社区矫正：十六年砥砺前行

郭健/司法部社区矫正管理局

2019年9月3日，司法部举办全国社区矫正教育管理培训班

社区矫正是深化司法体制改革的重要内容，是立足我国基本国情发展起来的具有中国特色的非监禁刑罚执行制度。我国从2003 开始社区矫正试点工作，16年来，经过试点试行、由点到面、从小到大，社区矫正工作从无到有，直至在全国全面推进。目前，全国累计接收社区矫正对象458万人，累计解除390 万人，每年列管120 多万人，社区矫正期间再犯罪率一直处于0.2%的较低水平。社区矫正工作快速发展，取得明显效果。

循序渐进，稳步开展社区矫正工作

长期以来，我国实行的是以监禁刑为主的刑罚执行制度。但是，随着经济社会发展和民主法治建设的进步，特别是随着中央提出构建社会主义和谐社会的战略部署，改革完善我国刑罚执行制度、扩大非监禁刑的适用逐渐提上议事日程。2002年,司法部在深入调研基础上形成《关于改革和完善我国社区矫正制度的研究报告》，提出建立和完善我国社区矫正制度的初步构想。中央对该报告高度重视，并批准同意开展社区矫正试点工作。

在党中央、国务院高度重视下，司法部积极发挥职能作用，联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部（以下简称“两院两部”）等有关部门，积极组织实施社区矫正工作，并坚持积极稳妥、循序渐进的原则，先行试点，逐渐扩大试点范围，由点到面，全面推开。

2003年7月，经中央批准，“两院两部”印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等6 省（市）开展社区矫正试点工作。同年8月，建立了由“两院两部”参加的社区矫正试点工作协调会议制度，以解决试点工作中遇到的重大问题。2004年5月，司法部印发《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，对司法行政机关开展社区矫正试点工作的原则、任务、机构人员及其职责、工作流程等作出了具体规定。

2005年1月,在总结首批改革试点省（区、市）工作经验和做法的基础上，为深入贯彻中央司法体制和工作机制改革的要求，“两院两部”联合印发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》,将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等12 个省份列为第二批社区矫正试点地区，使试点范围扩大到了涵盖东、中、西部地区的十八个省（区、市）。与此同时,山西、辽宁、吉林、福建、江西、云南、宁夏等一些未被列入试点范围的省(区、市) 也在当地党委、政府的重视支持下开展了社区矫正试点工作。试点地区以提高矫正质量为核心，切实加强对社区矫正人员的衔接和管控措施，防止脱管、漏管现象的发生，认真做好社区矫正人员的教育矫正工作，积累了一些有效的经验和做法。

2009年4月，在深入调查研究、全面总结社区矫正试点经验、认真分析社区矫正工作面临的形势任务的基础上，司法部提出了全面试行社区矫正工作的意见，召开“两院两部”社区矫正试点工作协调会议，研究在全国全面试行社区矫正工作。2009年9月，“两院两部”联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。同年10月，司法部召开全国社区矫正工作会议，对全面试行社区矫正工作进行部署。各级司法行政机关以提高社区矫正教育矫正质量为核心，大力加强社区矫正工作规范化、制度化建设，全面落实监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶三项工作任务。社区矫正规模不断扩大，社区矫正人员数量不断增长。

党的十八届三中、四中全会明确提出要“健全社区矫正制度”“制定社区矫正法”。2014年4月，习近平总书记作出重要指示，要求把社区矫正作为司法行政一项重点工作，科学谋划、深入推进，明确指出“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平”。2014年5月27日，“两院两部”召开全国社区矫正工作会议，认真总结2009年社区矫正全面试行以来的工作经验，研究当前的形势和任务，对在全国全面推进社区矫正工作做出整体部署，时任中央政法委书记孟建柱等领导同志出席会议并作重要讲话。此次会议的召开标志着社区矫正工作进入了一个新的发展阶段。会后，各地适应新形势新任务的要求，抓住机遇，顺势而为，全面推进社区矫正，健全社区矫正制度。

2015年7月10日，“两院两部”召开全国社区矫正教育管理工作会议，对切实加强社区矫正教育管理工作进行了全面部署，时任中央政法委书记孟建柱同志作出重要批示。各地认真贯彻落实全国社区矫正工作会议和全国社区矫正教育管理工作会议精神，省(区、市)党委、政府主要领导同志、政法委书记对贯彻会议精神、全面推进社区矫正、加强和深化社区矫正教育管理工作作出批示指示，召开本省（区、市）社区矫正工作会议和社区矫正教育管理工作会议，出台《关于进一步加强社区矫正工作的意见》《全面推进社区矫正工作的意见》《关于全面加强社区矫正教育管理工作的实施意见》等文件，着力解决人财物保障和全面推进社区矫正、加强教育管理工作中存在的突出问题，强化社区矫正工作组织保障、制度保障和基础保障建设，全面推进社区矫正工作，全面提升社区矫正教育管理工作水平。

江西省探索社区矫正队建制“江西模式”

在实践中完善社区矫正法律制度

推进社区矫正工作是落实中央司法体制机制改革任务的具体要求，总结社区矫正试点经验、建立和完善社区矫正工作法律制度是规范和推动社区矫正工作的实际需要。社区矫正工作开展以来，“两院两部”先后印发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》《关于扩大社区矫正试点范围的通知》《关于在全国试行社区矫正工作的意见》《关于全面推进社区矫正工作的意见》和《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》等政策文件。司法部制定出台《司法部关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》《关于加快推进全国“智慧矫正”建设的实施意见》等文件，全面加强社区矫正工作。各地及时制定出台相应贯彻落实意见，健全社区矫正工作机制，完善社区矫正制度，切实加强执法保障，全面推进社区矫正工作，为社区矫正立法工作奠定了坚实的基础。

修改刑法、刑诉法，确立社区矫正制度。2011年2月25日，第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》（简称刑法修正案（八）），并自2011年5月1日起施行。刑法修正案（八）规定，对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。2012年3月14日，第十一届全国人大五次会议表决通过的关于修改刑事诉讼法的决定，对社区矫正制度又做出了进一步规定，明确规定，“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。刑法和刑事诉讼法关于社区矫正的规定标志着我国社区矫正法律制度的确立，为司法行政机关依法履行社区矫正刑罚执行职能提供了重要的法律依据，社区矫正工作进入到一个新的发展阶段。

颁布施行《社区矫正实施办法》。为进一步规范社区矫正工作，2012年1月，“两院两部”制定《社区矫正实施办法》，将各地在实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来，上升为统一的制度，使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，全面规范了社区矫正从适用前调查评估到交付与接收、矫正实施以及解除矫正的整个工作流程。《社区矫正实施办法》自2012年3月1日起施行，是社区矫正工作的操作规范和基本依据，为社区矫正工作提供了制度保障。

积极推进社区矫正立法。2013年2月，在认真调研论证的基础上，司法部将《社区矫正法（草案送审稿）》报送国务院。原国务院法制办会同有关单位成立社区矫正立法工作协调小组及审查工作专班，集中研究修改，并于2016年12月向社会公开征求意见。2018年，司法部在部党组的高度重视和正确领导下，配合推进《社区矫正法》立法工作，加强《社区矫正法》立法调研，多次召开社区矫正立法研讨会，研究修改《社区矫正法（草案稿）》，进一步明确解决社区矫正的一些重大问题，积极协调社区矫正立法中的关键问题，推动立法工作不断向前发展。2019年6月17日，十三届全国人大常委会第三十二次委员长会议决定由全国人大常委会对社区矫正法草案进行审议。6月28日，第十三届全国人大常委会第十一次会议审议社区矫正法草案。这标志着社区矫正法已正式进入立法机关审议阶段。计划年内出台的社区矫正法将明确社区矫正的适用范围、明确社区矫正工作的管理体制和工作机制、明确社区矫正机构和社区矫正工作人员、明确社区矫正的实施程序、明确社区矫正的监督管理和教育帮扶措施，以及明确加强未成年社区矫正矫正工作，从而为依法开展社区矫正工作提供法治保障。这将推动建立和完善中国特色社会主义社区矫正法律制度，推动构建监禁刑执行与非监禁刑执行统一协调的刑罚执行体系。

开拓创新，扎实完成社区矫正各项任务

严格监督管理，防止社区服刑人员脱离监管发生违法犯罪。各地司法行政机关社区矫正机构严格落实社区服刑人员定期报告、外出审批、居住地变更审批等监管措施，加强日常走访核查管理和考核，监督社区服刑人员遵守规定、接受矫正。推广使用手机定位、电子腕带等信息化手段对社区服刑人员实施监督管理，提高监管便捷性和实效性。继承和发扬“枫桥经验”，动员社区服刑人员所在村居基层组织、单位学校、家庭成员、亲友邻居等共同参与，发挥其天然贴近社区服刑人员、最了解社区服刑人员思想、最方便开展“一帮一”“多帮一”教育帮扶活动等优势，用身边事教育身边人，“父母管子女”“妻子管丈夫”“老师管学生”，融法律约束、道德引导、亲情感化为一体，增强监督教育效果。强化应急处置，健全完善应急处置预案，确保对社区服刑人员发生严重刑事案件、参与群体事件等突发情况防范有力、处置迅速。

科学实施矫正，有针对性地做好教育帮扶工作。各级司法机关把教育矫正作为社区矫正的核心，利用集中教育与个别教育相结合、分段教育与分类教育相结合、心理矫正与行为矫正相结合等方式，组织开展法治道德教育，帮助社区服刑人员增强法治观念，自觉遵纪守法；组织开展社区服务，增强社区服刑人员的社会责任感，帮助其修复社会关系，更好地融入社会；开展心理咨询和心理危机干预，不断增强教育矫治效果。努力做好社会适应性帮扶工作，认真落实司法部等六部委《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，落实帮扶政策，协调解决社区服刑人员就业、就学、最低生活保障、临时救助、社会保险等问题，为其安心改造并融入社会创造条件。整合各种社会资源，广泛动员企事业单位、社会团体、志愿者等各方面力量，发挥社会帮扶的综合优势，努力形成社会合力，提高帮扶效果。目前，全国已建成教育基地9353 个、社区服务基地25204 个、就业基地8165个，有力促进了社区服刑人员顺利融入正常社会生活。

产生良好效果，彰显司法文明进步

社区矫正是目前国际上普遍实行的一种刑罚执行制度。为节约刑罚开支，减轻国家财政负担，基于“监禁是迫不得已的最后手段”这一理念，许多国家适用社区矫正的人数已占全部罪犯人数的50%以上，有的国家甚至达到80%。我国社区矫正是在原有非监禁刑罚措施的基础上，按照监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶“三位一体”要求，对罪犯改造工作的创新，并已取得了良好的法律效果和社会效果。

为维护社会和谐稳定做出积极贡献。通过开展社区矫正工作，把越来越多的不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放在社区接受改造，使其保持正常的家庭和社会关系，避免和减少了很多社会问题。同时，加强监管教育使得脱管漏管及重新违法犯罪现象发生率显著降低。

有效降低刑罚执行成本。随着社区矫正适用的进一步扩大，缓刑等非监禁刑罚措施在惩罚犯罪、教育改造罪犯方面发挥了积极重要作用。监禁刑的减少，为国家节省了大量财政经费，降低了刑罚执行成本。

改革完善非监禁刑罚执行制度。社区矫正融监督管理、教育矫正与社会适应性帮扶为一体，其制度内涵更加丰富,执行措施更加全面，丰富了我国非监禁刑罚执行的内容。社区矫正工作的全面推开，初步形成了社区矫正和监狱矫正相互支撑、相互贯通、互为补充的刑罚执行格局。