加强人大与“一府两院”合作完善备案审查衔接联动机制

王娟

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视备案审查。习近平总书记作出了“完善宪法监督制度，加强备案审查制度和能力建设”的重要论述。在2018年召开的第二十四次全国地方立法工作座谈会上，栗战书委员长要求加强改进备案审查工作，保证党中央令行禁止，保证宪法法律法规有效实施，维护国家法制统一。

备案审查衔接联动机制是备案审查制度建设的重要方面，也是当前全国人大推进备案审查工作的重要抓手。近年来，中央连续发文，要求地方建立衔接联动机制。2018年，市人大法制委、常委会法工委在“加强市人大对行政规范性文件的备案审查工作，推进法治政府建设”的大调研中，积极探索创新，围绕完善衔接联动机制，进一步提出了形成人大与“一府两院”监督合力的设想。

一、我国的行政规范性文件监督工作体系

一是各负其责的监督工作体系。各级人大的备案审查监督。立法法规定，地方人大常委会有权审查本级人民政府制定的规章。监督法规定，各级人大常委会有权审查同级人民政府发布的决定命令。政府系统的监督。立法法规定，国务院有权审查部门规章和地方政府规章。各省级地方政府通过制定省级政府规章，明确对政府组成部门和下一级政府的规范性文件开展审查。行政复议法规定，行政复议机关可以对行政行为所依据的行政规范性文件作出处理或者转交有关机关进行处理。两院的司法审查监督。行政诉讼法规定，法院在审理行政案件时，可以根据提请对行政规范性文件进行审查。检察院在对案件开展检察监督时，也会涉及相关行政行为的依据问题。

二是多种形式的监督处理手段。各级人大的处理方式。立法法、监督法规定，各级人大常委会可以撤销其审查的文件。在实践中，各地还有约谈、通报等处理方式，但更多的是督促行政机关自行纠正。政府系统的处理方式。审查机关认为规范性文件确有问题的，制定机关应当自行改正或者撤销。此外，政府系统内的文件审查往往在文件公布前进行（也称合法性审核），即对于公布前的文件，可以将其退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请制定。未经合法性审核的文件草案，不得签署公布。两院的处理方式。法院经审查认为规范性文件不合法的，不将其作为认定行政行为合法的依据，法院可向制定机关提出司法建议。检察院发现问题的，可以提出检察建议。

二、加强各部门监督工作衔接联动的必要性

一是有助于更全面地推进依法行政。行政规范性文件是制度环境软实力的重要体现。随着经济社会发展，行政规范性文件的作用不断凸显。以上海为例，截至2017年底，本市现行有效的市政府规章共计283件，其中，经济领域63件、城建领域110件、社会领域81件、规范政府自身行为的29件。创制性立法在经济领域的市政府规章中占36.51%，在社会领域中占27.16%，在城建领域中占18.18%。要实现“善治”，不仅要“立法”，而且要“立良法”。加强对行政规范性文件的监督合力，有利于更好地落实全面依法治国战略，推进政府依法开展经济社会建设。

二是符合全国人大的相关工作部署。加强监督合力的内涵是在各相关工作机构之间建立起协作配合机制。2012年颁行的党内文件备案审查规定率先提出建立备案审查衔接联动机制，其着力点在于保证党内法规与国家法律两个规范体系的协调。十八大以来，建立健全衔接联动机制又成为协同人大与政府备案审查工作的抓手。2016年的全国人大常委会工作报告指出，常委会工作机构与有关方面共同建立了法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，中央办公厅法规局、全国人大常委会法工委和国务院有关部门之间建立了协作。

三是发挥推进工作的作用。一方面，有利于统一审查标准。无论是人大、政府系统自身，还是两院，其审查行政规范性文件都有一定的标准。建立衔接联动机制，有利于深化对审查标准的研究，有利于审查标准的统一。另一方面，有利于工作的交流衔接。建立衔接联动机制，有利于各系统相互借鉴学习。全国人大就提出，要借鉴中央办公厅的工作做法。建立衔接联动机制，也有利于进一步推进各级人大对同级政府文件的备案审查工作；人大可以依托两院提供的线索，有针对性地开展重点审查、专项审查。

三、加强监督工作衔接联动的几点建议

当前，社会各界对行政规范性文件的关注度越来越高，相关职能部门的审查工作越来越透明。2017年全国人大依托澎湃新闻网发表了全国人大备案审查十大案例；前不久，最高人民法院公布了第一批行政诉讼附带审查规范性文件典型案例。在这样的背景下，部门间加强配合，提高工作透明度成为了势在必行的举措。参考国家层面，中央办公厅、全国人大常委会法工委和国务院有关部门的衔接联动机制，建议开展如下制度建设：

一是问题发现机制。人大与两院将备案审查、司法审查监督中发现的问题线索相互交流，将收到的涉及对方职责范围的有关材料相互交换。人大将全国人大的督办材料，有关组织对行政规范性文件提出的审查要求以及公民、组织提出的审查建议等，转交市政府相关部门。

二是问题研究机制。人大在审查研究行政规范性文件时，可以通过座谈、书面征询意见等形式听取行政規范性文件起草部门、执行部门以及两院的意见；召开专家论证会、咨询会，可以邀请行政规范性文件起草部门、执行部门以及两院列席。

三是问题处置机制。遇到人大与两院共同认为存在问题的文件，依法采取措施督促政府进行整改，督促其启动文件的立改废程序。市政府应按要求将处理情况向人大反馈。

四是其他工作机制。比如培训交流机制。围绕审查工作中涉及的合法性标准、法律适用、政策实施等疑难问题，开展不同层次、不同形式的学习和交流。比如工作资料交换机制。年度审查情况报告、行政审判白皮书等资料相互交流。比如信息网上共享。人大备案审查信息平台与“一府两院”有关信息平台对接，实现文件、信息的网上传送。

此外，还要建立会议制度。部门间召开年度联席会议研究会商工作，业务处室轮流召集季度会议。

四、对进一步加强备案审查工作的启示

一是备案审查工作要突出制度供给。十一届上海市委三次全会将“突出制度供给”作为工作的着力点，并将其作为构筑上海新时代战略优势的重要方面。党中央和全国人大要求加强备案审查制度和能力建设。探索有上海特点的、符合法治建设要求的备案审查制度，是人大工作“突出制度供给”的重要内容，备案审查要探索推进人大审查、政府自身审查、司法审查、检察监督的相互衔接。

二是备案审查工作要提升整体质量。目前，备案审查主要还是对文件逐件开展审查，专项审查没有实现常态化，审查不够深入主动。备案审查要充分依托司法实践、行政执法实践中的重要成果和信息来提高工作的针对性、有效性；只有将各相关部门的专业优势发挥出来，综合运用各种监督手段，才能提升审查监督的整体工作效果。

三是备案审查工作要凝聚各方合力。对行政规范性文件开展监督是法治建设的整体工程，而不仅是人大备案审查的事情。就人大的备案审查工作而言，也需要得到广泛支持。通过与“一府两院”建立衔接联动机制，能进一步获得“一府两院”的工作理解、密切相互联系，也有助于各方更加了解和重视备案审查工作。