公共政策执行力：国家治理能力现代化的基层表征与根本要求

高园

摘 要：国家治理能力现代化是实现社会主义现代化的重要组成部分，也是中国共产党执政思维、执政战略和执政方法的重大跃升。在国家治理能力现代化的多重表征中，“治理高效化”是最基本的架构，而治理的高效化又有赖于迅速、有力且准确地执行制度安排，因此公共政策执行力是国家治理能力现代化的基层表征。作为国家治理核心主体的政府，必须在执行刚度、执行力度、执行高度、执行效度、执行速度和执行公信度各方面满足国家治理能力现代化的根本要求，才能以高效的公共政策执行力为基点撬动国家治理能力现代化建设的杠杆，从而有力推进国家治理现代化的进程。

关键词：国家治理能力；政府治理；执行力

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）01-0053-05

随着中国特色社会主义制度的不断完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，但距离人民日益增长的美好生活的需要仍然有一定的差距。国家治理的主体包括政府、第三部门、非营利组织、企业以及全体公民，但必须清醒认识到政府具有强大的公共政策制定和执行能力，其主体地位影响着社会治理和市场治理的运作和效能，乃至决定整个国家治理的成败。因而，在20世纪提出的“四个现代化”战略规划已基本实现的基础上，政府作为国家治理的核心主体，必须顺应新时代国家和社会的发展要求，努力实现“第五个现代化”——治理现代化。而作为政府有效治理保障的公共政策执行力则成为实现国家治理能力现代化的关键。

一、政府治理视角下国家治理能力现代化的理解

习近平指出：“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]（P91）治理能力是国家综合国力中越来越重要的组成部分，推进国家治理能力现代化不仅是应对国内治理困局的需要，也是“建构文明国家形象、提升中国国际地位的需要”。[2]可以说，国家治理能力现代化是实现整个社会现代化的前提，也是衡量一个国家现代化程度和社会进步程度的重要维度。

（一）国家治理能力现代化的界定

目前国内关于国家治理能力的定义，大多以2014年习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话（简称“2·17”讲话）为依据进行阐释，即“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”。而关于国家治理能力现代化的定义，目前在学界尚未形成普遍接受和赞同的统一认知。最早提出国家治理能力现代化理论的主要创始人之一詹姆斯N·罗西瑙（JamesN·Rosenau）认为，现代国家治理能力比传统政府统治能力的内涵更加丰富，它既包括政府机制也包括非政府机制，它既包括非正式的制度也包括非正式的共识协议。[3]世界银行对现代治理能力所下的定义包括：（1）如何选择、监督和取代政府；（2）政府有效制定和实施合理政策以及提供公共服务的能力；（3）公民和国家对制度的遵守，这些制度用于管理公民和国家之间的经济和社会互动。[4]

不管从哪个角度进行界定，有一点是不容否认的，即：国家治理能力现代化是国家治理现代化的一个必要方面，与国家治理体系现代化二者相辅相成，紧密联系。“良法美策贵在能行”，即使世上最完美最理想的制度或政策，如果在实施过程中得不到有效的执行，那也只是空中楼阁，没有实际意义。

（二）以政府治理为核心的国家治理能力现代化

现代国家治理是一项庞大、系统的工程，国家治理现代化要求治理主体的多元化。国家治理能力现代化按照治理主体的不同可分为：政府治理能力现代化、市场治理能力现代化和社会治理能力现代化；而其中作为国家治理核心主体的政府无疑发挥着关键的作用。

就政府治理与国家治理现代化的关系，可以概括为三点。（1）政府治理是国家治理体系现代化的重要组成部分：国家治理体系涵盖经济、政治、文化、社会、生態文明和党的建设等各个领域的制度安排，政府则是制定具体政策和实施方案的主要机构；（2）政府治理是国家治理能力现代化的有力保证：政府是制度执行的第一主体，政府高效运转才能实现国家的良性治理；（3）国家治理现代化以政府治理现代化为前提：就某种层面而言，政府即国家的代言人，政府治理的滞后必然影响国家治理现代化的进程。

从政府治理的角度来看，强调国家治理能力现代化也就是政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化，具体表现为：政府的公共精神或“公信力”；依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”；政府的“执行能力”；政府的“监督能力”；政府的“服务能力”。[5]由此可见，国家治理能力现代化是以政府治理为核心的，甚至有学者干脆认为国家治理能力实际上就是政府治理能力。[6]（P144）

二、国家治理能力现代化的表征：基于公共政策执行力的维度

国家治理能力现代化的表征即实现国家治理能力现代化所应呈现出来的特征。国家治理能力现代化具体地表现为持续提升的制度执行能力。它内在地表现为正确理解制度价值的能力、忠于和遵守制度的能力、原则性前提下灵活使用制度的能力；外在地表现为依法治理、民主协商、公共服务、责任承担、动员整合、风险化解等能力。[7]国家治理能力现代化具有多重表征，徐勇等提出的“五表征说”包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理协调化。[8]（P8）这里，“治理高效化”是所有表征中最基本的架构，而治理的高效化又有赖于迅速、有力且准确地执行制度安排，因此可以说公共政策执行力是国家治理能力现代化的基层表征。

（一）公共政策执行力是衡量国家治理能力现代化的重要标尺

世界银行推出的“世界治理指数（WGI）”由6个指标构成，分别是：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。[9]其中“政治稳定与低暴力”“政府效能”“管制质量”和“控制腐败”四项都与政府治理密切相关，而公共政策执行力又是政府治理的生命力，是政府治理绩效的集中反映，因而也成为衡量国家治理绩效的重要指标。国家治理能力现代化要求实现“治理高效化”，即国家治理水平高、治理效果好且治理效率优，即一个国家通过决策科学化和执行高效化，能最终改善民生，促进经济、社会的协调发展，这也是国家治理能力现代化建设的目标。所以说公共政策执行力是判断一个国家治理能力是否达到现代化水平的重要标尺。

（二）公共政策执行力是影响国家治理能力现代化的关键因素

高效的政策执行力是政策执行成功的重要前提，促进政策执行力的提升对有效实现政策目标意义重大。从微观层面看，政策执行力影响到具体政策的落实情况，不仅影响政策实施过程中的预算执行、人员配置、进展速度、公众反应等，也直接影响政策结果能否实现预期价值。从宏观层面看，政策执行力通过对无数个单项政策的影响合力最终影响到整个社会的稳定、经济发展、民生大计乃至国家的长治久安。运行低效、执行力差的政府难以将公共政策转化为有序的治理效果，难以履行国家和社会层面的各项改革举措，也就不能有力推进国家治理能力现代化建设，成为国家治理能力现代化进程中的功能性障碍。

（三）公共政策执行力是实现国家治理能力现代化的强劲推手

国家治理能力现代化涵盖面广，蕴含着复杂的系统性和协同性。从治理过程看，涉及治理理念现代化、治理手段现代化、治理效果评价现代化。从治理领域看，涉及经济、政治、国防、外交、民族、教育、文化、社会、生态以及政党等各方面治理能力的现代化。从治理的目标取向角度看，涉及制度建构能力的现代化、改革创新能力的现代化和科学发展能力的现代化。[10]因此，要实现国家治理能力现代化需要牵动整个国家和社会的每根神经，每个参与主体，条块融合，拧成一股绳，形成整体意识。而福山（Francis Fukuyama）曾经将治理能力定义为“政府制定和实施规则以及提供服务的能力”。[11]可见，在致力于实现国家治理能力现代化的所有合力中政策执行仍然是最核心最基础的环节，在所有参与国家治理的主体中政府仍然是拥有最广泛资源和最具权威的一员。政府公共政策执行力的高低决定着国家治理能力现代化进程的快慢，高效的政策执行力能依靠政府的优势地位最大限度地保障公共资源的合理配置、平衡效率与公平的关系、协调各种社会利益与矛盾，最终成为实现国家治理能力现代化的强劲推手。

三、国家治理能力现代化对公共政策执行力的根本要求

世界银行对《2020的中国》进行了科学分析，认为“中国当前的情况不是缺少制度和法律，而是执行不力，在一些关键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规。”[12]由此，要确保早日实现国家治理能力现代化，政府就应该从执行方面着力，在政策执行过程中下大力、下狠力、下巧力、下快力，以满足国家治理能力现代化对公共政策执行力提出的根本要求。

（一）提升执行刚度以明晰政策实施的决心

“刚度”在自然科学领域中是个力学概念，一般指材料或结构在受力时抵抗弹性变形的能力。引用到公共政策执行力范畴，即指政策执行过程中对于众多干扰因素的抵御能力，主要表现为政府推行公共政策时的决心程度及其持久程度。公共政策的执行必然牵涉各方利益的协调，又或许面临政策执行对象的消极应对，也可能受限于人财物等各方面资源的配给，但不管遇到何种困难和阻力，政府都应该坚决执行不放弃，因为决心如果不明确，其后的执行就将偏离方向和丧失标准。当执行刚度不高时，会出现犹豫不决、虎头蛇尾、雷声大雨点小、说一套做一套、半途而废、尺度不一因人而异、部门间互相推诿等执行怪象，动摇的是政策制定时的初衷和决心，随之而来的是低效的执行力以及受损的政府威信，最终引发来自公众和社会对国家治理能力的质疑。

（二）增强执行力度以确保政策目标的实现

执行力度是指有效利用资源、保质保量达成目标的能力。执行力度的强弱取决于两个要素——能力和态度，其中能力是基础，态度是关键。一方面，公共政策执行主体能力强、资源足，就能有效推动政策实施的过程，这主要体现为较强的宏观把控能力、对突发状况的应变能力、与内外各方接触的沟通能力、缓和矛盾的协调能力、调动各种资源的组织能力以及改革执行方式方法与时代发展接軌的创新能力。另一方面，执行力度还与政策执行者的主观认识和执行态度直接相关。所谓态度决定一切，能力再强，但态度不认真、认识不到位，只用七八分力而不是全力以赴，就很难保证政策目标的实现。要提高认识、端正态度，不仅依靠公共政策执行部门领导的高度重视，还要对具体执行政策的基层公务人员进行教育、引导，更重要的是建立全程监控机制，以制度规范态度和认知，不允许出现敷衍执行、出工不出力、得过且过的懈怠行为。

（三）突显执行高度以落实政策效果的质量

执行高度是一项公共政策付诸实施后要达到的标准，只有高标准严要求才能保证最佳的政策执行效果和任务完成质量。但在政策执行的实践中往往会出现两种执行偏差，其一是政策标准层层降低，其二是政策标准层层拔高。前者主要表现为“上有政策、下有对策”，执行机构或相关人员偷工减料、随意降低执行标准、不严格把关，使执行效果大打折扣，实际执行情况低于原定标准。后者则正好相反，主要表现为添工加料的“土政策”、设置额外的附加条件、增加复杂的办理程序，为了谋取部门利益让原本合理的政策变为不合理的政策，人为垫高政策执行难度，违背政策既定的原则和目标。这两种执行模式虽然大相径庭，但实质都是没有坚持执行高度的反映，都会造成恶劣的社会影响。因而把握合适的执行高度很关键，既不能把标准定得过高遥不可及，也不能把标准定得过低唾手可得；正如目标设置理论提出的：“有一定难度但经过努力能够实现的任务比没有难度或者难度过大的任务要好”。[13]（P56）

（四）反馈执行效度以维护政策过程的效益

执行效度主要体现在两个层面：一是经济效益，二是社会效益。所谓经济效益，是政策执行过程中投入与产出比例的直观反映，即耗费的人力、物力、财力等执行成本与最后取得的执行收益之间的对比，通常可以使用财政预算结算、收支数据等客观指标进行评价。然而有些公共政策的执行效果不能单纯以经济收益为衡量标准，有其更加深远重大复杂的政治、军事或文化效益，因此在考量经济效益的同时还需要关注社会效益，才能更加全面地反馈执行效度。社会效益主要反映公共政策的执行是否达到了既定的预期目标、执行手段方法是否科学合理、在公众中产生的反响如何乃至国际社会的评价等。在执行之初拟定效益目标，执行之中实时监控，执行之后进行有效对标，能够及时跟踪效益变化并寻根溯源，从而维护政策过程的综合效益。

（五）关注执行速度以遵守政策规划的时间表

无论是跨度15年的中长期蓝图，还是“五年规划”这样的阶段性纲领，抑或是年度方案，公共政策的执行都有明确的时间框架，只有在计划的时间表内完成各项任务并按质按量地实现政策目标才能称作高效的执行。如果超出了有效的时间节点，政策本应彰显的效果可能会大打折扣，难以达到预期，甚至还会因为连带效应和系统关联性，影响到其他相关政策的执行，从而导致大面积的政策失灵现象。特别是在应对诸如灾后重建、紧急救援、控制疫情、反恐维稳等突发事件时，公共政策的执行速度就显得更为关键，时间就是生命，速度就是宗旨，任何拖延、迟缓、低效的执行都会造成不可预见的恶劣后果。

（六）坚守执行公信度以稳固受政策影响的群众基础

公信力是政府的影响力与号召力，它是政府行政能力的客观结果，也反映了人民群众对政府的满意度和信任度。用一个公式来表示，就是：政府公信力=政府行政能力[×]公众满意度。[14]执行力高的政府必然是“言必信，行必果”，在整个政策实施过程中能够做到言行始终如一、遵守承诺，不朝令夕改、不失信于民、不欺骗于民、不阳奉阴违。政策执行者坚持按既定程序办、按规则办、不搞特殊化、不以权谋私，才能让公众信服、信任政府，并相信公共政策的执行是为了社会的发展和广大人民的根本利益，从而愿意配合政府推行公共政策。也正基于此，才会使公共政策的执行更加顺利，提高政府效能。孔子曰“自古皆有死，民无信不立”，荀子云“水则载舟，水则覆舟”，皆深刻地说明了其中的道理，即只有依靠牢固的群众基础才能圆满完成公共政策的执行任务，实现政策目标，而执行公信度又是获取公众信任的基石。可见，公共政策执行与政府公信度密切相关，二者相辅相成，互为前提。

结语

党的十九大报告不仅明确提出了国家治理能力现代化的建设要求，还首次规划了实现国家治理能力现代化的时间表和路线图。报告提出：“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”，同时让“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；“从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，包括“实现国家治理体系和治理能力现代化”。这表明国家治理体系和治理能力现代化已经成为我国“两个一百年”奋斗目标中的重要组成部分。

“国家治理能力现代化”的提出是对马克思主义国家理论的重要创新，是贡献给世界的中国智慧，反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。同时，它也是中国共产党执政思维、执政战略和执政方法的重大跃升，是治国理政理念的丰富和升华，是革命党转向执政党的重要“理论标志”。[15]那么，如何实现国家治理能力现代化，将惠民利国的各项政策转化为实实在在的成果，执行力是核心。特别是各级地方政府的执行力，更成为公众和社会感知国家治理能力的最直观参数。所以说，公共政策执行力是国家治理能力现代化的基层表征与根本要求，担负执行重任的政府部门和相关机构应从执行思维、执行手段上锐意创新，在执行监控、执行评价等环节加大改革力度，对执行主体、执行客体、执行环境等深入剖析，全面构建速度快、着力准、推行稳、应变灵、配给足、效果显的公共政策执行保障机制，以高效的公共政策执行力为基点撬动国家治理能力现代化建设的杠杆，早日实现这一宏图大业。

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