企业生产安全事故应急预案优化实践

文·图/何兵

2017年，国家安全生产应急救援指挥中心组织3家中央企业开展了应急预案优化工作。中粮集团有限公司作为其中之一，在应急预案优化工作方面进行了探索与实践。

2017年6月应急中心现场督导中粮集团预案优化工作

2015年7月，国务院安委会办公室印发《关于进一步加强安全生产应急预案管理工作的通知》（安委办〔2015〕11号），提出深入开展应急预案优化工作，推动应急预案专业化、简明化、卡片化，完善体系、提升质量，实现应急预案科学、易记、好用。2017年，国家安全生产应急救援指挥中心（以下简称“应急中心”）组织中粮集团有限公司（以下简称“中粮集团”）等3家中央企业开展了应急预案优化工作。

把握预案功能定位

预案的功能定位，是应急预案优化工作的基础，决定了预案体系搭建、预案内容等一系列问题。准确把握预案的功能定位，才能更好地发挥预案在应急管理中的重要作用。过去，普遍存在把应急预案等同于法律规范或企业规章制度的观念。随着应急管理实践的发展，对预案的功能定位有了新的认识。

《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）规定，应急预案是“为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案”。修订后的《生产安全事故应急预案管理办法》（原国家安全监管总局88号令）（以下简称《办法》）规定，综合应急预案是“生产经营单位为应对各种生产安全事故而制定的综合性工作方案”。综上，应急预案是政府、企业为了依法、迅速、科学、有序应对突发事件而预先制定的工作方案，用于明确谁来做、做什么、何时做、怎么做等事项。

应急预案优化工作，正是基于预案新的功能定位，对原有的预案进行相应的调整和完善。这项工作不是在法律法规要求之外的试点工作，而是按照预案相关法律法规要求开展的一项工作，所有企业都有落实的法律义务。

强化事故风险评估

预案应涵盖哪些事故情景，是预案编制的一个基本问题。如果没有想清楚这个问题，在预案编制过程中容易出现偏差，表现为：事故风险辨识不到位，遗漏一些事故风险，尤其是发生概率低但后果严重的事故风险，导致预案内容有遗漏，发生紧急情况时预案不管用；或者是将所有可能的事故情景都在预案中考虑了，但是未做评估分级，导致预案体系大而全，重点不突出，预案不好用。在实践中，有些企业预案越做越多、越做越厚，就是因为只追求了事故风险全覆盖，未对事故风险进行评估分级。

2017年11月中粮应急预案范本编制组部分人员合影

要解决这个问题，需要认真做好事故风险评估。事故风险评估的水平和质量，对预案的针对性、实用性有重要影响。预案编制过程中的事故风险评估，不同于一般的危险源辨识和风险评价。前者主要是为了满足预案编制的需要，通过辨识可能发生的事故情景，评估事故风险，确定需要纳入应急预案编制范围的事故情景——事故后果严重或者是风险值高。对于事故后果轻微、风险值低的事故情景，可作为生产中的一般异常情况处理，在岗位安全操作规程或其他文件中考虑。后者主要是为了满足风险管控的需要，通过辨识危险源，评价其安全风险是否可接受，如不可接受则考虑采取补充安全管控措施将安全风险降低到可接受的水平。

以中粮贸易城陵矶港口库为例，根据GB 6441—1986《企业职工伤亡事故分类》分区域进行事故风险辨识，各区域可能发生的事故情景有10类，包括物体打击、车辆伤害、机械伤害、起重伤害、触电、火灾、高处坠落、坍塌、其他爆炸、中毒和窒息。然后对事故发生的可能性及后果进行分析，可能导致多人死亡的事故情景为火灾、坍塌、中毒和窒息。同时采用风险矩阵法，对事故风险进行评价，风险等级为较大及以上的事故情景为触电、火灾、坍塌、中毒和窒息。综上分析，最终确定将触电、火灾、坍塌、中毒和窒息4类事故类型纳入预案编制范围。

事故风险评估的结果需要在预案中进行描述，是预案的主要内容之一。在上级单位的应急预案中，事故风险描述包括下属单位的主要事故风险。在基层单位的现场处置方案中，事故风险描述包括风险类型、易发区域（地点、装置）、原因/可能时间、事故征兆、严重程度、影响范围、可能引发的次生衍生事故等。事故风险与现场应急处置措施是对应关系。如果对应不同事故风险的现场应急处置措施相同，可以合并。如果同一类事故风险（如火灾）有不同的表现形式（例如厨房火灾、电气火灾等），现场应急处置措施需要分别列出。

优化应急预案体系

过去企业应急预案不好用的重要原因之一，是预案体系庞大，按照场所、事故类型分别编制预案（现场处置方案），导致预案数量多、内容重复。

预案体系的搭建，应以事故风险评估和企业应急管理的组织架构为基础，合理确定预案层级，尽量做到精简实用。如果负责应急处置的是同一个团队，可以考虑只编制一个预案，因为原先分散在不同预案（现场处置方案）中的应急组织与职责大致相同，事故风险分析、现场应急处置措施等可以整合在一起，这样精简优化后，预案涵盖了各类事故类型、各个场所，解决了预案体系庞大、相互重复的问题。

具体做法是将专项预案（依法保留的专项预案除外）并入综合应急预案，统称为应急预案；现场处置方案虽然名称不是应急预案，但实质上就是基层单位的预案。如中粮肉食（江苏）有限公司优化前有1个综合预案、10个专项预案、10个现场处置方案，优化后形成1个预案（公司级）、2个现场处置方案（工厂级），做到了文件最小化，提高了管理效率。

需注意的是，《消防法》《特种设备安全法》《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（原国家安全监管总局40号令）等法律法规分别要求有关企业编制灭火和应急疏散预案、特种设备事故应急专项预案、重大危险源事故应急预案等。从满足合规性要求的角度，企业仍然需要保留这些预案。

优化调整预案内容

在“一案三制”的应急管理框架中，预案作为龙头，以“一案”促“三制”，预案包括了应急管理各环节的内容。按照预案新的功能定位，原先预案中不符合功能定位的内容，需要进行优化调整。主要有3类：

第一类：事故预防措施。如火灾预防、液氨机房值班等内容，可以调整到企业相关安全规章制度、操作规程中。

第二类：对应急管理有关的工作要求。如对应急预案、应急培训演练、应急物资装备等要求，可以单独编制应急管理制度，对相关工作予以规范。预案的“应急保障”部分，是对企业实际所拥有的应急资源的描述，不能用“应该”这种表述方式。

第三类：员工应知应会的内容。如灭火器分类和使用方法、火灾报警方法等，需要调整到企业安全生产培训内容中，强化培训考核，确保员工平时熟练掌握。

通过上述调整优化，预案在内容上更加精简，聚焦了事故风险分析、应急组织与职责、应急处置流程和措施、资源保障等重点内容，增强了预案的实用性和可操作性，同时也完善了企业安全生产管理体系。

规范应急响应分级

应急响应分级关系到应急预案的衔接和各种应急救援力量的联动，是预案编制中的一个重要内容。在实践中，容易将应急响应分级等同于事故分级。前者主要是明确各种突发情况的应急响应主体，合理配置应急资源，迅速有效应对突发情况。而后者主要作为事故调查处理、统计考核的依据。由于发生事故险情时不能判定事故等级，很难直接以事故分级作为应急响应分级。确定应急响应分级，需要考虑：

容易操作

分级指标直观、易判断，在应急状态下能够迅速确定应急响应的主体，迅速妥善处置，尽最大努力降低事故损失和后果。

符合实际

需要考虑各个层级的应急资源和能力，确保各层级的责任明确、界限清晰。

强化衔接

下一级启动应急响应时，本级应进入响应准备状态，根据事态发展情况进入应急响应。当事态超出本级应急响应能力范围时，需要更高一级或外部救援力量支持。

严格遵循编制程序

严格遵循编制程序，是确保应急预案实用、管用、好用的关键。预案编制程序包括成立编制工作组、资料收集、风险评估、应急资源调查、应急预案编制、推演论证、应急预案评审和批准实施8个步骤。其中需要把握的关键点是：

成立编制工作组

根据《安全生产法》规定，组织制定并实施应急预案是企业主要负责人7项法定职责之一。编制工作组组长应由企业主要负责人（或至少由安全分管负责人）担任。组长负责协调生产、技术、设备、安全等相关部门和一线关键岗位人员共同编写。实践中容易出现的误区是编的人不用、用的人不编，导致应急预案与实际不符、可操作性差。应急预案不能仅由安全管理部门编写，更不能全部依靠第三方咨询机构编写。

应急资源调查

主要是在风险评估的基础上，对本单位、周边单位和政府部门可请求援助的应急资源状况进行摸底，分析应急资源不足或差距，提出完善应急资源的具体措施，同时指导应急预案的编制。内部应急资源包括人力、资金、应急设施装备等。外部应急资源包括社会专业救援力量、政府职能部门、周边单位、公共服务机构和外包单位等。

推演论证

推演论证可采取桌面演练形式，但不同于日常应急演练。推演论证是应急预案编制的重要环节之一，目的是在编制过程中发现应急预案中存在的问题，及时修改完善，提高应急预案的科学性、实用性和可操作性。日常应急演练更侧重于磨合机制和锻炼队伍。

预案编制的过程性文档，如成立编制工作组的文件、事故风险评估报告、应急资源调查报告、推演论证报告等都需要及时整理，供预案评审人员参考。

编制应急处置卡

《办法》规定，应当在编制应急预案的基础上，针对工作场所、岗位的特点，编制简明、实用、有效的应急处置卡。

应急处置卡本身并不是应急预案，而是应急预案的延伸，主要是对应急人员进行分类，将预案中与该应急人员相关的内容总结归纳到一张卡上，既可用于日常应急培训和演练，又能在紧急状态下发挥提示作用。编制应急处置卡能够将应急预案的内容化整为零，解决了应急预案不易记的难题。

按照应急预案中的人员分类，应急处置卡可以分为功能组应急处置卡、重点岗位应急处置卡两类。如北京朝阳大悦城，功能组应急处置卡包括应急领导小组、现场指挥、危机公关组、善后工作组、交通疏导组5类，重点岗位应急处置卡包括电气管理岗、给排水技工岗、暖通技工岗、安保内保员、消防中控岗、监控值机岗、其他技工岗7类。

两类应急处置卡的内容模块相同，包括应急处置要点、相关应急资源、联络方式等。但也有区别，前者的应急处置要点侧重于处置流程，通常不区分事故情景；后者的应急处置要点侧重于操作方法，需要分别列出该岗位所涉及的事故情景的应急处置要点。

应急预案优化工作成效

在应急中心的指导下，中粮集团参考借鉴了2016年企业应急预案范本编制工作经验，应急预案优化工作取得了初步成效。参与企业安全生产管理水平和应急保障能力明显提升，同时也为企业培养了一批应急预案方面的专业人才。通过预案优化，预案的功能定位更加准确，体系结构更加科学合理，职责分工更加清晰，预案衔接更加紧密顺畅，预案的针对性和可操作性更强，更加好用、管用。预案文本也做到了最小化，7家企业预案数量从57项减少为14项，精简了75%，篇幅从33万字减少到15万字，精简了54%。

2018年3月，应急中心发布了《2017年度企业生产安全事故应急预案范本》，中粮集团下属中粮贸易、中国纺织、中粮肉食、蒙牛乳业、中粮置地5家专业化公司7家企业的应急预案入选商贸、轻工、棉纺织行业预案范本，为企业提高应急预案质量、发挥应急预案作用提供参考。