审计结论在建设工程结算中的裁判路径

摘 要 政府审计成为确定政府投资或以政府投资建设为主的工程项目价款的一项重要程序，但是审计结论作为建设工程结算依据在司法裁判认定中仍然出现诸多问题。致使上述问题出现的最主要的原因是行政权对私权的过度干预。为解决审计结论作为建设工程结算依据所产生的矛盾，通过司法对行政权进行干预，使行政权受到司法权的监督，并对完善相关司法解释提出建议，以确立司法裁判统一标准。

关键词 审计结论 工程结算 契约自由 行政权 司法权

作者简介：胡倩文，重庆大学法学院研究生，研究方向：民商法。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.138

一、问题的提出

我国《审计法》第22条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督①。”审计结论在政府投资建设的工程项目中占有重要地位，但对于同一案件事实不同法院有时却会得出相反的结论，从“施工单位与镇政府结算纠纷案”②中可见一斑。一审和二审法院对于建设工程合同价款作出的不同的认定，进而导致两个完全不同的裁判结果。说明司法机关对于建设工程结算案件中工程价款的认定难度较大，也说明法院法官对于《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》③（以下简称《答复意见》）之适用理解不到位，导致在看到当事人有合同约定时就适用该《答复意见》，这显然有损当事人权利义务相一致原则，对司法统一裁判造成极大阻碍，确立一个统一的裁判路径有其必要性。

二、审计结论在工程结算中的现状分析

（一）大数据视域下审计结论在司法裁判中的主要类型

随着我国房地产事业的不断兴起，建设工程逐渐增多，建设工程结算纠纷呈现上升趋势。2017年9月，笔者在“北大法宝”法律数据库中以“建设工程”和“审计结论”作为关键字进行查询，对近五年的相关司法案例进行统计，即从2013年1月至2017年9月共计626件终审裁判文书，其中涉及政府审计案件共计287件，占比约45.85 %。从上述数据可知，虽然目前建筑工程结算有向社会审计蔓延的趋势，但涉及政府审计的建设工程案件数量占比仍相对较多，在政府投资和以政府投资为主的建设项目中，工程竣工资料繁多，结算工作量巨大，投资金额较高，工程造价计算极具专业性，所涉及的矛盾也较为突出。因此，笔者基于近五年287件涉及政府审计案例总结出审计结论在司法裁判中的认定主要有以下两种类型。

1.当事人对合同价款有明确约定，且审计机关出具审计结论的案件

这类案件共有170件，在政府审计案件中占比约59.23%。这类案件在政府审计案件中占比较高。其中，法院最终以合同约定价款作为裁判依据的案件有79件，在此类案件中占比约46.47%；而法院最终以审计结论作为裁判依据的案件有44件，在此类案件中占比约25.88%；法院综合认定案件共47件，占比约27.65%。我们从一定程度上可以看出在“有约有审”的情况下，法院在审理时较为尊重当事人意思自治，大部分法院在当事人约定合同固定价款时直接依照合同约定进行审理，部分法院能够在合同约定基础上，结合审计结论作出最终裁判。但仍有法院未加仔细审理即将审计机关出具的审计结论作为建设工程结算依据，引发裁判矛盾。

2.当事人约定以审计结论为结算依据的案件

此类案件共95件，在政府审计案件中占比约33.1%，比重相对较高，可见当事人对审计机关出具的审计结论有一定的信赖感，为了避免结算纠纷产生矛盾愿意在合同中直接约定以审计结论作为工程结算依据。然而其中当事人对审计结论有异议案件却有53件，在此类案件中占比高达55.79%。可知当事人对审计结论同时持怀疑态度，这种矛盾的感情足以让我们深思背后的原因，如何降低当事人对审计结论的怀疑态度也是一个严峻的问题。

（二）审计结论作为建设工程结算依据在司法裁判认定中存在的问题

1.以审计代审理

即部分法院以审计结论替代了法院审理，直接将审计结论作为建设工程结算依据。这样直接产生的后果就是当事人对司法的不信任，不仅对司法权威折损，也不利于保护当事人的合法权益。在44件法院最终将审计结论作为工程结算依据的案件中，一审法院认定审计结论作为工程结算裁判依据的案件共35件，其中，一审法院不加审理直接以审计结论作为工程结算依据的就有4件。而二审法院认定审计结论为工程结算裁判依据的案件共27件，整体呈现下降趋势，这也从一定程度上表明越高层级法院在审理建设工程结算纠纷案件时会对案件进行充分考量，不会盲目以审计结论作为裁判依据。

2.审计结论核减价款或工程量没有依据

近年来建设工程审计基本呈现审减趋势，且审计金额与合同约定金额往往相差较大，因此发包人通常主张以审计结论作为建设工程结算依据；但承包人认为建设工程合同是当事人之间意思自治的体现，因此要求发包方依照合同约定的金额履行付款义务。双方基于不同的主张导致了当事人之间的合同约定与审计机关出具的审计结论之间的矛盾。有些审计机关在审减金额或核减工程量时不出具详细的审减依据，不但会对司法裁判造成一定的阻碍，而且将无可避免地造成当事人对审计结论不信任，对审计结论产生质疑。

3.最高人民法院的《答复意见》不详尽

《答复意见》仅说明只有当双方约定将审计结论作为工程结算依据时才能将审计结论作为裁判依据，在约定审计的情况下，若审计结论有明显错误，法院仍然以错误的审计结论为准？若当事人约定以审计结论作为工程结算依据，而审计结论迟迟未出，在一方当事人自行鉴定或者申请司法鉴定時，法院却以付款条件未成就为由驳回当事人的起诉；若当事人在施工合同中约定了固定的合同价款，而当事人之间串通约定较高单价企图侵吞国家资产，面对这种情形，法院仍然以合同约定的价款进行裁判将造成国有资产的流失，侵犯了国家和社会的利益。因此，《答复意见》并不能有效解决司法裁判中出现的各种问题，也随之产生裁判不一的结果。

三、审计结论在工程结算中存在问题的原因

（一）行政权对私权不当干预

审计是国民经济运行的卫士，是领导决策和民众的眼睛审计机关有权对以政府投资或以政府投资为主的建设项目进行依法监督，这是审计机关的一项职能，但在某些案件中，审计机关未履行好审计职能，使行政权未对私权进行合理干预。通过大量案例分析，可以得知部分审计机关不亲自对工程进行审计，一般会委托某工程造价咨询公司或者某会计师事务所进行审计，国家审计名不符实。而受委托所得出的审计结论是否仍具有权威性和公信力笔者对此表示怀疑。此外，对于以审计结论作为工程竣工结算依据的项目，咨询公司或会计师事务所收费方式大多是“按审减额提成”。承担审计的咨询事务所追求高审减额，不可避免会违反审计的公平、公允原则。加之他们没有参与工程全过程，不了解建设过程以及不了解洽商变动的细节，所以很难公正地作为第三方对工程造价进行审核。由此可见，审计机关为了便捷将审计职责委托给其他机构，造成当事人对审计结论的不信任，这也是为什么当事人在约定审计结论作为结算依据的情况下，会出现高达55.79%异议的最主要的原因。

（二）司法权对行政权监督不力

行政权力具有使他人服从的特性，因此容易发生滥用权力的可能，对于行政权必须从制度上进行有效监督和制约。在建设工程领域，对于审计机关出具的审计结论，司法机关一般不对其进行实质审查，司法权未对行政权力进行充分有效地监督，出现“司法权运行行政化”现象。

我国《审计法》第四十八条虽然对于被审计单位对审计机关有异议时可以依法提起行政复议或行政诉讼等方式予以保护自己的权利，但是我们知道审计监督对象并不包括承包人，而对审计结论有异议大多数都是承包人有异议，但承包人并不属于被审计单位，无法保护自己的合法权益，只能依据施工合同向法院提起民事诉讼保护自己的合法权益，救济途径十分有限。若法院直接以审计结论作为裁判依据，将无法保障承包人的合法权益，不仅是司法权对行政权监督不力的一种表现，也是司法裁判无法统一的一项重要原因，因此应当设置一定的制度使行政权可以充分有效地受到司法权的监督，保障当事人合法权益的实现。

四、审计结论在工程结算纠纷中的裁判路径

（一）出台政府审计案件相关规则的司法解释

如前所述，《答复意见》未完全解决实践中的问题，为了更好的保护当事人双方的合法权益，应当对政府审计案件相关规则出台正式的司法解释予以规范。

1.设置“明确由审计机关进行审计”条款：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督时作出的审计结论主体应为审计部门，不得委托其他社会机构。

2.设置“行政权应受司法监督”条款：若当事人对审计机关出具的审计结论提出异议且有充足证据证明审计结论明显有误，法院应当依法对审计机关出具的审计结论进行实质审查，以维护当事人合法权益。

3.设置“虚假施工行为不予保护”条款：若当事人在施工期间未按照国家或地方标准进行实际施工、虚报工程量、提供虚假签证的，不予保护。

（二）基于政府审计下建设工程结算纠纷解决具体规则

Elliot L. Bien认为：规则是一种将两个或两个以上的事件与关系中的明确或隐含的规律性联系起来的陈述。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法介入应当遵循一定的规则，否则将造成裁判不一的状况。

1.遵循约定优先规则

在近现代民法不断发展的历程之中，虽然社会经济生活发生了翻天覆地的变化，但合同自由原则作为合同法核心原则的地位并未受到否定，依然在合同法领域中发挥着重要的作用。对于当事人之间明确约定固定合同价款或者明确约定以审计结论作为工程结算依据，法院都应当尊重当事人意思自治，针对具体情形可按如下方法进行操作：

（1）审查合同是否有效。对于复杂的案件，法院应审查双方是否有补充协议及该协议是否有效，在补充协议合法有效的前提下着重审查补充协议中的结算方式是否变更；若双方未签订补充协议或者补充协议无效，则按照当事人之间对该变更约定不明的规则处理。

（2）合同无效或约定不明的情况。法院可释明双方协商，若协商不成，在审计机关出具审计结论的情形下，可将审计结论作为建设工程结算依据；若审计机关尚未出具审计结论，法院可进行司法鉴定作为最终裁判依据；若审计机关未出具审计结论且当事人不提请司法鉴定时，可以依据当地对工程量额计算的相关规定核算工程总价款，以保持裁判公正。

2.遵循适度干预规则

对于涉案金额较大，案情较为复杂的建设工程案件，往往会经过二次审计，甚至会涉及三次审计，法院应当对重新审计设置一定的“门槛”，对此做以下构想：

（1）对相关材料进行实质审查。在当事人要求重新审计时应当对当事人提交的证明材料进行形式与实质审查，形式方面主要审查当事人证明审计错误的材料是否完整、证据是否充足；实质方面的审查法院可以采取咨询有关单位、上级领导或者提交合议庭审议等方式确认有必要重新审计。

（2）对重新审计后，当事人要求再次审计进行限制。除非鉴定程序出现问题或者有相反证据足以推翻审计结论可以再次审计，否则不能轻易再次审计。法院可以聘请专门人员或有关单位出庭参与质证，并尽量组织争议双方进行协商确认，以促成当事人对争议问题达成一致为目的，早日对劳动者履行支付义务。

五、结语

通过近五年有关于审计结论作为建设工程结算依据的司法案例分析，得出審计结论在建设工程结算案件中的适用现状及目前所出现的问题，探究审计结论在建设工程中的裁判路径途径，对于稳定建筑市场，保护承包人的合法权益都起到重要作用。法院应当坚持独立审判，保持中立角色，只有作出正确的裁判，明确争议双方权利义务，才能真正保护当事人的合法权益，进而保护国家财产免受侵犯。

注释：

①中华人民共和国审计法（2006修正） 主席令第48号。

②河南省郑州市中级人民法院（2016）民终字第3357号民事判决书：施工单位与镇政府之间签订施工合同，约定固定价款，随后发生工程量变更，双方签订补充协议约定据实结算。竣工后审计局要求财政局按照《审计决定》审减后价格结算，政府以已支付完合同价款拒绝支付。一审法院认为补充协议变更了合同实质性内容，应以中标协议为准，且当事人未约定审计结论为结算依据，基于《答复意见》，审计结论不能作为结算依据。二审法院认为，施工合同虽约定固定合同价款，但在实际施工中，内容和工程量进行了变更，补充协议也载明据实决算，且由于政策性原因使原材料成本上漲，工程量变更，如仍以合同约定价款支付工程款则显失公平，应以审计决定作为结算依据。

③最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见：河南省高级人民法院：你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

参考文献：

[1]宋宗宇.审计结论作为工程结算依据的风险分析.建筑经济.2009（4）.

[2]李沛.审计监督中的依法行政.中国审计.2003（19）.

[3]刘国柱.探讨“审计作为工程结算依据”的影响.建筑技术开发.2017（2）.

[4]徐汉明.论司法权和司法行政事务管理权的分离.中国法学.2015（4）.

[5]Elliot L. Bien. Legal Rules and Rulemaking.Syracuse Law Review. 1975（4）.

[6]卓洁辉.论建设工程承包合同中的合同自由与审计监督——以国家财政投资建设工程承包合同为透析视角.河北法学.2011（2）.