高校预算业务内部控制

■ 邹倩倩（广西艺术学院）

一、背景

（一）内部控制发展情况

COSO是美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会，专门研究内部控制问题。将内部控制定义为：由董事会、经理层和其他人员共同实施的，旨在为企业经营的效率也就是说内部控制就是指对组织内部的管理活动、经营活动及运营维护等各方面所采取的一种控制，目的就是使组织各项经济活动运转更加有效，尽可能避免腐败,受贿等行为的发生。为效果的达到、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性提供合理保证。COSO框架由五部分组成：控制环境、风险评估、控制活动、信息的沟通与交流，对环境的监控。内控的目标是实现企业价值最大化、股东财富最大化，国外学者对高校内部控制的研究主要基于COSO框架来分析高校财务内部控制情况。

（二）高校内部控制发展情况

我国高校财务内部控制制度比国外发展较滞后，随着近些年高校招生规模及业务不断扩大扩充，学校资金使用范围不断扩大，办学力度不断加强，基本建设支出增加，象牙塔中财务危机加重、国有资产流失以及各种经济犯罪问题凸显，暴露出学校内部控制体系建设上的不足，这也促使更多的专家学者开始重视高校内部控制的各种研究。我国高校内控建设起步晚，2012年发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年开始执行。2015年发布《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求2016年底完成内控建设和实施工作。高校从2017年开始每年报送单位内控年度报告，并逐年推进内控建设。

二、预算业务在高校内部控制中的重要性

按照预算法，“无预算不支出”成为预算的第一原则。资源是有限的，资源的有效分配根本无法满足现在高校事业发展的需求，而高校是公益性单位，将收入与支出之间进行科学合理的分配是高校财务预算管理的本质行为，预算业务内部控制是高校内控中的关键一环。过去的高校财务重心是核算，预算及监控不足，财务管理没有形成一个闭环。按照内控建设的要求，预算是整个财务管理流程的起点，也是财务管理的核心，贯穿整个内控建设的所有环节。预算管理的好坏，直接影响高校的日常运行和长远发展。

高校一切财物活动以预算为中心展开，预算的编制、审核、执行、调整、绩效评价及考核都使得预算管理更科学合理。高校全面预算管理强调以长期发展战略和社会公益目标为导向，优化资源配置、提高资金的使用效益。预算过程涉及高校经济活动各方面的信息，是内部控制获得信息的主要途径，并且预算执行效率的高低直接反映出内部控制建设的合理性、规范性。《企业内部控制应用指引》以及《行政事业单位内部控制规范》均将预算作为重要控制手段之一。预算是所有财务工作的起点，各项经济活动均与预算息息相关，因此，想做好高校内控建设，首先要做好预算业务的内控建设。

三、高校预算业务内部控制主要内容

（一）预算编制

预算编制按照“量入为出、收支平衡”的基本原则编制，统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、不列赤字。目前我国高校采用的预算编制方法有：零基预算、增量预算、项目预算、复式预算、滚动预算。零基预算法是传统的预算编制方法，其能够识别和去除不充分或者过时的行动，能够促进更为有效的资源分配，应对环境的变化。

本人认为收支预算编制，收入预算编制较简单，支出预算编制难度最大。长期使用零基预算编制方法，最凸显的两个弊端就是：一个是强调短期利益而忽视长期目标，另一个则是在编制校内预算时，有经验的工作部门在申报预算时故意提高预算申报金额，超出实际成本，以便“砍一刀”后还能满足需要。但是这种夸大现实的行为导致校领导在审批预算时，明知预算“水分”，但因不能透彻了解情况，而“一刀切”的砍经费，最终导致急需完成的项目质量无法保证，而滥竽充数的项目乱花钱。

从COSO内控框架来看，学校应制定中长期发展规划和短期年度收支计划。参与预算编报的工作人员要有诚信道德、胜任能力，加强部门之间信息与沟通，以保证预算编制数据的准确性、合理性。防止预算与事业发展规划不匹配，预算与资产配置计划相脱节，影响学校本年工作计划的完成和事业发展目标实现的风险。

（二）预算执行

预算执行是指经法定程序审批后预算的具体实施过程，各部门是预算执行主体并对执行结果负责。必须依法及时、足额上缴预算收入，支出必须按照预算执行，不得虚假列支。根据《中华人民共和国预算法》第十三条规定：“经人民大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”可见预算执行和预算调整的严肃性。预算执行过程中的控制分外部控制和自我控制。教育厅财政厅对高校的控制，高校对校内各部门控制，各部门责任单位对自身预算执行过程控制。

从COSO内控框架来看，高校应建立健全执行和调整的审批机制、预算管理工的政策和指导性文件，对不相容岗位进行分离，严格设置各岗位审批权限，按流程审批，避免“一人决策”，防范预算执行过程中的舞弊现象，强调信息的沟通与交流，财务部门定期公布预算执行进度，确保预算的高效执行。

（三）预算绩效评价

构建科学合理的预算绩效评价制度，并根据考核结果给予奖惩。首先是构建有效的评价指标体系，内容应当涉及预算编制的合理性、计划执行的严格性、执行进度的达标率、预算资金使用的效率性等考核指标。除此以外，还要构建相关部门负责人、经费负责人责任制度，确保每个环节责任到人，权责清晰，便于年底考核。其次是根据年底的绩效考评结果实施奖惩。预算绩效考评结果应当与个人绩效工资挂钩，如果仅仅是靠评分，可能会对部分责任人是去奖惩效力，只有触碰到个人利益，才会引起所有人的重视。必须要有明确的赏罚制度，才能够全面提升预算管理效率，最终实现财政资金使用效益的最大化。

健全预算考核评价环节，及时解决预算执行过程中不能及时沟通的问题，为下年的预算编制打下基础。本人认为预算绩效考评是年度预算的最后一个环节，又是下一年度预算编制的开始，也是能调动所有预算参与者积极性的重要方法。

从COSO内控框架来看，绩效评价工作好坏影响预算资金配置和使用效率低下的风险。加强预算控制活动中的反馈控制，即预算考核和反馈控制，奖励和惩罚控制手段应纳入到预算管理制度中去。

四、高校预算内部控制存在的问题

（一）控制环境不健全。

参与预算管理的工作人员预算意识淡薄。各部门申报预算时资料不充分，项目申报随意，缺乏论证，未能与学校的长期发展规划联系起来。校领导对预算不够重视。由于预算编制的随意性导致预算执行时无法按计划执行。预算调整次数频繁，且出现有的预算项目赤字，有的预算项目结余甚多。

（二）预算信息沟通交不通畅。

预算编制时，各部门编报随意，参与度低，抱着“不吃亏”的心态，虚增预算金额，且脱离自身长期发展计划。预算执行时，有部门故意隐瞒情况，先做机动性项目，而刚性必要项目实施预算不足时，向财务部门申请追加经费，倒逼增加预算。预算绩效考核时，财务部门只掌握经费使用情况，项目建设是否达到预期效果，未有相关评审考核信息，部门间信息沟通脱节。

（三）绩效考核制度不健全。

绩效考核是预算流程的最后一步，很多高校因为年底工作太多而忽略预算执行的分析总结。但是一般到年底，多数经费执行部门会突击花钱，不管有用没用，把预算资金花光才是“值得”，这明显是缺乏对预算绩效考核的表现。没有有效的控制机制控制“如何用钱”，使得预算资金使用效率普遍低下。

五、总结

本人认为随着高校规模的不断壮大，预算业务内控的重要性与日俱增，凡事预则立不预则废，预算业务内控的好坏直接关系到资金使用效率，高校内部各项工作的顺利开展。高校财务已从过去的核算为核心演变成以预算为核心。

高校内控建设的目的之一就是加强监督，防止腐败，提高资金使用效率，但是对于经费使用者来说可能就“变成”了报账手续更加繁冗复杂，有悖于“放管服”的精神，而实则不然。本人认为加强内控制度宣传尤为重要，内控不是财务部门一个部门的事，是全校的事，是全体教职员工的事，所有高校工作人员都必须要懂什么是内控，否则高校内控建设寸步难行。