融合众包的突发事件应急管理模式及情报体系研究

龚艺巍 王小敏 曾子明

摘要：[目的/意义]突发事件的应急管理是政府工作关注的重点内容，在大数据环境下，如何发挥社会公众的力量参与到突发事件救援活动中是应急管理的研究热点。[方法/过程]通过对大量文献进行综述研究，本文引入众包模式，在以往研究基础上对突发事件应急管理的众包模式进行深入的探讨分析。[结果/结论]提出了在整个应急管理过程中融入众包的应急管理模式.构建了融合众包的应急管理情报体系，并对影响众包质量的因素进行了阐述，弥补了当前应急管理研究的不足。

关键词：众包；突发事件；应急管理模式；情报体系

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.01.001

[中图分类号]C931.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-0821（2019）01-0005-08

突发事件在给社会和人民带来极大经济损失的同时，也严重威胁到了人民的生命安全。突发事件具有随机性、复杂性、蔓延性、可控性、可能诱发其他次生灾害等特征。当突发事件发生时，一方面，应急管理部门需要在反应时间有限、信息不完备和人力资源不足的情势下，迅速做出合理的决策以应对灾情；另一方面，公众在社交网络上产生海量异构数据，由于资源和人力不足，政府部门难以对海量的大数据进行及时的分析处理，大数据环境下政府的应急决策面临巨大挑战。

在大数据的时代背景下，众包由于其具有开源性、组织结构动态性、广泛性、自主性等特点，能够很好地适应对数据需求量大、信息消费者多的使用场景。将众包模式应用到应急管理过程中，能够有效地利用集体智慧和动员社会力量，最大限度地减少灾害带来的损失。国家对应急管理体系的建立十分重视，在《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中提出：“支持引导社会应急力量发展，鼓励发展社会化应急救援，建立健全应急响应社会动员机制，发挥社会公众在信息报告和协助救援等方面的作用，引导社会公众有序参与重特大突发事件应急救援行动”。该规划表明广泛动员社会公众力量参与应急管理已成为政府关注的重点。

为了更好地发动社会力量参与突发事件的应急管理，学界将众包模式引入应急管理，并对融入了众包模式的应急管理进行了广泛的研究。通过广泛的文献阅读，笔者发现：当前国内外融入众包模式的研究大多集中在应急管理的响应阶段，对其他阶段的研究则涉及较少；大量研究都较为关注应急管理过程中情报流通的一个环节，如信息主体的协同，应用众包平台的建立；众包模式下应急管理研究缺乏主线和指导性的突发事件应急管理体系。为了弥补现有研究的不足，本文把众包模式应用到应急管理的整个流程中，提出了基于应急管理全过程的众包应急管理模式；以情报获取一处理一应用的流程为主线，构建了融合众包的突发事件应急管理情报体系，并在文章的最后部分探讨了影响应急管理情报体系众包任务质量的因素，指出该领域需要进一步探索的一些问题。

1融合众包的突发事件应急管理研究现状

Howe J在美国的《连线》杂志首次提出众包（Crowdsourcing）概念，众包概念从最初在商业模式中被提出后，近年来在各个领域都得到了应用，林素芬等提出众包概念和众包模式主要涉及信息技术、商业、知识领域。众包模式自提出后在国内外都受到了广泛关注，国內对众包的研究主要集中在图书馆、企业情报领域的应用模式研究，国外的研究点则更多关注众包在不同领域的应用、众包用户行为研究和众包参与者激励机制的研究。其中众包在不同领域的创新模式一直是国内众包研究的热点。

近年来，随着网络通讯技术的发展及互联网的兴起，学术界为突发事件的应急管理做了大量的探索，主要集中在对突发事件应急管理情报体系的研究。朱晓峰等在厘清突发事件情报体系的基础理论问题的基础上，构建了以信息内容为核心的情报体系模型。郭春侠等在明确构建情报体系的原则及应急管理生命周期后，研究了情报系统的运行机理，并构建了快速响应决策的情报体系。以公共卫生突发事件的疫情管控为目标，曾子明等根据突发事件对情报的不同需求及公共卫生情报体系要素，构建了公共卫生突发事件的情报体系架构。在智慧城市理念背景下，郭骅等比较了城市应急管理情报体系与突发事件应急决策情报体系的差异，基于活动理论解释了包含主体、客体、工具、规则、共同体、分工、结果7个要素的概念框架，并提出了面向“管理主体、信息资源和情报行为”的覆盖了应急管理各个阶段的情报体系。综上所述，可见突发事件应急管理情报体系是当前学界和政府部门的重点关注内容，如何利用各领域先进的理论构建一个更加开放、动态和统一的应急管理情报体系，具有较强的现实意义。

众包模式具有开源性、动态性、自主性、广泛性4个通用特征，这些特性能够很好地应用于需要广泛信息协作、有大量信息需求且实效性高的场景。众包的特性与应急管理的需求具有很好的契合点。融合了众包模式的应急管理，能够广泛利用集体智慧和集体力量，有效缓解突发事件应急管理灾情信息不足、决策信息不足、数据分析处理人员缺乏、救援人力资源和物资不足等问题，促进政府部门应急管理工作高效、低成本运行；通过大众参与，还能弥补应急管理部门在管理过程中缺乏创新的缺点。

当前，众包模式在国内外的灾害应急管理中都得到了较为成功的应用，如印度洋海啸中的Sahana系统，该系统能够整合聚集不同用户提供的灾害现场的信息，为协同开展救援提供支持。海地地震中的Ushahidi-Haiti平台，允许人们下载并安装，为平台上设定的事件提供相关信息并进行可视化编辑。北京国贸灯光秀利用通讯商提供的人体热力图的叫停事件，避免了踩踏事件的发生。学者们分别从应急管理体系情报融合的角度，以为应急管理者提供情报决策支持为目标，探索基于Web的应急管理模式的特点与框架。基于众包模式的应急管理研究主要集中在事中阶段，在响应阶段利用公众的力量实现事发现场大量灾情信息的采集与处理，如高原等提出的面向众包的灾害应急管理系统，具有能将PGC与UGC信息进行融合与发布及与管理部门其他系统进行数据交换的功能。有文章研究了基于众包的情报采集、处理、分析过程以及应急管理信息主体的协同问题。从众包的角度，研究者们对应急管理过程中的众包任务的质量进行评估，建立众包参与者选择模型。Deng Q等提出利用网络平台如微博上的社交网络众包数据，利用语义分析方法抽取指标构建指数模型，进行灾害前的风险预测评估和灾害后的灾害评级。Ludwig T等提出了一个在响应阶段匹配管理众包参与者与受灾者需求的平台。

通过对现有文献进行分析.发现当前基于众包模式的应急管理研究领域主要集中在突发事件事中阶段的应急响应过程，研究如何将众包模式应用到应急管理响应过程的具体活动中，对众包概念在其他阶段的使用则较少提及；主要研究点偏向于应急管理过程的局部，如对众包任务的质量进行评估、选择众包参与者的算法、情报收集及融合技术、跨部门的情报协同及建立受灾需求匹配平台等，对众包模式在应急管理事前和事后阶段的情报活动的应用研究较少，缺乏一个具有指导性的突发事件应急管理情报体系框架，该框架明确了众包模式能够应用在应急管理过程中哪些场景，以及如何应用的问题；也缺乏从众包的角度对灾害应急管理众包模式的情报体系进行整体应用分析。

突发事件的应急管理是一个整体性的管理体系，应该包含应急管理过程中所有的资源信息、参与主体及情报行为，众包模式在应急管理中的应用也应该基于一体化的应急管理体系。因此，本文提出基于众包的应急管理全过程应用模式，构建融合了众包模式的突发事件应急管理情报体系，该体系贯穿了从众包数据获取到情报应用的整个过程。文章还分析了突发事件应急管理众包体系的质量影响因素，对相关部门开展应急管理工作具有指导意义。

2基于众包理论的突发事件应急管理模式分析

众包模式包括发包方和接包方两个主体要素。发包方可以是个人、企业、政府或各种组织，接包方一般是对某一个领域感兴趣的公众。通过第三方众包平台或组织自有平台，发包方将自己的需求发包到众包平台上，通过设置一些激励方法吸引感兴趣的公众接包。在应急管理众包模式中，发包方既可以是政府或公益组织，也可以是受到突发事件影响的公众：接包方既可以是具有相关领域专业技能的专家，如医生、专业数据分析人士，也可以是普通的公众或其他组织，还可以是政府。

应急管理包含了事前、事中、事后3個时段的所有管理活动，分为减灾、准备、响应、恢复阶段。将众包模式应用于应急管理，能够扩大应急管理各个阶段参与人员与信息的系统边界，通过社交网络或众包平台，使公众参与到应急管理活动中，不仅增加了应急管理的利益相关者，同时还能促进利益相关者之间的高效合作，如应急管理周期全过程中，政府与社会力量的应急合作、政府跨部门间的协同；也增加了应急管理各阶段的活动，为应急管理决策者提供了更多的决策可能性。应急管理的多阶段众包模式如图1所示，应急管理的各个主体都能通过众包平台作用于应急管理的整个过程，实现有效地协同。

2.1众包模式应用于减灾阶段

准备阶段与减灾阶段的相互配合，在应急管理中起到预防与准备的作用。减灾阶段的活动往往与法律法规、政策制定相关，旨在通过政策或立法的形式最小化无法避免的突发事件所带来的损失。通过普通众包平台，如阿里众包、创品客等，可以获取公众对于应急宣传教育的创新性建议，或者选取应对灾害的基础设施建设的参与者等；也可以通过类似于美国政府挑战网、北京市政府法制办等政府众包平台，吸引具有特殊专业背景的专家公众参与到相关法律修订、政策制定活动及政府难题等公共事务中来，提供建议性意见。

2.2众包模式应用于准备阶段

准备阶段起到的主要作用就是检测与预警。其中主要活动包含：应急宣传与培训、应急演练、应急预案的设计、灾情预测与评估等活动。通过数据众包平台，如各类大数据众包平台，公众将自己的位置数据通过即时通讯工具连接到网络中，管理部门可以获得人流量密度等灾害预警数据，为灾情预警提供信息支持，防患于未然；管理部门通过在使用者较多的社交平台（如微博）上发布征集公告，为灾害前的演练活动，以公众投票的方式选取最受欢迎演练方案，并选择合适的参与者。应急预案的设定需要相关领域的学术型专家的参与，通过众包平台能够收集大量不同地域、不同领域的专家提供的方案，使得应急预案的适用性更强。

2.3众包模式应用于响应阶段

响应阶段是最复杂也是当前研究最多的阶段，具有以下一些特点：不可预测性、事件进展速度快、参与人数多、决策时间短、资源不足、情况不确定、参与者压力强度大等。该阶段会根据实际情况调整准备阶段准备好的行动计划，实施过程中按照当前状态调整行动计划并做出决策。该阶段的主要活动包括：灾后动员，资源协调，危机定级，救援目标优先级排序，危机分析以及为受灾者提供各种资源以及救援指导，需要对灾情进行快速的评估，快速地制定应急救援方案，有效传播危机信息。突发事件发生后，管理部门面临决策支撑信息不足的问题，难以对灾情进行有效评估并制定救援方案，公众在社交平台上发布的关于该事件的实时信息就成了管理部门分析突发事件的重要信息来源。通过众包平台，政府能够利用数据分析专业人员对网络上海量数据进行挖掘分析，得出有效信息，解决政府数据处理工作人员人力不足的问题。同时政府也可以借助社交网络等众包平台发布传播危机信息。管理部门还可以通过匹配的众包平台，筛选专业的志愿者或其他组织参与到应急管理中，解决人力资源不足的问题。

2.4众包模式应用在恢复阶段

社会公众和组织能够有效参与到应急管理的恢复重建工作中。主要活动包括对损失的协查评估和受影响民众持续的救助。为了使突发事件后的协查评估更全面可靠，可以通过众包的方式邀请受影响的公众对损失进行补充，同时邀请领域专家进行评估，如通过研发邦、InnoCentive等科研众包平台发布需求，选取具有专业知识背景的领域专家，参与灾后调查评估、风险管理等活动。突发事件发生后的恢复重建是一个长期的过程，通过社交媒体等众包平台，召集诸如心理咨询师等相关专业知识背景的公众，进行心理建设和康复等活动。

应急管理的多阶段众包模式，所涉及的活动如表1所示。在应急管理各个阶段引入众包模式可以成为应急管理的有益补充，并为应急管理的决策者提供更多决策空间和解决方案。在实际的应急管理行动中，决策者可以根据当前情况适当取舍并决定在其中某个阶段采取或者不采取众包模式。

3基于众包模式的突发事件应急管理情报体系构建

应急管理情报体系是以普通的情报体系为基础，通过整合不同领域突发事件的相关研究成果，并进行融合的体系。袁莉等认为，应急管理情报体系是一个包含了数据融合过程的复杂的自组织系统，除了情报本身，还应研究情报运行过程中相关的人、事、物，以形成情报体系的观点。基于众包的应急管理情报体系也并不仅仅是一个在应急响应过程中辅助决策的信息系统，在应急管理的每一个阶段，都可以通过众包模式获得相应的情报知识或解决方案来帮助管理层做出相应的决策和部署。在整个众包应急管理情报决策体系中，情报数据流贯穿在整个应急管理的决策体系中。因此，本文以情报的流动为线索构建了以众包平台为基础的突发事件应急管理体系，如图2所示。

3.1众包数据获取层

众包数据获取层是突发事件应急管理情报决策体系的重要组成部分，是众包模式下应急管理体系数据的主要来源。根据当前突发事件的类型、状态、地域以及所处的应急阶段，应急管理部门分析众包项目的需求，并以众包问题和解决方案数据库作为支持系统，通过关键词进行检索、匹配，对众包任务进行合理的分解，选择合适的众包平台，制定众包任务激励措施，完成众包任务的发布。以公众为代表的接包方能够在社交网络等众包平台上及时提供与突发事件相关的信息，如VGI（志愿者地理信息）和受灾区众包数据，VGI通常能够作为突发事件预警信息来源；公众不但能作为数据志愿者，还能在应急管理的预防和恢复阶段，作为具有专业知识或技能的专家，为应急管理法律法规制定及应急培训提供建议与方案，为灾害的风险评估提供方案，为应急管理的大数据分析处理提供支持。在GIS领域，大众作为众包模式参与者，需完成大量地理信息标注任务。众包平台作为应急管理部门与众包参与公众的中介直接面向公众，是发包方与接包方的桥梁，起到众包任务的下发、众包数据收集沉淀與众包方案收集的作用。除了以众包的方式获得的公众提供的网页应急数据，政府部门获得的情报还包括：政府情报收集人员收集的信息和通过传感器收集的信息。

3.2众包数据处理层

众包数据处理层对众包数据获取层的数据进行清洗和存储。众包数据获取层所获取的数据首先被存储于云存储空间，获得的数据大多都是具有噪音的脏数据，影响有效的数据分析与数据挖掘，数据分析人员需要对这些数据进行数据清洗，以剔除不完整的数据；社交网络上产生的数据是不规则的文本数据，在进行大规模文本处理分析之前需要进行语义分析、关键词提取，对数据的质量进行检验后，需要对不同来源的异构数据进行数据融合操作，生成新的情报信息。将处理过的存储于各对应数据库的高质量数据进行挖掘，获得对应急管理情报体系的决策有价值的数据集，这些数据会被存储到相应的决策知识库中。公众在社交网站上产生的非结构化、异构文本信息会存储到企业云存储数据库里，政府情报工作人员在突发事件现场所获得的信息会被存储到政府应急管理结构化信息数据库中，通过部署的传感器所采集的信息也会被暂时存入应急灾害基础信息数据库，以往突发事件的经验及知识则被存储到专家经验数据库。数据库层所用到的主要技术为云存储技术、数据压缩技术。

在数据处理过程中，管理部门面临着数据处理专业人员缺乏和工作人员数据处理能力不足的问题，作为众包参与者的广大数据处理专业人员，能够解决政府部门的人力资源有限、无法应对海量数据处理的问题，同时提高了管理部门数据处理的效率，为迅速制定决策方案赢得了时间。

3.3数据存储层

数据存储层是应急管理体系的核心层，分为两个模块：众包数据库与其他数据库。众包数据库包含众包信息数据库与众包问题和解决方案数据库。众包信息数据库用于存放从众包平台获取且经过处理的结构化信息；众包问题和解决方案数据库存储使用众包模式解决的应急管理问题及对应的众包解决方案，这些解决方案和问题都是经过众包质量评估而得的优秀的方案，相当于众包解决方案的案例库，其能够为应急管理众包任务的设计提供参考。其他的数据库主要包括应急管理基础信息库、突发事件案例库、灾情知识库等。一般的应急管理体系都具备这些数据库，它们能够为应急管理的决策提供支持。众包数据库通过与其他的数据库进行信息交互，为上层应用系统提供支持。

3.4情报分析层与协同交互层

介于数据存储层和情报系统交互层之间的情报分析层，直接为应急管理服务平台下的各个系统提供支持服务。对政府部门间的跨平台、跨数据库的数据进行进一步的语义分析、语义推理、事件关联分析、情感分析，还可利用人工智能技术，通过信息可视化技术为应急平台上的各种应用提供支持。成功的应急管理情报体系有赖于应急管理各部门高效、实时的信息共享与横向和纵向的信息协同。情报系统交互层以各个异构系统进行融合处理过的数据为基础，支撑管理部门的各种决策及应用。异构信息系统主要有决策指挥系统、灾情预警系统、防灾培训演练系统和恢复重建系统。在情报系统协同交互层，各种跨部门异构信息系统的融合需要用到各种数据融合技术，如基于领域本体的数据模型，跨数据库的智能动态耦合技术等。同时这些跨部门的情报系统，其数据经过信息协同及数据融合过程，一起支撑整个应急管理信息平台的服务。

3.5情报应用层

在应急管理信息服务平台上，情报应用层是突发事件应急管理情报体系平台的可视化展现。包括的活动有应急管理相关法律法规的制定、应急预案的出台、灾情预警、防灾培训、应急决策制定、众包志愿者的选择、灾害信息发布、灾情评估、灾后恢复重建等等。在这些应急管理活动中，都可以选择适当的场景将社会公众的力量引入到突发事件的应急管理中。在相关众包平台发出激励措施，调动大众积极性，使公众参与应急法律法规的制定和提供应急培训方案；利用社会公众力量进行灾后大数据下的灾情评估，或是以众包的方式征集志愿者参加突发事件救援行动；利用众包志愿者所提供的被企业存储到企业数据中的公众地理位置信息，通过数据分析与挖掘，能够判断场所人流密度，帮助监管部门进行突发事件的预测和及时采取干预措施，防患未然。

众包模式的使用，在突发事件发生后，受灾公众在社交网络平台上发出的信息能够作为应急管理部门获得的一手数据，能够帮助应急管理部门获得更广泛、更准确和更有时效性的情报，扩大突发事件信息来源，这些众包数据能够帮助政府进行灾情的评估，并采取合适的救援方案，帮助上层部门做出科学有效决策。众包模式应用在突发事件的事前与事后阶段，能够利用大众提供的集体智慧，使应急管理整个流程更加完善高效；众包扩大了政府管理部门的组织边界，应急管理成本降低，在大众的参与下应急管理系统更加能够适应时代与社会的需求。在突发事件应急管理的最后阶段，还需要对突发事件整个过程中所采用的众包任务与方案进行评估，将优秀的方案放人众包问题和解决方案数据库，为日后突发事件众包模式的使用场景及方案需求提供参考；同时对本次突发事件流程、知识、决策上进行总结，并把经验放人突发事件案例库和知识库，形成一个有效闭合、循环的应急管理系统。

4应急管理情报体系众包任务质量的影响因素分析

众包模式的应用能够扩大应急管理决策的情报来源，同时也能够为管理部门提供大量情报服务。应急管理众包的质量决定了众包情报的质量，也影响了决策部门是否能够依据高质量的众包情报做出合理的决策。众包模式下情报质量的分析控制能够保障应急管理过程中情报的合理性和科学性，进而提高数据分析的可信性和精确度，增强应急决策可信度。本文从众包参与主体的角度对能够影响众包质量的因素进行分析。

1）如何选择合适的众包志愿者与组织。在特定的发包情境下如何选择高质量的接包方，是众包平台需要关注的问题。高质量的众包参与者能够提高众包任务完成的质量，在应急管理过程中，人员需求量大，需要选择具有相应应急经验和专业技能的参与者以提高应急效率。有学者提出以胜任力选择模型为标准，研究影响众包参与者选择的因素，为政府制定合理规范的众包志愿者选择标准提供了参考。

2）选择相应的众包平台。众包平台的选择关系到政府部门所发布任务能否被成功完成，能否有足够的专业的公众接包。所以需根据众包任务的性质，是选择接包人较少的政府众包平台，还是选择受众广泛的社交网络平台，这都是任务制定者需要权衡的问题。

3）众包信息的质量控制。众包能够发挥公众的集体智慧，扩大信息系统获取边界，但是在社交网络上产生的应急数据的可信度较低，为了避免谣言混淆视听，影响情报真实性，应该对数据的质量进行辨别，如对网络上的谣言进行检测。

4）众包任务的选择控制。将任务众包给公众能够很好地利用社会力量，但并不是所有类型的任务都适合放到众包平台上，在发布任务前，应急部门需要对众包任务的成本、效率、技术需求等影响因素进行评估，建立一套可行的众包任务的选择标准，对可行性进行分析。

5）设立合理的激励制度。突发事件发生后，在应急管理的情报收集阶段公众自愿发布受灾现场信息及地理位置信息，具有数据处理专业能力的志愿者也会自愿对众包平台的信息进行处理，将有用信息反馈给政府和救援组织，这属于众包激励机制的内在激励。众包志愿者通过帮助他人获得精神上的愉悦和满足。但大多数情况下，当众包任务需要持续深入投入脑力劳动时，适当的外部激励，能够提高用户参与度和众包任务的完成质量。设立激励机制需要考虑到具体的众包参与对象，通过对参与动机进行分析，选择合适的激励方式。

5结束语

在大数据时代背景下，突发事件的应急管理工作迈入了一个新的阶段，广泛利用社会力量参与到应急管理的各个活动中，是应急管理发展的趋势所在。本文从宏观的视角对融合众包的突发事件应急管理情报决策体系进行了构建，但是从局部来看，有许多问题值得进一步思考：①如何使得应急管理情报决策体系成为一个有机、知识动态循环的系统。跨部门、跨信息系统的信息协作依旧是应急管理面临的一大问题，需要进一步研究。②决策支持系统知识库的内容选择。应急管理是一个循环的流程，通过对应的评价排序算法或技术，对众包任务的质量进行评价，将表现好的组织、知识、经验和方案等存进知识库。为后来的突发事件提供经验式的应急预案及救援方案，使情报体系中的知识真正实现复用和有效循环。③众包在突发事件应急管理中的原理分析。如众包活动中众包参与者的协同原理，如何选择众包参与者等。④如何设计用以評价众包问题与解决方案的评价体系，以构建众包问题与解决方案数据库，是本文接下来的研究重点。融合众包的应急管理模式给我们提供了新思路，仍需要进一步的研究和深入探索。