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 2 February 2019.。根据《制裁准则》中规定的标准条款，欧盟在实施制裁时其限制性措施适用于：（a）欧盟境内，包括领空；（b）任何成员国管辖范围内的飞机和船舶上；（c）任何成员国公民（无论位于何处）；（d）根据成员国法律成立或组成的任何法人、实体或团体（无论位于何处）；（e）其业务全部或部分完成于欧盟境内的法人、实体或团体。①See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 2 February 2019.

可以看出，欧盟经济制裁适用的范围虽广，但并不像美国经济制裁那样具有侵略性。美国所实施的经济制裁通常会运用二级制裁（secondary sanctions）对第三国的自然人或法人行使长臂管辖权，比如2012年7月31日，美国财政部以《伊朗全面制裁、问责与撤资法》为依据，对我国的昆仑银行及一家名为Elaf Islamic Bank 的伊拉克银行实施制裁。②See U.S.Department of Treasury,Treasury Sanctions Kunlun Bank in China and Elaf Bank in Iraq for Business with Designated Iranian Banks (7/31/2012),https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx,visited on 25 April 2019.美国财政部给出的理由是，昆仑银行和Elaf Islamic银行为之前被美国制裁的几家伊朗银行持仓、转账和支付信用证，而这些行为违反了该法中的禁止性规定。因此为了实现加强伊朗财政压力以及保护美国金融系统免受不法活动影响的目的，美国财政部决定对昆仑银行和Elaf Islamic银行实施制裁。③See U.S.Department of Treasury,Treasury Sanctions Kunlun Bank in China and Elaf Bank in Iraq for Business with Designated Iranian Banks (7/31/2012),https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1661.aspx,visited on 25 April 2019.但欧盟显然不愿以这种极具争议的方式扩大其在国际事务中的影响力，所以欧盟经济制裁并不涉及约束欧盟法人的外国子公司行为或控制第三国再出口欧盟产品等意图实施二级制裁的条款。

（二）欧盟经济制裁的类别

以合法性来源为标准，可将欧盟经济制裁分为两类：第一类是欧盟及其成员国基于欧盟法及国际法义务执行联合国安理会根据《联合国宪章》第七章所作出的决议而实施的制裁；第二类是欧盟在没有安理会决议的情况下实施的，或在安理会决议的基础上额外增加的经济制裁，也称“独立制裁”（autonomous sanctions）④European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.。近期的国际实践表明，欧盟越来越倾向于实施联合国安理会决议之外的独立制裁，从而通过更加严厉的措施，使受制裁对象承担更严重的经济压力。⑤See CESP,Improving the Effectiveness of Sanctions: A Checklist for the EU,https://pcr.uu.se/digitalAssets/653/c_653668-l_1-k_ceps-special-report-no-95-sanctionschecklistdevriesportelaguijarri.pdf,visited on 25 April 2019.

以制裁对象为标准，亦可将欧盟经济制裁分为两类：一类为针对国家的制裁（state sanctions），即制裁发起国（sender）对受制裁国（target）所实施的全面且无差别的贸易禁运；另一类为定向制裁（targeted sanctions），即为避免制裁的负面影响波及无辜民众，而仅以需为制裁所针对之行为负责的领导人、特定政治精英，或某些经济部门为目标所实施的制裁。①See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.由于20世纪90年代联合国安理会针对伊拉克的全面经济制裁造成了巨大的人道主义灾难，②See D.W.Drezner, Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice, 13 International Studies Review 98 (2011).所以国际社会普遍认为针对国家的制裁不仅无法达到预期效果，反而对无辜的民众伤害巨大，事实上已丧失正当性。③See P.Van Elsuwege, The Adoption of“Targeted Sanctions”and the Potential for Inter-institutional Litigation after Lisbon, 7 Journal of Contemporary European Research 488 (2011).因此欧盟已经彻底放弃将针对某一国家的全面贸易禁运作为经济制裁手段，④See Clara Portela,The EU’s Use of“Targeted”Sanctions: Evaluating Effectiveness,https://www.ceps.eu/system/files/WD391%20Portela%20EU%20Targeted%20Sanctions.pdf,visited on 21 December 2018.而是更多地实施定向制裁，使作出决策的个人而非整个国家为某一政策的后果负责。⑤See P.Wallensteen & H.Grusell, Targeting the Right Targets? The UN Use of Individual Sanctions, 18 Global Governance 208 (2012).

三、欧盟实施经济制裁的决策过程

由于执行安理会决议而实施的经济制裁，其合法性直接来源于《联合国宪章》第48条和第49条的规定，此部分所要论述的主要是欧盟实施的独立制裁。

根据《欧洲联盟条约》（Treaty on European Union，TEU）第31条的规定，有关欧盟CFSP 的行为都必须经由欧盟理事会决议通过。经济制裁作为CFSP 的重要组成部分自不例外。制裁提案通常由欧盟成员国或欧盟外交和安全政策高级代表（High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy）向欧盟理事会提出，欧盟理事会按TEU第30条和第31条所规定的程序进行表决，经多数通过后，成为CFSP 决议（decisions）。但根据TEU第31条第1款的规定，此决议并非立法行为。⑥See TEU,Article 31.因此，虽然决议中涉及武器禁运以及旅行禁令的限制性措施对成员国有法律约束力，可直接由成员国实施，但如果决议中涉及部分或全部中断或减少与第三国经济关系的经济制裁措施（包括冻结资金及经济资源等），则需要通过欧盟理事会以制定条例（regulations）的方式执行决议内容。⑦See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 28 December 2018.根据TFEU 第215条的规定，此种条例需由欧盟外交和安全政策高级代表以及欧盟委员会向欧盟理事会提交联合提案，并经过多数表决通过后通知欧盟议会。⑧See TFEU,Article 215.

此外，欧盟在实施针对非国家的个人、法人或其他组织的制裁时，除可依据TFEU 第 215条之外，还可依据 TFEU 第 75条。虽然 TEFU 第 75条并非 CFSP 架构下欧盟实施经济制裁的法律依据，但此条款显然是为了应对在反恐活动中需要规避繁琐的法律程序，快速实施经济制裁而对TFEU 第215条所作的补充。①See P.J.Cardwell,EU External Relations Law and Policy in the Post-Lisbon Era 110 (TMC Asser Press/Springer 2012).因此，TEFU 第75条和第215条的区别在于以下三点：（1）手段不同。第75条是以反恐之名针对非国家的个人、法人或其他组织所实施的经济制裁，条文将制裁手段局限于资本流动和支付（capital movements and payments）领域，第215条则既可针对个人，也可针对国家，且条文中没有对制裁手段进行限制。（2）立法程序不同。在适用第75条实施制裁时，欧盟理事会和欧盟议会只需要通过TEFU 第294条规定的普通立法程序制定制裁法案，②See Kato Verbouwe,EU Competence to Adopt Restrictive Measures Against Individuals and the Relationship between Article 75 TFEU and Article 215 TFEU,https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/163/052/RUG01-002163052_2014_0001_AC.pdf,visited on 4 January 2019.而在适用第215条实施制裁时，如前文所述，欧盟理事会需要先达成CFSP 决议，涉及经济制裁的部分还需要通过欧盟理事会额外制定条例执行。（3）欧盟与其成员国的权力分配不同。依据第75条的规定，此条文项下实施的经济制裁属于欧盟层面上的行政措施（administrative measures），因此制裁条例一经通过，各成员国需要直接按照条例内容执行制裁，而第215条项下的制裁措施则需要各成员国在不违反欧盟CFSP 框架的前提下，转化为本国的制裁手段，各成员国享有一定的自由裁量权。③See C.Eckes, Controlling the Most Dangerous Branch from Afar: Multilayered Counter-terrorist Policies and the European Judiciary, 8 Amsterdam Law School Legal Studies Research Papers 22 (2011).

根据TEU第6条第3款的规定，欧盟实施的所有限制性措施都受到《欧洲人权公约》（European Convention on Human Rights）中关于保障人权和基本自由的条款的约束，同时，根据TFEU第263条的规定，欧盟所有决议及为执行决议所制定的相关条例的合法性也将受到欧盟法院的司法审查。受各决议及相关条例直接影响的自然人或法人亦可就限制性措施的合法性问题向欧盟法院提起诉讼，而无须以行政部门实施具体行政行为为前提。④See TEU,Article 263.

四、欧盟与其成员国在经济制裁实施过程中的权力分配

欧盟是一种远远超出国际组织但又不符合联邦国家权力架构体系的政治体制，或者说它是一个介于国家和国际组织之间的政体。⑤参见朱贵昌：《欧盟政体的特点与欧盟合法性问题之争》，《当代世界社会主义问题》2008年第2期，第82页。因此，欧盟的经济制裁在实施过程中就必然涉及欧盟与其成员国的权力划分问题。由欧盟理事会表决通过的欧盟条例直接适用于成员国，并且作为欧盟法律的一部分，优先于与之相冲突的成员国国内法。所以，从宏观意义上讲，欧盟条例并不需要成员国转化为本国的国内法。但具体到个案，由于欧盟境内并存着多个法域，欧盟条例的规定往往无法面面俱到，所以仍需要成员国基于欧盟条例进一步制定与之相配套的法律法规，保障欧盟条例的实施。①See Matthew Happold & Paul Eden,Economic Sanctions and International Law 236 (Hart Publishing 2016).此外，欧盟条例的实施亦须仰仗各成员国本国的执法机关。因此，欧盟主要将两方面权力下放给成员国：一是对违反制裁措施的处罚；二是对制裁的豁免。

1.成员国立法对违反欧盟制裁措施的处罚

针对伊朗的欧盟制裁条例（Regulation 267/2012）第46条明确规定：“成员国应制定适用于违反本条例时的处罚规则，并采取一切必要措施确保处罚规则的实施。成员国应确保处罚措施的有效性、相称性和劝诫性。”就处罚手段来说，各成员国立法中通常包含行政或刑事处罚等多种形式。

（1）英国

由于英国尚未正式脱欧，仍要受欧盟的各项政策及法律约束，且即便英国在近几年正式脱欧，可能它在经济制裁领域的法律制度也不会有太剧烈的改变，因此本文亦将英国作为主要的欧盟成员国加以研究。

英国对违反制裁措施的个人或组织的具体处罚措施规定在《2017年警务与犯罪法》（Policing and Crime Act 2017）第八章中。根据此法第144条及第146条的规定，英国权力机关有权对违反欧盟及英国经济制裁规定的行为进行刑事及民事处罚。②UK,Policing and Crime Act 2017,Article 144 & Article 146.违反制裁的集体处罚措施可能因各种制度而有所不同，但一般而言，任何被控犯有罪行的人，一经定罪，可处以不超过七年的监禁和/或一定限额的罚款。③UK,Policing and Crime Act 2017,Article 144 & Article 146.如果违法行为涉及可被估值的资金或经济资源，则罚款为100 万英镑或50%的涉案资金中数额较大者。如果涉及机构犯罪，则机构的董事、经理、秘书或其他具有类似职权的领导，或声称采取具体行动的机构人员，应被处以罚款。④See UK,Policing and Crime Act 2017,Article 148.

（2）法国

法国对此问题的相关规定体现在其《海关法》第459条中。此条第1款规定，任何人违反或试图违反法律法规对与外国金融关系的规定，不履行报告及遣返的义务，不遵守规定的程序或要求的手续，未能获得所要求的授权或未能满足获得授权所需的条件，将被处以五年监禁，没收实施违法行为的运输工具，没收直接或间接来源于违法行为的财物和资产，并处以最少等同于违法所得数额、最多不超过违法所得数额两倍的罚款。①See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (1).此条第1bis款规定，本条文所规定的处罚措施同样适用于处罚违反欧盟或其他法国承认并批准的经济制裁中。②See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (1 bis).此外，此条第4款规定，因违反法律法规对与外国金融关系规定而受判决处罚者，应额外处以剥夺其担任股票经纪人的资格，剥夺其参选及当选商会会员、商业法庭和工业法庭法官的资格等处罚。③See FR,Code des douanes 2019,Article 459 (4).

（3）德国

德国对违反制裁措施的处罚手段在2013年颁布并于2017年修订的《对外贸易及支付法》（Foreign Trade and Payment Act）中有详细的规定。此法第17条第1 款规定，任何人违反为实施联合国及欧盟制裁所设定出口清单第一部分中过关特定物品的规定，则其将被处以1～10年有期徒刑。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 17 (1).第18条规定了除第17条第1款外其他违反欧盟及本国制裁措施的处罚，一般为有期徒刑三个月到五年。⑤See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 18.第19条主要规定了以罚款为处罚手段的情况，此条第1款规定罚款主要针对的是过失犯罪，第2 款至第5 款则规定的是违反程序性规定，如没有及时尽到通知、报告义务以及提供虚假信息等。⑥See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 19.

通过分析德国的法律规定可以看出，德国处罚措施的一大特点是，德国的立法者通常是在自由刑和财产刑中选择一种对违法者进行处罚，而绝少出现对违法者同时科以两种刑罚的规定。

综上，对比英法德三国在相关问题上的国内立法可以看出，各国处罚手段的差异对欧盟制裁在执行过程中的统一性造成了一定程度的影响。因此，有学者认为，“不排除欧盟在未来某个时候对违反欧盟制裁措施的行为采取统一的刑事处罚”⑦C.Eckes,EU Counter-Terrorist Policies and Fundamental Rights: The Case of Individual Sanctions 55-56 (Oxford University Press 2009).。此外，由于欧盟并不是一个联邦国家，并不具备一个拥有普遍执法权的执法机构，因此，即便在此问题上欧盟为保证制裁执行的统一性而对违反制裁的处罚手段进行统一立法，对自然人和法人的监督以及确保一国有效执行制裁措施的权力和职能仍然掌握在成员国手中。⑧See Matthew Happold & Paul Eden,Economic Sanctions and International Law 236 (Hart Publishing 2016).所以，对欧盟来说，如何确保制裁在执行过程中的统一性，仍是一个相当棘手的问题。

2.成员国立法对欧盟经济制裁的豁免

除进行相关立法对违反欧盟制裁措施的行为进行处罚外，欧盟成员国的另一项重要职权就是对被制裁对象给予豁免。根据《制裁准则》第25 段中的规定，欧盟在制定经济制裁时，应在相关法律文件中规定，金融制裁、旅行禁令以及其他一些限制性措施，在涉及“受制裁人员的基本需求，如法律费用或其他特殊费用，以及人道主义需求或履行国际义务的需求”时，受制裁人员可以享有适当的豁免。①See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 6 January 2019.《制裁准则》第26 段规定，制定豁免的评判标准，以及在个案中评判是否给予豁免的权力，由具体实施制裁的各成员国的国家机关享有。②See General Secretariat of the Council,Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy,http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11205-2012-INIT/en/pdf,visited on 6 January 2019.

（1）英国

英国金融制裁办公室（Office of Financial Sanctions Implementation）在其发布的《金融制裁指南》（Financial Sanctions Guidance）第六章中明确规定了可被豁免于经济制裁的情况。

首先，在欧盟制度层面，可被豁免经济制裁的主要事项有：被制裁对象的基本生活开销、法律服务费用、日常持有或维持被冻结财产或经济资源所需要的费用、被制裁个人或实体为实现在被制裁之前开始的司法裁判或仲裁所需要的费用，以及被制裁对象为实现在被制裁前成立的合同中的义务所需要的费用。③See Office of Financial Sanctions Implementation,Financial Sanctions Guidance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/685308/financial_sanctions_guidance_march_2018_final.pdf,visited on 12 March 2019.

其次，在英国国内制度层面，它并不会规定某一具体事项可豁免于所有制裁，而是以某一制裁法律为基础，规定该法律下的制裁豁免事项。④See Office of Financial Sanctions Implementation,Financial Sanctions Guidance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/68 5308/financial_sanctions_guidance_march_2018_final.pdf,visited on 12 March 2019.目前，英国权力机关只在两个制裁法律项下设定过四个豁免事项。两部法律为《2010 恐怖分子资产冻结法》（Terrorist Asset-Freezing Act 2010）以及《2011 基地组织资产冻结规则》[The Al-Qaida (Asset-Freezing) Regulations 2011]。四个豁免事项分别是：①保险公司向被制裁人员签发的保险单不受制裁（此豁免事项只针对《2010 恐怖分子资产冻结法》，其余三项同时针对前文所述的两部法律）⑤See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Provision of Insurance,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227082/1._G1_-_Provision_of_Insurance.pdf,visited on 28 April 2019.；②供货商在保险公司的授权下按保险合同向被制裁人或第三方提供的货物以及保险公司向供货商支付的费用①See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Temporary Provisions under Insurance Policies,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227083/2._G6_-_Temporary_Provisions_under_Insurance_Policies.pdf,visited on 28 April 2019.；③法律援助机构向被制裁人员的代理律师或提供咨询服务的律师支付的费用不受制裁②See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Legal Aid,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227084/3._G4_-_Legal_Aid.pdf,visited on 28 April 2019.；④第三方向被制裁人员的代理律师或提供咨询服务的律师支付的费用不受制裁③See HM Treasury,Terrorism Financial Sanctions General License: Third Party Payment of a Designated Person’s Legal Expenses,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/227085/4._G5_-_3rd_party_pay_ment_of_DP_Legal_Expenses.pdf,visited on 28 April 2019.。由于英国对豁免制裁的事项都是以某一制裁法律为基础而单独规定的，因此，英国金融制裁办公室在其官方文件中特别强调，以上豁免制裁事项不适用于针对伊朗等国家的制裁中。④See HM Treasury and Office of Financial Sanctions Implementation,Counter Financing of Terrorism,General Licenses,https://www.gov.uk/government/publications/counter-financing-of-terrorism-general-licenses,visited on 12 March 2019.

（2）法国

法国经济和财政部2014年颁布并于2016年更新的《关于实施经济和金融制裁的指南/常见问题》对豁免制裁事项的规定进行了概括性介绍。同英国的《金融制裁指南》体例相同，法国经济和财政部的这份文件第12条也从欧盟制度和法国国内制度两个层面详细规定了可豁免于经济制裁的各种事项。欧盟制度层面对制裁豁免事项的规定在上文已有提及，在此不再赘述。

在法国国内制度层面，根据2018年新修订的法国《金融与货币法典》（Code monétaire et financier）第L.562条第11 款的规定，经济部长和内政部长可共同授权对被冻结的资金或经济资源实施全部或部分解禁，只要此行为与维护公共秩序相符。⑤See FR,Code monétaire et financier,Article L.562-11.同时根据第R.562条第5款的规定，在经济部长和内政部长的共同授权下被制裁的个人、组织或其他经济实体可出售或处置自己的财产，但该等出售或转让的收益须被冻结。⑥See FR,Code monétaire et financier,Article R.562-5.

此外，当被冻结的资金或经济资源涉及被制裁对象之外的第三人的财产时，该法第L.562条第10 款规定该制裁措施对第三方具有约束力，包括第三方在制裁措施实施之前对被冻结的资金或经济资源享有权利的情况。⑦See FR,Code monétaire et financier,Article R.562-10.但根据该法第L.562条第11款第3项的规定，第三人可向经济部长或内政部长主张自己的权利，并由经济部长和内政部长共同决定是否予以解禁。①See FR,Code monétaire et financier,Article L562-11.

（3）德国

德国对豁免制裁事项的规定体现在上文所述的《对外贸易及支付法案》中。该法在第1条第1 款中规定，原则上货物、服务、资本、支付和其他类型的贸易，以及本国居民之间的外国贵重物品和黄金贸易是不受限制的；②See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 1 (1).同时，在第4条第3款中规定，经济制裁以及豁免经济制裁的事项是对合法贸易行为施加的一种额外的限制和义务。③See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 4 (3).所以，同英法对豁免事项的立法体例不同，德国并不是以列举的方式规定在何种情况下被制裁对象可以豁免制裁，而是在第8条第1款中规定，在合法交易不会危及条文中所要实现的目的，或是仅在很小程度上有损条文目的的实现时，则必须许可合法贸易继续进行。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 8 (1).[笔者认为，第8条中所说的“条文所要实现的目的（the purpose of the provision）”即第4条第1 款和第2 款所规定的因国家安全政策及欧盟共同外交与安全政策等原因而实施的经济制裁。]此外，第8条第3 款进一步规定，如果因条文的限制，对豁免制裁的许可只在一定范围内有实现的可能，则此种许可应以适当的经济方式利用这一特定的可能性。⑤See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 8 (3).

综上，对比英法德三国对豁免制裁事项的规定可以发现，英法两国虽然在豁免事项的具体规定上略有不同，但基本是以执行制裁为原则，以豁免为例外。而德国则恰恰相反，首先，德国未规定豁免经济制裁的具体事项；其次，从其法律条文表述中所体现的法律逻辑来看，德国以豁免为原则，而以执行制裁为例外。因此，有学者认为，欧盟理事会颁布的这份《制裁准则》规定的内容不够具体，给成员国的主管机关以巨大的自由裁量权，在实际执行欧盟经济制裁的过程中，各国政府可能会处于自身利益的考量，运用所有的自由裁量权给欧盟经济制裁的统一实施造成障碍。

在现有的欧盟法律体系下，为了避免这种情况的发生，欧盟委员会及欧盟法院承担着保障欧盟经济制裁全面和一致实施的责任。根据TFEU 第258条的规定，如果成员国没有履行欧盟制裁条例所规定的义务，则欧盟委员会可向欧盟法院状告该成员国。

五、欧盟与其成员国在司法程序中的权力分配

由于欧盟特殊的权力结构体系，尽管法律直接规定对欧盟经济制裁进行司法救济的是欧盟法院，但成员国法院在欧盟经济制裁的权力体系中也扮演了重要的角色。

（一）欧盟法院对欧盟经济制裁的司法救济

虽然，根据TFEU 第275条第1 款的规定，原则上欧盟法院对CFSP 框架下的规定以及基于这些规定所采取的行动不具有管辖权，但考虑到经济制裁等限制性措施将直接影响到受制裁自然人或法人的人身权、财产权等基本权利，所以TFEU 第275条第2 款规定，当CFSP 决议制定针对自然人或法人的限制性措施时，欧盟法院对该决议的合法性问题享有管辖权。因此，在当事人面临欧盟制裁时，他既可以向欧盟理事会提出意见，请求欧盟理事会重新考量制裁决定，也可以在收到制裁通知的两个月零十日内向欧盟法院提起诉讼。①See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.

目前，欧盟法院已经处理了百余起有关欧盟制裁合法性的案件，并产生了诸如卡迪和巴拉卡特案②See ECJ,3 September 2008,Joined Cases C-402,C-415/05 P,Kadi and Al Barakaat International Foundation v.Council and Commission [2008] ECR I-6351 (Kadi I Appeal).在内的诸多对欧盟经济制裁体系具有革命性影响的司法判例，形成了相对完整的判例法体系，使欧盟理事会在作出制裁决定时不得不承担相当程度上的压力。③See C.Eckes, EU Restrictive Measures Against Natural and Legal Persons: From Counterterrorist to Third Country Sanctions,51 Common Market Law Review 891(2014).通过卡迪和巴拉卡特案确立的审判原则，欧盟法院对经济制裁合法性的审查不仅局限于形成及执行制裁决议过程中的程序性事项，更对制裁措施的实体依据进行审查。④See ECJ,18 July 2013,Joined Cases C-584/10 P,C-593/10 P and C-595/10 P Commission and Others v.Kadi,nyr (‘Kadi II’Appeal); GC,21 March 2012,Joined Cases T-439/10 and T-440/10 Fulmen and Mahmoudian v.Council; ECJ,Case C-280/12 P,Council v.Fulmen and Mahmoudian.同时，通过此判决，欧盟法院更将以联合国决议为依据的欧盟经济制裁的合法性问题纳入到自己的管辖权范围之内，并得出了《联合国宪章》第103条并不妨碍一国法院审查本国实施联合国决议所采取措施的合法性的结论，从而对国际法在相关问题上的发展产生了极大影响。⑤参见陈海明：《卡迪案及其对国际法意义的分析》，《太平洋学报》2010年第1 期，第21-24页。

某城市轨道交通运营线路的部分区段钢轨电位限制装置频繁动作，某些车站的钢轨电位限制装置甚至出现1 d 内动作上百次的情况。在排除了设备等自身故障的可能性后，维修人员最终将故障原因锁定在了“杂散电流”上。该线路运营时间较长，伴随着设施设备绝缘的老化，杂散电流腐蚀情况亦日渐突出，单纯依靠“堵”的方式已不能有效控制杂散电流的增长趋势。但该线路在杂散电流腐蚀防护系统设计时，仅设置了相应的监测设备，未设计排流柜(见图1)。

在案件的审理过程中，欧盟法院遵循了一套十分周密、严谨的证据规则。首先，欧盟法院会依据TFEU第296条的规定，要求欧盟理事会提供当事人被列入到制裁名单中的理由。这些理由必须与制裁所要实现的目的相一致，且必须明确、具体，以便允许当事人捍卫其权利并在法庭上对该措施提出质疑。⑥See ECJ,Case C-280/12 P,Council v.Fulmen and Mahmoudian,para.61.如果理由太过于模糊，欧盟法院将宣告制裁决定无效。⑦See GC,Case T-24/11,Bank RefahKargaran v.Council,6 September 2013.其次，欧盟法院会对欧盟理事会提交的支持其制裁理由的信息或证据作出评判，如果信息或证据不足，制裁决定同样会被宣告无效。①See GC,Case T-24/11,Bank RefahKargaran v.Council,6 September 2013.因此，我们可以看出，按照欧盟法院的证据规则，在当事人对欧盟的经济制裁提出质疑时，证明制裁合法性的举证责任由欧盟理事会承担，欧盟法院也在案件判决中强调了这一点：“对限制性措施合法性的司法审查，包括对措施所依据的事实和现实状况，以及相关的证据和信息，当限制性措施的合法性被质疑时，欧盟理事会应提交相关证据供欧盟法院审查。”②See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,paras.37,107.在此证据规则的指导下，欧盟法院通过判例法对涉密证据的披露要求也堪称严格。欧盟法院认为，欧盟理事会等机构在证明制裁合法性时须提交所有必要的证据，“不能以证据及相关信息涉密为由提出异议”③See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,para.100.。不过，为了保护欧盟及其成员国的安全，涉密证据可单方面向法院而不向当事人披露，但法院须在安全考量和维护当事人正当程序权利之间寻求平衡。④See GC,Case T-390/08,Bank Melli Iran v.Council,para.107.

欧盟理事会的制裁决定被欧盟法院宣告无效的，判决于送达当事人两个月零十日之后生效，由于绝大多数情况下，制裁决定被宣告无效通常是因欧盟理事会没有详细说明并证明制裁理由，因此，在判决已送达当事人但尚未生效的这段时间内，欧盟理事会可以，而且往往会修改制裁理由，然后将同一个人或公司重新列入制裁名单中。⑤See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.欧盟法院目前对这种实务操作虽然采取了默许的态度，但同时也认为此做法会给人以十分严重的有碍公正的印象，欧盟理事会在采取这种做法时应慎重考量。⑥See European Union Committee,The Legality of EU Sanctions,https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/102/102.pdf,visited on 21 December 2018.

（二）成员国法院在欧盟经济制裁中扮演的角色

由于TEU 第6条第1 款规定《欧洲联盟基本权利宪章》（以下简称《权利宪章》）与TEU 和TFEU 有同等法律效力，同时《权利宪章》第52条规定，为了保证宪章中所规定的各项内容得以实现，欧盟各机构及成员国政府的立法及行政等职权行为，在保障欧盟公民基本权利的角度上其合法性问题及解释问题是可诉的，所以，从法律逻辑上分析，我们可以发现，虽然TEU 第24条第1 款及TFEU 第275条第1 款明确排除了欧盟法院对CFSP 有关条款及相关法令的管辖权（对自然人和法人采取限制性措施的合法性问题除外），但条文中并未明确排除成员国国内法院的管辖权，且出于对欧盟公民基本权利的保护，CFSP有关条款及相关法令的解释及合法性问题可基于《权利宪章》的规定在成员国法院中被提起诉讼。①See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy，67 International and Comparative Law Quarterly 28 (2018).除以上法律条款外，TEU 第 4条第 1 款、第 19条第 1 款以及 TFEU 第 274条也可为成员国法院审理CFSP案件提供管辖权依据。

但在实践中，成员国法院对CFSP 进行司法审查的管辖权可能与欧盟法院在Foto-Frost 案件判决中所确立的管辖权原则相冲突，此原则禁止成员国法院宣布某项欧盟措施无效。②Case 314/85 Foto-Frost ECLI:EU:C:1987:452.针对这一问题，有学者认为，欧盟法律只能由欧盟法院宣布无效的Foto-Frost 原则仅适用于欧盟法院对案件具有完全管辖权的情况中。③See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy, 67 International and Comparative Law Quarterly 32(2018).但由于部分CFSP 法律文件不属于欧盟法院的管辖权范围内，针对此种情况，Foto-Frost 原则并不适用，成员国法院基于保护其公民基本权利的目的，对此部分CFSP条款及相关法令的合法性及解释问题行使管辖权甚至判决CFSP条款及相关法令无效，并不违反Foto-Frost原则。

实践中，为规避这一矛盾，学界及实务界更为认可的一种方式通常是，成员国法院仅对本国权力机关实施欧盟CFSP条款及相关法令的具体措施的合法性进行审查，而不触及欧盟CFSP条款及相关法令本身的合法性及解释问题。④See Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’S Common Foreign and Security Policy, 67 International and Comparative Law Quarterly 32 (2018).比如，在一起上诉至德国北威州高级行政法院（Obervelwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen）的案件中，当事人认为德国政府基于欧盟亚特兰大行动（Operation Atalanta）⑤Council Joint Action 2008/851/CFSP on a European Union Military Operation to Contribute to the Deterrence,Prevention and Repression of Acts of Piracy and Armed Robbery off the Somali Coast [2008] OJ L301/33.将其逮捕、拘留并转交给肯尼亚权力机关的决定违反了欧盟关于人权保障的法律规定，最终法院支持了当事人的观点，虽然法院在判决中认为欧盟原则上对此行动负责，但根据案件具体情况，法院技术性地将案件争议行为归咎于德国政府，认为德国政府的行为违反了《欧洲人权公约》第3条的规定。⑥See Oberverwaltungsgericht NRW,4 A2948/11,18 September 2014; Christophe Hillion & Ramses A.Wessel, The Good,the Bad and the Ugly Three Levels of Judicial Control over the CFSP,in S.Blockmans & P.Koutrakos (eds.),Research Handbook on CFSP/CSDP 24 (Elgar Publishing).

从上述案例中我们可以发现，虽然从法律逻辑上，成员国法院有审查CFSP决议及相关法令合法性的管辖权，但各国法院依旧自觉遵守TEU 第4条第3 款规定的义务，即欧盟及成员国各机构间应真诚合作，促进联盟任务的完成，同时也在尽量寻求基本人权保护和欧盟法律有效性之间的平衡。①Panos Koutrakos, Judicial Review in the EU’s Common Foreign and Security Policy，67 International and Comparative Law Quarterly 35 (2018).因此，成员国法院并不会独立存在于欧盟法律秩序之外。

六、结语

虽然欧盟目前暂无直接针对中国自然人及法人的经济制裁，2019年4月中欧峰会的联合声明中双方也表示要加强合作并推动WTO的改革，②Joint Statement of the 21st EU-China Summit,https://eeas.europa.eu/delegations/china_en/60836/Joint%20statement%20of%20the%2021st%20EU-China%20summit,visited on 28 April 2019.但欧盟委员会在中欧峰会前针对中欧关系所提的十点行动计划中明确表示，欧盟须采取更多的措施同中国建立更加对等的经济关系，以及保护自身工业发展。③EU Commission,Joint Communication to the European Parliament,the European Council and the Council,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-eu-china-a-strategic-outlook.pdf,visited on 28 April 2019.由此可见，欧盟同美国一样认为中国存在扭曲市场、输出过剩产能以及强制技术转让等问题。因此，笔者认为，当中欧关系因某些核心利益产生矛盾无法调和而遇冷时，欧盟存在通过CFSP对中国自然人及法人实施经济制裁的可能。

不过，通过前文分析可以清楚地看出，欧盟特殊的权力分配体系使得欧盟经济制裁在决策效率、实施力度和国际影响力上同美国经济制裁相比有着极大差距。如果中国自然人及法人受到欧盟经济制裁，可以利用各欧盟成员国对豁免享有自由裁量权这一制度，在一定程度上规避欧盟经济制裁。尤其是对于德国来说，在处理执行欧盟经济制裁和豁免被制裁对象这两者的关系时，从其法律条文的表述上来看，是以豁免为原则，而以执行制裁为例外的。④See GER,Foreign Trade and Payment Act,Article 1 (1),Article 4 (3),Article 8 (1),Article 8 (3).这就给我国企业以相当大的操作空间可以使自身与德国的经贸往来尽可能小地受欧盟经济制裁的影响。

此外，欧盟经济制裁不追求域外效力的原则，以及完善的司法救济制度使其相较于美国经济制裁更加理性、克制。我国自然人及法人在面对欧盟经济制裁时，同样可以利用欧盟经济制裁制度的这一特点在无法直接获得豁免的情况下，尝试通过欧盟法院这一司法途径寻求救济，尽可能避免经济制裁对正常贸易活动的影响，以保障自身合法权益，挽回经济损失。而且以欧盟为突破口，打破欧美联合制裁，对中国企业的封锁，这对我国建设“一带一路”来说是一个重要的法律保障。