我国保障性住房大量空置的原因分析

孙铮

[摘要]笔者针对近年来我国保障性住房大量空置的现象，确定其主要影响因素，并建立了各因素之间的层次关系模型，同时采用德尔菲法、AHP法确定各影响因素权重。结果表明：二级指标层权重从高到低依次为硬环境、軟环境和制度设计；三级指标层中权重值排序前三位的依次是配套设施不完善、公共服务滞后和选址偏远。文章依据研究结果，提出解决方案。

[关键词]AHP；保障性住房；空置；影响因素

[DOI]1013939/jcnkizgsc201901031

1前言

保障性住房是政府按照限定标准，为中低收入且住房困难家庭以租或售的形式提供的住房，分为廉租房、公租房、经济适用住房和限价房等。2014年，廉租房和公租房并轨运行，并轨后统称为公租房。

保障性住房作为一种重要的公共产品，保障了低收入群体和困难家庭的基本居住权，对提高人民福祉水平、增强社会发展活力、推动城乡统筹发展、巩固社会和谐稳定意义重大。

近年来，党和国家把保障性住房建设作为解决城镇中低收入家庭住房困难的民生工程，不断加大政策和资金支持，使保障性住房有效供给持续增加，住房保障覆盖率逐年提高，受益群体范围不断扩大。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，“十二五”期间，建设城镇保障性安居工程3600万套。2011-2015年，全国城镇保障性安居工程实际开工4013万套，其中，全国公共租赁住房（含廉租住房）开工1359万套，改造各类棚户区2191万套。[1]2016年，全国棚户区改造计划开工600万套。全年实际开工606万套，顺利完成年度目标任务，完成投资148万亿元。[2]棚户区改造和公共租赁住房基本建成65858万套。[3]

然而，随着大批保障性安居工程的完工，房屋的实物供给量显著增加，部分房屋长期空置的现象也日益突显。据一项对全国148万个安居工程项目的调查，2015年，335个项目涉及19万套住房空置。[4]另据一项对全国172万个安居工程项目的调查，2016年，有1287万套基本建成的住房空置。[3]

2研究现状

保障性住房的长期大量空置，造成了资源的严重浪费。究其原因，与我国住房保障事业的发展现状密不可分，国内外许多学者对其进行了广泛深入的研究。

郭江华[5]认为保障性住房制度顶层设计存在保障对象界定不科学、政策多轨运行、权力寻租的缺陷，进而诱发分配不公。马建平[6]认为我国现行保障性住房的制度体系存在许多缺陷：一方面，没有上升到法律层面，执行过程中“执行难”“问责难”；另一方面，制度体系不统一，政出多门。

孙施文[7]通过对北京、上海和广州等五个城市保障性住房的区位数据进行分析，得出结论：我国保障性住房主要集中连片地分布在城市郊区和城乡结合部，该地带配套设施不完善且就业机会匮乏。袁奇峰、马晓亚[8]认为保障性住房社区与城市公共服务产品、基础设施建设的分布呈明显的背离趋势，普遍存在配建缺失、时滞和严重不足等问题。

一些保障性住房社区采取普通商品房社区的物业管理模式，存在管理混乱、纠纷频发等现象。[9]此外，外国学者阿瑟·奥沙力、霍罗威，中国学者张京祥、陈浩等认为保障性住房集中分布的区域，多为低收入群体的聚集区，也往往是社会问题的多发地带。[10-12]

综上所述，现有成果大多集中于定性方面的讨论，鲜有对各影响因素之间的影响程度进行定量分析。本文在已有研究成果的基础上，运用AHP法对各影响因素之间的关系进行定量分析，以期厘清各影响因素之间的权重，为改善保障性住房空置提供理论依据。

3保障性住房大量空置影响因素的定性分析

从制度设计角度可分为保障对象界定不科学、政策多轨运行、权力寻租三个方面；从硬环境角度可分为选址偏远、配套设施不完善、公共服务滞后、周边就业机会缺乏四个方面；从软环境角度可分为物业管理混乱、社会问题多发两个方面。

4保障性住房大量空置影响因素的定量分析

针对保障性住房大量空置的现象，设计一个含有三个层次的原因分析模型。包括总目标（A保障房大量空置）、3个二级指标（A1制度设计、A2硬环境、A3软环境）、9个三级指标（B1保障对象界定不科学、B2政策多轨运行、B3权力寻租、B4选址偏远、B5配套设施不完善、B6公共服务滞后、B7周边就业机会缺乏、B8物业管理混乱、B9社会问题多发），见图1。

选择行政主管部门人员、高校相关专业教授等组成专家小组。每个专家就每两个二级指标和同一维度下的每两个三级指标进行分析比较，并以数值1—9及其倒数形式表示其判断。对于有出入的部分，专家各自分别予以调整。经过4次分析，全部专家达成一致，意见征求完毕。

从层次结构中的第2层开始，确定相邻层次元素间相关程度和对于上一层次的某个元素而言本层次中与其相关元素的重要性排序，采用两两比较和比例九标度的方法建立数学矩阵。

层次单权重及一致性检验。对每个比较矩阵，计算最大特征根及对应特征向量，即确定判断矩阵的权重。利用CI=（λmax-n）/（n-1）、CR=CI/RI进行一致性检验，其中，λmax代表判断矩阵的最大特征根，n代表成对比较因子的个数，CR代表一致性比率，CI代表一致性指标，RI代表平均随机一致性指标。通常地，当CR<01，矩阵通过一致性检验，反之不通过。

层次总权重及一致性检验。计算最下层指标对目标层的组合权向量，并进行一致性检验。通过对二级指标层和三级指标层的合成，确定层次总排序，并进行一致性检验。

通过对保障性住房空置原因的AHP分析，得出结论：硬环境对空置现象影响程度最大，软环境次之，制度设计最小。各具体影响因素的综合排序依次为：配套设施不完善、公共服务滞后、选址偏远位、就业机会缺乏、政策多轨运行、社会问题多发、物业管理混乱、权力寻租、保障对象界定不科学。表明虽然现行制度将一部分低收入困难家庭限制在保障性住房的“门槛”以外，但市民在选择保障性住房时，更加注重生活便利度及周边环境的综合影响。

5对策建议

第一，合理规划保障性住房布局。部分保障性住房项目可在老城区选址，既有助于推动老城区的拆迁改造工作，又能有效利用现有的市政设施和公共服务。此外，由于城市产业转型，导致能够吸纳较多劳动力的第三产业高度集中在老城区，因此，在该区域建设保障性住房社区，能够就近提供大量的就业机会。实行商品房和保障性住房混合配建，各类设施和服务实现共享，防止社会分化，诱发社会矛盾。将保障性住房的选址纳入城市综合规划，可实行TOD（公共交通为导向）发展模式，在公交干线和站点周边优先布局，提高保障性住房社区居民的出行效率。

第二，综合施策强化保障性住房社区管理。优化物业管理模式，引入市场机制，形成政府住建部门、物业管理企业和社会多方参与的模式；提升物业服务水平，推行精细化、标准化的物业管理，建立长效管理机制。同时，广泛调动社会公益组织的力量，为部分特殊群体提供柔性化、专业化服务；科学制定物业收费标准，保障性住房小区居民收入水平普遍较低，疾病、残疾等人群不乏少数，在服务定价时兼顾这部分群体经济承受能力，并针对特殊困难群体给予相应的物业服务费用减免或补贴；加大保障性住房社区周边安保力量的投入，维护社会秩序。

第三，完善保障性住房的顶层制度设计。科学界定保障对象，可依托个人征信系统，动态管理保障对象及申请对象的综合信息，对符合条件者“应保尽保”；建立合理的退出机制，加大对保障性住房出租出借等违法行为的惩处力度；引入社会监督机制，避免滋生腐败，权力寻租。

第四，强化调查研究科学预判形势。加强保障性住房供给量和需求量科学预测，适当减少实物供给，增加货币补贴。

参考文献：

[1]《中国建设年鉴》编委会.中国建设年鉴2016[M].北京：中国建筑工业出版社，2017：27

[2]住建部.2016年全国棚户区改造任务顺利完成[EB/OL].（2017-01-05）[2017-08-14]. http：//wwwmohurdgovcn/zxydt/201701/t20170105_230215html

[3]审计署.2017年第7号公告：2016年保障性安居工程跟踪审计结果[EB/OL].（2017-06-23）[2017-08-14].http：//wwwauditgovcn/n5/n25/c96999/contenthtml

[4]审计署.2016年第9号公告：2015年保障性安居工程跟踪审计结果[EB/OL].（2016-06-29）[2017-08-14].http：//wwwauditgovcn/n5/n25/c84952/contenthtm

[5]郭江华.保障房分配有失公平的解析与应对——基于制度顶层设计视角的探讨[J].建筑经济，2013（7）：58-60

[6]孙施文.现代城市發展规划[M].北京：

中国建筑工业出版社，2007：343

[7]马建平.中国保障性住房制度建设研究[D]长春：吉林大学，2011

[8]袁奇峰，马晓亚.保障性住区的公共服务设施供给——以广州市为例[J].城市规划，2012 （2）：24-30

[9]吴开泽，陈琳，谭建辉.保障房社区物业管理状况调查——以广州市为例[J]城市问题，2014（4）：82-89

[10]ARTHUR OSULLIVAN. Urban Economics （Fourth Edition） [M].New York： Halsted Press，2003： 132-136

[11]HOLLOWAY S R，BRYAN D，CHABOT R，et al. Exploring theeffect of public housing on the concentration of poverty in Colum-bus，Ohio[J]. Urban Affairs Review，1998（33） ： 767 - 789

[12]张京祥，陈浩.南京市典型保障性住区的社会空间绩效研究：基于空间生产的视角[J].现代城市研究，2012（6）：66-71