公共服务满意度及其影响因素研究——基于CGSS2005与CGSS2015的数据分析

侯江红，刘文婧

(1.云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091；2.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100083)

一、问题的提出

建设人民满意的服务型政府是我国政府坚持不懈的追求目标。党的十九大报告明确提出：新时期将建设人民满意的服务型政府，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。由于衡量服务型政府建设成效是以人民是否满意作为根本标准，公共服务满意度就成为评估政府绩效的重要指标。公共服务满意度指数的高低反映了公众对公共服务的诉求和偏好，提高公共服务满意度对国家经济社会的稳定发展以及政府公信力和服务水平的提升具有重要意义。

公共服务满意度的研究最早可追溯到西方学者提出的顾客满意度理论，这一理论是服务行业通过计算客户期望与体验的差距来寻找产品或服务缺陷的定量研究，旨在实现企业价值最大化。随着新公共管理、新公共服务等运动的兴起，公民被置于优先位置。1992年戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》中展开公共部门的顾客满意度的研究，拉开了服务型政府改革的序幕。[1]奥斯本和盖布勒主张，政府应该像企业一样将公众视为顾客展开竞争，视作为服务对象的公众为“上帝”。随后，西方发达国家逐渐把“顾客至上”的理念应用于公共部门绩效评估当中，并发展为成熟的理论模型。比如，瑞典顾客满意度晴雨表(SCSB)、美国顾客满意度指数(ACSI)等模型都被广泛地运用在政府部门公共服务水平和质量的测量中。目前，国内外学界有关公共服务满意度的研究已取得了一定成果，主要集中在以下几个方面：

第一，对政府提供公共服务现状的实证研究。张会萍等以宁夏银川为研究对象，对主城区的公共安全、公共交通、公共事业、医疗卫生等方面进行满意度调查，研究发现银川市民对政府提供公共服务的总体满意度分数处于及格线以下；公共安全和基础教育的分值较高且对总体满意度影响较大，应继续保持；而医疗卫生的分值较低且是政府当前应该重点解决的难题。[2]唐娟莉等以陕西省农村为样本，选取农村基础教育、农村道路、农村医疗、农村水利和饮水设施等具有代表性的农村公共服务满意度进行抽样调查和分析，研究发现农民对公共服务满意度的优先排序是：教育>水利>道路>农业科技推广与培训>文化建设>垃圾处理>医疗>饮水。[3]冯亚平等以社会保障、公共治安、环境卫生、行政管理等公共服务为调查内容，通过对武汉及其周边城镇的居民调研发现，相对于大城市而言，小城镇居民对公共服务的满意度较高，但在具体服务上居民的需求各有侧重，政府应该根据实际情况改善大城市和小城镇的公共服务。[4]

第二，对公共服务满意度影响因素的研究。2000年和2001年，Ryzin以美国纽约市民为调查对象，采用ACSI模型分析和研究市民对地方政府提供公共服务的满意度的构成因素和影响效率。研究结果表明，公立学校、警察、交通感知质量是对市民满意度影响最大的因素，但其对满意度的影响程度因人群的不同而有所区别；市民收入水平、种族和所住地址的变化也会对其满意度产生不同的影响。[5]Wisniewski对比分析了加拿大居民对其政府和企业的满意度指数，认为政府的公共服务质量取决于财政投入，财政投入在公共服务满意度方面起到重要作用，而企业的顾客满意度变量选取中应该注重顾客的需求即顾客对企业的市场化作用。[6]萨瓦斯认为，市场竞争机制直接影响公共服务的水平，市场中的竞争可以提高公共服务的效率和质量，从而大大提升公民对公共服务的满意程度。[7]

何精华、李倩、朱玉春等人分别对我国农村地区公共服务满意度的影响因素进行了研究。何精华选取我国最具有活力的长江三角洲农村地区，研究发现农民的公共服务满意度具有不均衡性，影响农村公共服务满意度总体评价的因素有三个，即公共部门的期望、承诺和表现。[8]李倩和张开云对广东省农村地区公共服务满意度进行调查，发现公共服务满意度主要受到乡镇政府和乡村社区等供给主体的影响。[9]朱玉春等人对西北五省欠发达地区进行调查，研究结果表明：农民对公共服务满意度主要受到道路、基础教育、医疗、农田水利设施、饮水设施、公共服务供给农民参与情况、农民对村委会的评价、农民对政府的评价等因素的影响；在人口统计学特征中，除了个人收入水平对满意度是正相关影响之外，被调查者的性别、文化程度、家庭成员数等变量基本上不对满意度产生影响。[10]在对城市公共服务满意度的研究中，纪江明和胡伟在“2012连氏中国城市公共服务质量调查”的基础上，通过对34个城市的公共交通满意度的研究发现，城市层面的因素不能充分解释公众对不同城市公共服务满意度的差异，居民的年龄段、学历、收入、居住时间、职业、单位性质等个人层面因素对公共服务满意度差异的解释能力比较强。[11]14王轲和吴湘玲通过对武汉市居民进行偶遇抽样调查，分析居民对政府向社会组织购买公共服务的满意度，研究设计中除了加入人口统计学特征变量以外，还加入了“社会组织服务满意度”和“现居地政府提供的公共服务满意度”两个变量，经检验发现，社会公众对当地政府直接供给公共服务和购买公共服务的满意度都不高，并且两者之间存在关联，而人口统计学特征中只有被调查者的性别和年龄对公共服务满意度有显著影响。[12]龚佳颖和钟杨对2015年上海民生满意度调查项目的数据进行分析后发现：主观因素中，居民对政府工作的知晓度、政府工作的参与度、公益活动参与水平以及人口统计特征对公共服务满意度的影响显著；而客观因素中，人口密度、人均GDP、公共服务财政支出、地理区位等对公共服务满意度则没有显著影响。[13]从以上研究可以看出，我国城市和农村公共服务满意度的影响因素主要有两个方面：公共服务提供主体的服务水平和居民个体的人口统计学特征，而居民参与公共服务决策的情况则在公共服务满意度评价中起到重要作用。

第三，对公共服务满意度评价模型的研究。王佃利针对济南市的市政公用行业满意度设计了三级指标：一级指标是总体满意度指标，二级指标是各行业满意度指标，三级指标是各行业服务内容满意度指标；并使用多层级分析法进行满意度状况分析。[14]纪江明等利用“2012连氏中国城市公共服务质量调查”数据，对中国34个城市公共服务满意度指数进行评价研究，并构建了包括公共教育、医疗卫生、住房与社会保障、公共安全、基础设施、文体设施、环境保护、公共交通等8项一级指标及具体的二级指标在内的评价模型。[11]11

总体而言，关于公共服务满意度的研究还存在一些局限，比如：以具体城市或地区的公共服务满意度为研究对象的个案研究居多，样本代表性有限，宏观层面的研究欠缺；缺乏从纵向视角对公共服务满意度的动态变化观察，以及从微观层面分析公共服务受众特质对其公共服务满意度影响的研究。

在服务型政府建设的背景下，经过十年的发展，我国城乡居民对政府公共服务的满意度是否有所上升、对政府承担公共服务职能的看法是否有一定改变？基于此，本文基于CGSS2005与CGSS2015的数据，在纵向上对比分析十年间我国城乡居民对公共服务满意度的状况，观察公众对各项公共服务的满意度是否发生变化以及公众对政府服务职能认知态度的变化；同时以最新发布的CGSS2015数据进行相关性分析，旨在探究城乡居民公共服务满意度的主要影响因素，从广度和深度上对当前的研究加以推进。

二、数据来源及变量选择

(一)数据来源

本文采用的数据来自2005年和2015年的中国综合社会调查(CGSS)，该项目由中国人民大学中国调查与数据中心执行，始于2003年，目前公布的最新数据是CGSS2015。为了从纵向时间维度研究城乡居民对政府公共服务满意度的动态变化，本文通过筛选比对发现，CGSS2005和CGSS2015中有关公共服服务满意度部分设置的题目相似率较高，因此选择这两年的数据为研究对象。2005年CGSS项目调查覆盖全国28个省/市/自治区(不含港、澳、台及西藏)的125个区县，对10 372个住户样本进行访问调查，其中农村人口4 274人、城市人口6 098人；2015年CGSS项目调查覆盖全国28个省/市/自治区的478村居，对全国城乡人口完成了10 968个住户样本的抽选与调查，其中农村人口4 498人、城市人口6 490人。

(二)变量选择

1.因变量。公共教育、医疗卫生、基本住房保障、社会管理、劳动就业、社会保障、基本社会服务(低保、灾害、流浪乞讨、残疾、孤儿救助、基本养老、婚姻登记、殡葬等)、公共文化与体育和城乡基础设施等九类公共服务与人们的生活息息相关，因此，本文选择这九类公共服务的满意度来构造公共服务满意度指数(MS)。令X1～X9分别表示上述九类公共服务满意度的得分，公共服务满意度指数计算公式如下：

MS=(X1+X2+X3+X4+X5+X6+X7+X8+X9)/900

该指数的取值范围在0～1之间，与满意度呈正相关关系，即指数越大，表示居民的公共服务满意度越高(见表1)。

数据来源：CGSS2015数据。

从表1可知，公共教育的满意度得分最高，为70.9分；基本住房保障的满意度得分最低，为62.89分；其余各项公共服务满意度得分区别不大，分值集中在60～70分，公共服务总体满意度仍不容乐观。

2.自变量与控制变量。通过文献梳理可知，居民人口统计学特征对政府提供公共服务的满意度具有影响作用。本文选择的人口统计学特征变量包括：性别(男性为1，女性为2)；年龄；居住地(城市为1，农村为2)；教育程度(没有受过任何教育、私塾和扫盲班、小学、初中、职业高中、普通高中、中专、技校、大学成人高等专科教育、大学专科、大学成人本科教育、大学本科、研究生及以上、夜校和中共中央干部培训班的赋值为1～14)；政治面貌(群众、共青团员、民主党派、党员的赋值为1～4)；主观幸福感(非常不幸福、比较不幸福、一般、比较幸福、非常幸福的赋值为1～5)；阶层认同(最低为1，最高为10)；家庭人口数量；家庭经济状况(远低于平均水平、低于平均水平、平均水平、高于平均水平、远高于平均水平的赋值为1～5)；婚姻状况(未婚、已婚、离婚、丧偶的赋值为1～4)。除此之外，政府提供公共服务水平也会影响居民的公共服务满意度。根据本文所采用的数据，政府提供公共服务水平由公共服务的充足程度、公共服务均衡程度、公共服务便利程度和公共服务普惠程度四个指标衡量，民众对这四个指标的满意程度，分别从非常不满、不太满意、一般、比较满意、非常满意赋值为1～5。自变量与控制变量的定义及其描述性分析见表2。

表2 变量定义及描述性统计

数据来源：CGSS2015数据。

基于此，本文提出以下研究假设：

假设1：居民个人特征变量中的性别、年龄、居住地、教育程度、政治面貌、主观幸福感、阶层认同、家庭人口数量、家庭经济状况、婚姻状况与居民的公共服务满意度呈正相关关系。

假设2：居民对公共服务的充足程度、均衡程度、便利程度和普惠程度的感知程度与居民的公共服务满意度呈正相关关系。

三、城乡居民公共服务满意度情况分析

(一)城乡居民对政府服务职责的认知比较

表3反映了2005年和2015年的CGSS项目调查中居民对政府服务职责的认知情况。在就业、医保和养老保障方面，政府有责任提供服务，城乡居民在2005年和2015年的认知态度是一致的。具体而言，2005年与2015年农村居民对政府为人人提供工作机会持“绝对有责任”和“可能有责任”观点的比重之和相似(分别是89.1%和89.8%)，城市居民持同样观点的比重之和分别是94.3%和92.4%；但城乡居民态度的绝对性程度有所区别，与2005年相比，2015年持“绝对有责任”的比重都有一定幅度的下滑。城乡居民对政府为人人提供医疗保险和为老人提供生活保障持“绝对有责任”观点的比重一直居于高位。在人人有工作机会和为老人提供生活保障两项政府职责的认知上，相比于2005年，2015年城乡居民对政府持“绝对有责任”观点的比重均有所下降，而持“可能有责任”观点的比重均上升。这可能是因为我国目前基本医疗保险覆盖人数超13亿人，基本实现了全覆盖；而就业和养老保障目前只涉及部分人群的需要。

表3 城乡居民对政府服务职责履行情况的态度

数据来源：由CGSS2005和CGSS2015数据整理而得。

(二)城乡居民对公共服务满意度的对比研究

表4反映城乡居民对政府在医疗服务、老年人生活保障、优质的基础教育、捍卫国家安全、打击犯罪、公平执法、秉公办事、环境保护和维护社会公平等九个方面提供公共服务的满意度情况。总体上，2015年与2005年相比，城乡居民的公共服务满意度有所提升，农村居民的满意度比城市居民稍高，但差别不大。从公共服务领域来看，城乡居民对医疗、教育、环保服务、公平执法、秉公办事、维护社会公平的满意度有所提升，对打击犯罪的满意度有所下降；对政府为老人提供生活保障服务，农村居民的满意度有所提升，而城市居民的满意度是下降的。

具体而言，相比于2005年，2015年城乡居民对政府提供医疗服务、优质的基础教育和环境保护服务的满意度均提高了一个等级，即由2005年持“一般”观点比重最高提升到2015年持“满意”观点占比最高。这说明十年间，在医疗方面，政府提供了更多的便民惠民服务，在破解“看病难、看病贵”的问题上取得了成效；在教育方面，政府坚持基础教育优先发展、加大教育经费投入、教育资源向偏远地区倾斜等举措，不仅使城乡居民对优质基础教育的满意度有所提升，还缩小了城乡在教育满意度上的差距；在环境保护方面，水污染、雾霾等问题的严重性引起了相关部门的重视，政府先后出台了一些政策法规，加大惩治力度，“守护绿水青山”取得了一定的成果。捍卫国家安全是一个国家的立国之本，也是国家提供公共服务的前提条件。城乡居民对捍卫国家安全持“非常满意”和“满意”的比重最高，农村居民在50%以上，城市居民在69%以上。在政府为老人提供生活保障方面，城乡居民的满意度发生了逆向变化，即农村居民的满意度由2005年占比最大的“不满意”(29.9%)提升到2015年比重最大的“满意”(52.4%)；而城市居民的满意度则由“满意”(42.2%)下降到“一般”(37.4%)。这可能是因为城市生活成本高于农村，国家的低保补助金标准不足以保障或提升城市老年人的基本生活。在公平执法、秉公办事和维护社会公平方面，城市居民的满意度一直处于“一般”水平，而农村居民的满意度由2005年持“一般”观点人数最多提升到2015年持“满意”观点人数最多。在打击犯罪方面，农村居民的满意度有所下降，由2005年的“满意”水平人数最多下降到2015年的“一般”水平人数最多，而城市居民的满意度一直处于“满意”状态。

表4 城乡居民对政府提供公共服务的满意度情况

表4(续)

数据来源：由CGSS2005和CGSS2015数据整理而得。

四、城乡居民公共服务满意度影响因素分析

本文使用多重线性回归探究城乡居民公共服务满意度的影响因素。由于在CGSS2005和CGSS2015中城乡居民对政府公共服务满意度的评价相差不大，鉴于2015年的CGSS问卷新增了公共服务充足程度、公共服务均衡程度、公共服务便利程度和公共服务普惠程度等四个与城乡居民公共服务满意度息息相关的变量，其影响因素较2005年更为完善，本文选择CGSS2015的公共服务满意度数据，使用数据分析软件SPSS24进行回归分析。首先，将性别、年龄、居住地、教育程度、政治面貌、主观幸福感、阶层认同、家庭人口数量、家庭经济状况、婚姻状况等居民人口统计学特征作为控制变量放入模型1；其次，模型2则是在模型1的基础上再加入居民对公共服务的充足程度、均衡程度、便利程度和普惠程度四个感知程度自变量。模型1和模型2的因变量均为公共服务满意度指数，模型回归分析结果如表5所示。

表5 公共服务满意度回归结果

模型1中，除了性别、教育程度、政治面貌和婚姻状况外，其他变量均在不同程度影响着居民对公共服务的满意度，本文的假设1不成立。模型1的回归结果显示，年龄相对较大、政治面貌为党员身份、居住地在农村、家庭收入水平较高、阶层认同较高以及主观幸福感较强的居民，对政府公共服务满意度的评价较高。其原因可能是，经济水平和阶层认同较高的居民所掌握的各类资源较多，更有条件、有能力享受公共服务。家庭人口数量与公共服务满意度呈负相关关系，这表明居住在一起的家庭人口越多，居民对公共服务满意度的评价就越低。其原因这可能是，家庭人口越多，家庭的开支就越大，对整个家庭的经济水平有直接影响。

模型2中，R2较模型1增加了两倍多，说明在模型1的基础上加入的四个主观感知变量对公共服务满意度指数有显著的影响，验证了本文假设2，即对公共服务的充足程度、均衡程度、便利程度、普惠程度较满意的居民，其对公共服务满意度的评价也相对较高。同时，模型2人口统计学特征变量的影响情况与模型1相同，但模型2中家庭人口数量的影响变为不显著，说明家庭人口数量对公共服务满意度指数的影响不大。

近年来，政府在基础教育、医疗卫生和社会保障等公共服务方面加大了投入力度，积极履行政府公共产品的供给职责。在教育服务方面，政府在农村及经济落后地区普及九年义务教育、巩固高中教育、缩小城乡教育差距中取得了成效；在医疗卫生服务方面，2006年以来，国务院先后出台了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》《以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划的通知》《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》等，加快推进了基本医疗保障制度建设，建立健全基层卫生服务网和卫生管理体制，提高基层医疗卫生服务能力，增加医疗资源的惠及广度，解决城乡居民的看病难、看病贵等问题，促进基本公共卫生服务逐步均等化；在社会保障方面，为老年人提供生活保障一直是政府关注的重要民生问题，特别是农村老年人作为弱势群体，政府不仅增加财政投入以扩大养老保障的受益面，还不断完善新型的养老保险制度，逐渐缩小城乡二元结构带来的差距和不平等，为农村老年人安度晚年提供保障。在以上各项政府提供的公共服务中，与2005年相比，2015年城乡居民特别是农村居民更大程度上体会到了公共服务的充足性、便利性、均衡性和普惠性，所以对公共服务的满意度稍高于城市居民。

五、结论与建议

通过对CGSS2005和CGSS2015相关数据的研究发现：居民人口统计学特征中的性别、婚姻、受教育程度、政治面貌、家庭人口数等变量对公共服务满意度的影响不显著；年龄相对较大、居住地在农村、家庭收入水平较高、阶层认同较高以及主观幸福感较强的居民，其公共服务满意度较高；同时，公共服务的充足程度、均衡程度、便利程度和普惠程度越高，城乡居民的公共服务满意度也越高。

从2005年到2015年，我国民生领域公共政策和改革措施的实施促进了民众共享改革发展的成果，增进了民众主观上的认同，这种“获得感”的提升表现为民众对政府公共服务满意度的提升。从中央到地方，政府各部门在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”方面的积极作为，增强了政府公共服务的能力和水平，努力打造服务型政府。但是，民众对各项公共服务的评价分数仍不容乐观，基本集中在及格线上下，尤其是民众对政府部门财政经费信息公开以及政府部门工作作风和办事效率的评价偏低，距离民众的期望值还有不小差距。

目前，我国政策法规中尚无明确规定的各级政府财政信息公开的“目录清单”，不同层级政府以及同一层级不同地区政府公开财政信息的口径和标准存在很大差异。公民查看“三公”消费、行政经费等信息时，政府往往会设置重重障碍，增加公民“看账本”的程序，使是公民难以如愿。因此，除了尽快出台政府财政信息公开“目录清单”外，设立监督机制以保证政府部门依法公开财政账本也颇为重要。各级政府应以“提速、提质”为核心，进一步加强行政效能建设、转变工作作风，提高政府部门的工作作风和办事效率。这就需要着力培育行政工作人员树立牢固的效率观念；继续简政放权，理顺职能关系，明确各级政府职能；优化政府机构设置、职能配置以及工作流程；严格绩效管理，强化对行政行为的约束和监督体系。

当前和今后一个时期，我国社会依然面临公共服务领域供需矛盾突出、优质服务供给不足、均等化供给不均等问题，我国东西部、城镇与农村地区在教育、医疗、养老等公共服务方面，无论是公共服务水平还是公共服务数量都有巨大差异。解决这一问题的关键在于切实提高贫困落后地区的民生财政投入，提升政府公共服务的供给能力和共享水平。第一，要大力发展经济，提升经济增长的质量和水平；第二，加大民生项目的财政投入以及中央和省级政府转移支付力度，不仅中央政府需要加大财政给付和转移支付力度，省级和市级政府更应该负起应有的责任，着力缓解辖区内财政给付水平和公共服务供给水平的横向差异；第三，改革地方政府绩效考评机制，着力矫正地方政府严重的财政生产性支出偏向，确保用于民生社会事业的公共财政投入，保障贫困落后地区民众的生存发展权益。