国外政府采购监督机制对我国高校政府采购内控管理的启示

郑晓明，郑召义，王继强

国外政府采购监督机制对我国高校政府采购内控管理的启示

郑晓明，郑召义，王继强

（北京信息科技大学 资产管理处，北京 100192）

随着我国高校政府采购规模的逐年增加，国家对于高校政府采购内控管理提出更高的要求。通过对美国、德国、英国、韩国、新加坡等国监督机制的归纳对比，发现我国高校政府采购内控管理存在的问题并提出改进建议。

政府采购；采购政策；内控管理

随着我国经济的快速发展和经济总量的扩大，国家对高等教育的支持力度也逐年增加。如何使高校政府采购最大限度满足办学和科教研需要，加强内部控制与管理，减少浪费，提高质量，是摆在我们眼前的重大课题。我国政府采购起步晚，发展不及欧美发达国家，因而仔细研究国外政府内控制度，对改进我国高校政府采购内控管理是很好的启示和借鉴。

1 发达国家内控管理的特点

发达国家内控管理主要体现在他们的监督机制不但体系完备，而且可操作性强，大力发展信息化、电子化，监督全面，追责到位。具体到不同国家，又兼具不同特点。

1.1 美国政府采购监督机制的特点

美国政府采购已有几百年的历史，也是目前世界上制度相对完善、可操作性较高的政府采购。美国的监督机制主要有三个特点，即完备的法律、权力的制约和追责制度。从1761年通过的《联邦采购法》至今，有关政府采购的法律法规已经达到4000多个，构成了体系复杂而又相对完善有效的政府采购体系[1]。除了《联邦采购法规》《联邦财产与行政服务法》等核心法规之外，还有《合同纠纷法案》《反回扣法》《联邦采购文件管理规定》等配套法律。完备的法律体系，使政府采购的执行有理有据，可操作性大大提高，也为政府采购的监督管理提供了重要依据和支撑。

多层次、立体化、权力相互制约的分权监督模式是美国政府采购监督工作的特色[2]。美国联邦政府采购的监督管理主要靠四个机构：一是联邦会计总署，类似我国的审计部门，可以审计全部采购文件，且兼顾接受供货商的投诉质疑；二是行政管理与预算局[3]，类似我国的财政部门，主要负责日常管理和预算制定。这两者也是美国政府采购的立法监督和行政监督部门。此外还有司法监督机构，主要有联邦索赔法院和合同上诉委员会，社会监督主要依靠监察办公室。

美国政府采购还有个特点就是“合同官”制度。合同官在采购方面有充分的自主权，评审专家的意见只是合同官决定的参考。合同官可以直接授予小额采购合同，也可以根据情况确定采购方式和采购程序[4]。与其权力相对等的是合同官对采购的全权负责，一旦采购被发现问题，即使合同官已经转岗或退休，也会被追究法律责任。“权责对等”的追责制度在很大程度上规范了采购行为和防止腐败发生。

1.2 德国政府采购监督机制的特点

德国政府采购历史悠久，政府采购涉及的范围更广，德国政府采购的监督也如其民族性格一般严谨。

实际上德国并没有专门的政府采购监督管理机构，德国的政府采购主要靠采购单位的上级部门向下监督，结合公共采购办公室和审计部门的管理和监督实现，欧盟委员会是德国最高级别的监管机构[5]，负责接受和答复各类投诉和质疑。

德国对采购人员的培养和建设是十分重视的，不仅重金打造多面手人才，还设立系统的培训和专业化考试，所有人员必须通过考试持证上岗[6]。

此外，德国政府采购的信息化、电子化十分成熟，这不仅能提高政府采购效率，降低企业成本，也使政府采购全过程更加透明，便于监管。

1.3 英国政府采购监督机制的特点

英国政府采购监督机制的最大特点是风险的防范。为了避免和减少有形损失，英国非常注重从采购程序上防范风险，对采购项目实行全流程的风险管理[7]。从采购的各个环节抽取专业人员组成风控小组，对政府采购的重点环节和领域进行风险识别和预判，评估后还要给出应对策略和方法。

英国政府采购监督机制的另外一个特点是从总审计长到公共支出委员会的层层监督。此外，英国也十分重视信息化手段，善于使用电子化招标手段，使采购过程更加透明。

1.4 韩国、新加坡政府采购监督机制的特点

韩国政府采购有一个突出特点，也是其监管的有效手段之一，就是韩国政府采购电子化程度非常高。韩国用了几年时间建立了一套政府采购电子化系统KONEPS，从此，韩国政府采购的信息化已达到世界先进水平。KONEPS系统的投入使用，实现了采购透明化，节省了资金成本，防范了因权力产生的采购腐败。因而越南、蒙古等国纷纷向韩国取经，引进KONEPS系统为本国政府采购服务。

新加坡财政部自2000年开始使用GeBIZ政府采购网，实现从发布信息到完成支付全过程网上操作。新加坡对公务人员待遇之高是世界公认的，同时对腐败的惩处力度也很大。卓有成效的防腐倡廉机制是采购法规的保障。

2 我国高校政府采购的内控管理的现状及问题

2.1 我国目前政府采购的法律法规不够完善

有法可依是内部控制的出发点，完善的法律体系是内控管理的根本保障。我国现行的《政府采购法》2003年才开始实施，迄今为止，有关政府采购，尤其是针对政府采购内部控制的法律法规屈指可数。这与发达国家相比，差距还很大。高校政府采购是一个高风险的领域，而高校内控管理的成体系的规章制度少之又少。近年高校经济案件时有发生，暴露出高校内部控制管理的漏洞和缺陷。中央巡视组在高校巡查过程中发现的政府采购环节中的问题很多是由于没有完备的制度指导、约束和监督而导致。

2.2 政府采购电子化、信息化还有待提高

电子化、信息化的高科技手段可以最大限度减少权力对过程和结果的干预，使采购过程更透明，更加公开、公平、公正。以北京市政府采购中心查询平台为例，目前只有查询功能，无法实现网上下单、采购、支付功能，这已经落后于上个世纪的KONPES和GeBIZ很多年。政府网站尚且如此，高校就更少有具备功能完善的综合性采购平台。招标依然需要委托代理现场组织，通用设备的采购还是电话联系供货商，个别高校依然采用手工录入的报表形式。这样的工作方式不仅费时费力，还容易出现差错疏漏及权力腐败。

2.3 监督人员配备不足，监督手段不完善

对政府采购的监督应该贯穿于整个采购的全过程，从采购计划编制、采购实施到验收入库、付款缺一不可，但全程监督采购需要大量的人力、物力和财力。而实际情况是，监管更多限于评标过程，对于前期采购计划的编制和后期工作无法全程参与，更有甚者将标书编制的规范性审查监督全部甩给代理公司。导致监督力度不够，甚至人不到补签字，监管流于形式。这样的监管盲区，使得个别人故意将采购项目拆分，规避集中采购；或者让供货商编制采购计划，限制他人投标，以从中谋取个人利益。

2.4 政府采购队伍建设急需加强

物资采购不是高校的核心工作，高校里从事政府采购的工作人员不多，多数高校并未设置专门的内控管理人员，身兼多职、不相容岗位不分离现象仍然存在，采购人员除了采购工作，还要负责签订合同、监督审核、票据登记、验收入库、档案管理、数据报表等流程，工作内容冗杂，岗位的设置对高端专业人才不具吸引力。

高校普遍将采购人员列为行政岗，而非专技岗，一般3~4年就聘任一次，人员流动性大，新人接手从熟悉业务到掌握工作技能需要时间，转岗过于频繁会降低工作效率。采购工作需要熟悉了解采购政策法规，掌握采购流程和监管重点，是个专业性很强的工作。

从管理角度上看，加强监管力度、有效提升采购工作人员的专业水平和道德修养也极为重要。

3 如何借鉴国外监督机制

内控管理作为政府采购制度的重要组成部分，是实现政府采购依法有序开展的重要保障。近年来，在高校政府采购中出现的一些问题，暴露了在内控管理上还有不足和需要改进的地方。在政府采购内控管理层面，无论是理论上还是实践上，我国还落后于发达国家。在这方面，国外政府采购的先进监督机制值得学习和借鉴。

3.1 完善制度，使内控管理有据可依

首先，根据国家法律法规尽快制定本校政府采购及内控监督的内部管理规定，并组织校内涉采人员集中学习，做到每个采购人员心中有法，手中有度。

再者，联动校内财务、科研、教务等部门制定操作性强的流程细则，以工作流程的形式培训具体采购人员，推动政府采购工作实施起来更加规范。

3.2 加强培训，全面提高人员素养

高校应建立一支具备较高素质的政府采购队伍，以专业性、服务性、廉洁性作为队伍建设的核心宗旨[8]，将职业道德修养和专业胜任能力作为选拔任用的第一要素。加强道德教育，定期巡查，对违反职业道德的行为及时制止，并加以严惩。

再者，设置专技岗位，减少内部调岗情况的出现，降低聘任对采购工作的负面影响。此外定期组织采购人员继续学习相关法律法规和业务知识，创造调研、座谈、讨论的机会，督促采购人员主动提升专业技能和业务水平。

3.3 加快步伐，全力打造信息化平台

我国高校在政府采购信息化平台建设方面仍处于起步阶段，整体水平不高，如能在全国或者各省打造信息化平台，有利于采购项目的全过程信息公开，促使监督环节前移，提高监管水平；同时建立信息化的内部信息平台，通过信息化手段加强对政府采购活动的动态监督[9]，可以全面提高政府采购活动的透明性，避免浪费节约成本，增加部门协同合作，提高政府采购服务的效率与满意度。

3.4 优化结构，权责对等，交叉监督

必须加大对政府采购的支持力度，配备专业人员，不相容岗位分离，确立岗位间制衡原则，要在事前、事中、事后分别采取有针对性的监督措施，三个环节的监督形成闭环，对采购形成共同约束的立体监督[10]，确保高风险采购环节多人参与，日常管理和专项检查相结合，时刻保持警惕。

核心人员应定期轮岗，明确责任人，权责对等，谁签字谁负责，追责到底，防范权力腐败问题，规范采购流程，提高效率。

总而言之，高校政府采购内部控制工作应本着全面性、重要性、制衡性、效益性、适应性的原则，从机构设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制，在保证公平、公开的同时兼顾采购效率[11]。落实两个主体责任，加强采购监管[12]，夯实内控管理，使高校政府采购减少浪费，科学配置资源。

[1] 吕汉阳，史丁莎.美国政府采购法律体系简介[J].招标与投标，2016(9): 44–46.

[2] 楼恒，崔国煜，倪志良，等.政府采购监督机制的国际比较和经验借鉴[J].财政监督，2017(5): 15–18.

[3] 高瑞.美国政府采购监督机制对我国的启示[J].中外企业家，2014(10): 265–266, 268.

[4] 文锋.美国“合同官”制度对于推动政府采购监管转型的启示：结合山东省泰安市政府采购专管员制度实践[J].财政科学，2017(4): 121–126.

[5] 白留杰.德国政府采购法律制度[J].中国政府采购，2007, (10): 11–12.

[6] 田璐，王杰，梁勇，等.国外政府采购政策对我国高校政府采购的启示[J].实验技术与管理，2014, 31(6): 252–255.

[7] 梁晋.英国政府采购特点及启示[J].中国招标，2016(2): 19–21.

[8] 曾世峰.基于高校招标采购内部控制建设思考[J].内江科技，2018, 39(4): 16–17.

[9] 刁节文，王晨蕾.建立健全高校政府采购内控制度的几点思考[J].改革与开放，2015(22): 125, 128.

[10] 王晓华，王杰.高等学校资产管理与绩效评价[M].北京：经济科学出版社，2015.

[11] 赵怡红.高校政府采购内部控制研究[J].工程经济，2018, 28(3): 54–56.

[12] 赵莉平.高校政府采购内部控制面对的问题及对策[J].经贸实践，2018(5): 230, 232.

Enlightenment of foreign government procurement supervisory mechanism to internal control management of government procurement in Chinese universities and colleges

ZHENG Xiaoming, ZHENG Zhaoyi, WANG Jiqiang

(Department of Asset Management, Beijing Information Science and Technology University, Beijing 100192, China)

With the increase of the scale of government procurement in Chinese colleges and universities, the state has put forward higher requirements for the internal control management of government procurement in colleges and universities. By comparing the supervisory mechanisms of the United States, Germany, Britain, Korea, Singapore and other countries, this paper finds out the problems existing in the internal control management of government procurement in Chinese colleges and universities and puts forward some suggestions for improvement.

government procurement; procurement policy; internal control

F253.2

A

1002-4956(2019)07-0274-03

10.16791/j.cnki.sjg.2019.07.068

2018-12-08

北京信息科技大学2018年度高教研究课题项目（2018GJYB05）

郑晓明（1983—），女，山东烟台，硕士，讲师，主要从事政府采购和管理工作.E-mail: zhengxiaoming@bistu.edu.cn