教育供给侧改革视域下“办人民满意的教育”路径探究

聂 娇

陕西师范大学，陕西 西安 710062

在决胜全面建设小康社会阶段，“办人民满意的教育”成为了教育发展的一个基准。但是，如何办好人民满意的教育却是摆在我们面前的挑战。改革开放40年以来，我国教育基本实现了有效供给，教育的结构正逐步趋向合理，但随着物质生活条件的改善及人们对教育认识的不断加深，人民对教育供给现状的不满也日益增多。面对这些问题，继续加强并有效推进教育领域的供给侧改革，进一步优化教育结构，为人们提供优质、满意的教育服务，成为各级教育领导和决策者们的当务之急。

一、教育供给侧改革的内涵

2015年11月10日，习近平主席在中共中央财经领导小组第11次会议上首次提出“供给侧改革”，目的是“从提高供给的质量出发，用改革的办法推进结构调整，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，使供给体系更好适应需求结构变化，以此更好地满足人民群众的需要和促进经济社会的持续健康发展。”[1]经济领域对供给侧改革价值的确认，为教育领域的供给侧改革提供了宝贵的经验。面对我国教育领域存在的优质教育资源供给不足、资源配置不合理、教育模式单一、中小学生学业负担过重、乡村教师流失严重等问题，教育领域的供给侧改革势在必行。教育供给侧改革，指的是在政府顶层设计框架下，政府协同其他教育供给主体，以学校教育为主要阵地，围绕人的价值的提升，在人财物、理念、制度方面，进行的满足需求、创造需求、提升需求品质的改革，目的是在更好地追求教育自足型价值的同时，实现教育的功效型价值。“教育供给侧改革的核心是扩大优质教育资源供给，优化教育资源配置，给受教育者提供更多、更好的教育选择。”[2]改革的最终目的是使人民获得公平而有质量的教育，“办人民满意的教育”。

二、“办人民满意的教育”的提出和内涵解读

（一）“办人民满意的教育”的提出

虽然，我国很早就已经开始关注教育的民生价值，一直以来，不断强调教育对国民素质提升和人民生活质量提高的价值，并在教育实践上始终坚持和贯彻着“办人民满意的教育”的宗旨。但是国家真正开始提出“办人民满意的教育”则始于2002年党的十六大召开。在十六大报告中，国家领导人强调了教育的战略地位和作用，提出教育要“为人民服务”，而教育“为人民服务”的宗旨就是办人民满意的教育。从此，“办人民满意的教育”就成为党和政府对教育事业提出的目标要求。2006年，胡锦涛主席在中共中央政治局集体学习时进一步提出：“坚持把教育摆在优先发展战略地位，努力办好让人民群众满意的教育。”[3]随后，党的十七大把“办人民满意的教育”正式写入报告。2012年，党的十八大召开，这次会议报告明确提出“努力办好人民满意的教育”，并且把教育放在改善民生和加强社会建设的首要位置，不仅体现了党中央对教育事业的高度重视，也体现了人民群众对优质教育的期盼。2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会召开，习近平总书记在报告中强调：“优先发展教育事业。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”[4]这是我国在新时代背景下，重申“办好人民满意的教育”，它既是人民对美好生活的需要，也是提升我国教育自信的关键。

（二）“办人民满意的教育”的内涵解读

“办人民满意的教育”从字面上来看，其意是使教育令人民群众满意，但是，从深层次去探索，“办人民满意的教育”的含义绝不止于此，它的内涵需要在立足于我国国情的基础上，去进行全方位、多层次的动态剖析和解读。

第一，从“办”的角度解析“办人民满意的教育”。“办”字回答了“办人民满意的教育”的方法策略问题，即如何办人民满意的教育。“办人民满意的教育”首先要了解人民不满意什么样的教育，满意什么样的教育。目前，我国人民对教育不满意的原因主要是当前的教育存在诸如优质教育资源供给不足、教育资源配置不合理、教师投资不足、教育不公平不均衡、教育质量不高等问题。只有找准人民对教育的真实需求，才能够实现有效的供给和精准的供给。

第二，从“人民”的角度解析“办人民满意的教育”。“人民”一词回答了“办人民满意的教育”的主体问题，即教育为谁而办。“人民”的一般涵义是指“百姓”，即“以劳动群众为主体的社会基本成员”。[5]（P1038）在我国，“人民”指的是全体社会主义劳动者，拥护社会主义与祖国统一的爱国者，简而言之，就是老百姓。但“人民”的含义又有广义和狭义之分。有的学者把“人民”界定为学生和家长。有的学者把“人民”理解为国家、社会、企事业单位。“人民”的指涉很难统一。但是，这些主体并不是没有共通之处。无论是学生、家长还是国家、社会、企业，他们都可以归为教育的需求方。因此，本文将“人民”界定为教育需求方。

第三，从“满意”的角度解析“办人民满意的教育”。“满意”一词回答了“办人民满意的教育”的规格问题，即教育应该是什么样的教育。“满意”一词本身属于关系范畴，涉及到主客体间的关系，即“客体自身的属性是构成满意与否的客观基础，主体的需要是构成满意与否的前提和主导因素。”[6]因此，要想使教育令人民满意，必须具备两个条件：一是，教育必须是公平而有质量的教育。二是，可以满足人民的需求。

第四，从“教育”的角度解析“办人民满意的教育”。“教育”一词回答了“办人民满意的教育”的对象问题，即教育自身发展的问题。随着时代的发展，教育的内涵和外延正在悄然发生变化。在当代社会，人民满意的教育具有多元化、先进性、促成幸福生活特点。一是，能够满足社会成员对教育多元化的需求。即教育的结构、类型、评价方式要丰富多样，人们可以根据自身需要选择适合自己的教育，每个人都能够学有所长。二是，要与时俱进。即在用先进的教育思想，现代化的教育内容，科学的教学方法来开展教育的同时，还能够充分运用现代信息技术，共享优质教育资源。三是，能够促成人们享受幸福生活。即教育可以为人民实现幸福人生奠定精神和能力的基础。

三、教育供给侧改革视域下“办人民满意的教育”的困境分析

（一）教育投入体制不健全导致教育公平无法落实

近年来，我国教育虽取得了跨越式的发展，教育公平得到有效推进，但是由于教育供给侧投入没有得到改善，导致城乡、区域、校际间的教育差距并没有缩小，许多有效的教育改革措施难以继续推进。目前，由于各类教育投入不合理，城乡之间、重点校和薄弱校之间差距非常明显。“一些学校的办学标准严重超标，但当地政府和教育主管部门依然源源不断地在资金、师资、设备等方面‘大方’供给。”[7]其导致的结果是重点校、示范校获得了高出规定标准的大量的经费和资源，而薄弱校由于资金有限，学生们上课需要的基础设施都难以满足。鉴于以上，由于教育供给侧各项体制不健全而导致教育公平不能得到落实的问题，教育供给侧改革刻不容缓。只有教育供给侧的各项体制不断改进，相关法律法规不断健全，才能真正促进教育的基本公平和均衡发展，否则教育公平难以保证。

（二）优质教育资源供给不足、配置不合理限制人民的教育选择

随着人民对教育的需求由数量到质量的转变，优质教育资源供给不足和人民对高质量的教育的需求之间的矛盾将长期存在。我国当前教育供需矛盾存在的主要原因：一是，教育资源供给不足，尤其是优质教育资源供给不足。二是，教育资源配置不合理，城乡之间、区域之间、重点校和薄弱校之间差距大。因此，只有对教育供给机制进行改革，完善教育供给机制，提供更多的优质教育资源，才能满足学生和家长多样化的教育需求，让学生和家长拥有更多选择权。

（三）教育供给模式单一阻碍创新型人才培养

教育的最终目的是使学生成人成才。而目前我国教育观念的落后和教育模式的单一，使我国培养的人才普遍缺少创造力。据调查显示，我国经济总量已位于全球第二，但全球教育竞争力排名仅列43位，国家创新指数在全球排名29位，大学应届毕业生创业率约百分之十，美国高达百分之三十，差距不言而喻。因此，教育供给不应该仅仅满足提供优质资源方面，还应该努力扩大有效的教育供给、精准的教育供给和创新的教育供给。教育领域的供给侧改革，能够打破原有的过于单一的培养模式、整齐划一的课程资源和不健全的考试评价供给结构，从而有利于学生个性的发展和创造力的发挥。

（四）教育外延式发展模式制约教育内涵式发展

教育关乎国家发展和民族未来，在决胜全面建设小康社会的关键阶段，我国的教育迫切需要从依赖外延式发展的模式向内涵式发展模式转变。当前，我国教育领域出现的中小学学生负担过重、创新型人才缺乏等现象，反映出了我国教育质量需要进一步的提升。落实到各个学校，就意味着学校必须始终把提高教育教学质量作为出发点和落脚点。而要实现教育教学质量的提升，就迫切需要在教育供给一侧转变学校全体成员的思想观念，改革课程和教学模式，关注人才培养质量。

四、“办人民满意的教育”的供给侧改革路径探究

（一）改革教育投入机制，多渠道筹资

经济基础决定上层建筑，教育要想发展，离不开资金的支持。因此，“办人民满意的教育”需要一定的教育投入条件。近年来，党和政府坚持把教育放在优先发展战略位置，逐渐加大了对教育的投入力度，各级各类学校的办学条件得到很大的改善，人民对教育的信心倍增，但是也出现了一些学校大兴土木滥用资金等现象，使得教育经费的作用没有得到有效发挥。因此，政府在加大教育投入力度的同时，应该加快建立对资金使用的监督机制，来遏制滥用教育经费的现象。为了教育事业的稳定，确保教育投入的稳定，政府还应该改革教育投入体制机制，通过吸收民间资本，接受社会捐赠等方式，形成一种以政府投入为指导，多渠道筹资为辅的公私合力的机制。只有保证教育资金投入稳定和使用合理，教育事业的发展才能稳定，教育质量才有望得到提高，人民才能对教育满意。

（二）整合教育资源，实现优质教育资源共享

教育资源是“办人民满意的教育”的物质基础，没有教育资源的供给，教育就无法正常开展。目前，我国教育资源不足，主要表现在学校教育资源不足、政府教育资源不足、社会教育资源利用有限等方面。学校教育资源不足体现为学校硬件设施和娱乐设施的缺少、教师数量和质量不高、可利用的人文资源稀少，从而导致教育质量难以提升，学生身心发展受到限制。政府教育资源不足体现为政府可投入的教育资金少、公办学校的数量和质量难以满足人民对高质量教育的需求。社会教育资源存在闲置浪费的现象，社会上的图书馆和一些博物馆不对学生开放。因此，改革教育资源供给的方式刻不容缓。改革教育资源供给，整合可利用的教育资源是关键。首先，要打破学校和学校间封闭的状态，加强学校和学校间的合作，实现校际间的人力和物力资源的共享，同时要鼓励民办学校的发展，通过提高民办教育的质量，来改善公办学校的供不应求现状。其次，要建立教师灵活用人机制，提高教师待遇。教师是办优质教育的关键，教师的缺少会使教育事业的开展举步维艰。因此，留住优秀教师，提高教师的工资待遇是获取优秀教师的必不可少的一步。最后，要充分利用“互联网+教育”的优势，实现优质教育资源的共享。各级教育行政部门要加快推进网络课程建设，利用信息化手段扩大优质教育资源的覆盖面，将优质教育资源通过网络形式覆盖到农村地区，逐步缩小区域、城乡、校际差距，从而促进教育均衡发展，让学生们共享改革的成果。

（三）政府简政放权，给学校更多的办学自主权

长时间以来，我国教育一直在地方各级政府的管理下，导致社会和学校对教育的支配能力减弱，学校的办学失去特色和活力。因此，“在推进结构性改革的过程中，政府需要恪守自己在教育治理中的主体、角色和边界，从教育治理的微观操作层面抽离，转而进入宏观调控维度，把日常的决策权留给学校、留给掌握直接信息更多的受教育者。”[8]以此来调动学校和社会的办学积极性，给校长和教师一些自主权，让懂教育的人办教育，鼓励学校办出特色。尤其是在高等教育方面，政府要有意识地授予并且落实高校的办学自主权，通过分权和共同治理的方式，让高校拥有更多的自我管理、自我服务和自我发展的空间。同时，政府要适度放宽民办教育办学层次和办学硬件的限制，充分调动家长、民间组织等社会力量参与办学的积极性。

（四）创新和完善制度安排，加大对农村教育的政策倾斜力度

教育资源的供给除了要及时和充足外，在分配的过程中还要有制度的保障。目前，优质教育资源配置不合理已成为制约我国教育发展的一大难题。“‘办好人民满意的教育’要求教育资源配置的体制设计和机制的实施让人民感到满意。”[9]换句话说，也就是教育资源的分配机制和制度让人民满意。教育资源分配制度的合理性体现在分配方式本身的合理和教育资源分配的公平，它能够使城乡之间、区域之间、重点校与薄弱校之间的差距可以得到有效弥合，而不是差距的逐渐拉大，以致出现“择校热”“炒作学区房”的现象。为了有效地保障教育公平，要建立社会依法参与和监督的机制，让社会各界广泛参与教育政策的制定和实施过程，确保教育的公平性。另外，在制定制度和政策方面要有意识地向农村教育倾斜。“办好人民满意的教育”，解决农村教育问题是当务之急。当前农村教育主要存在以下问题：一是，农村学校基础设施不健全，缺少资金支持；二是，教师队伍素质低下；三是，农村留守儿童辍学率高。因此，政府和各级教育行政部门要更加重视农村教育，加大对农村教育的资金投入，适度地提高农村教师的工资待遇和福利，留住优秀教师，关心留守儿童的心理健康。只有农村教育问题解决了，“办人民满意的教育”才有可能真正实现。

（五）供给侧改革的同时要做好需求侧引导和管理

“办人民满意的教育”不仅关乎供给侧，还关乎需求侧。供给和需求犹如一枚硬币的两面，教育改革除了要从“供给侧”发力外，还要做好“需求侧”的引导和管理。由于受传统教育文化价值观和封建落后观念的影响，人们并未对教育价值形成科学的认识，导致类似父母给孩子盲目报补习班、低龄留学、在家上学的现象时有发生。这些情况表明，当教育供给不能满足人民群众的教育需求时，一方面，要考虑供给方的办学质量是否有问题；另一方面，还要思考需求方的需求是否合理。为此，政府和教育行政部门应该大力宣传科学的教育观，引导人们认识到教育的目的不仅仅是使每一个接受教育的人获得谋生所需的一技之长，它的最终目标是帮助人们树立正确的价值观，提高和完善自身。人们需要逐步改变功利甚至不切实际的教育需求，让教育回归本源，实现育人为本、立德树人。2006年，时任教育部部长的周济曾指出：“必须全面贯彻党的教育方针，全面推进素质教育。学校以育人为本，以学生为主体，一切为了学生的全面发展、一切为了学生的健康成长。”[10]办人民满意的“教育”是坚持“育人为本，德育为先”的教育，而不是功利化的教育，这不仅是党和政府期待达成的目标，也是广大人民希望享受到的优质教育。

“办人民满意的教育”就是办更加公平、更高质量的能够满足不同主体多元化需求的教育。推进教育供给侧改革的基本内容是提质量、调结构、创需求，它能够科学地回应教育的不足和问题，不失为破解“办人民满意的教育”困境的最佳突破口。民进中央副主席朱永新曾谈到：“群众对教育不满意，很大程度上是因为他们想要的教育我们没有，我们提供的教育他们不满意。教育产品的提供与需求脱节。”[11]因此，鉴于经济领域供给侧改革已经取得的显著成果和成功经验，今后在相当长一段时间内，“办人民满意的教育”的基本任务是持续推进教育领域的供给侧改革，通过不断协调各供给主体间的责任，优化教育资源配置，提升教育的有效供给、精准供给和创新供给，发展更加公平而有质量的教育，从而提高人民群众对教育的满意度和幸福感。