论农村宅基地制度改革的基本思路

杨一介

近年来，宅基地制度改革试点工作取得了重大进展。试点地区在宅基地审批、宅基地使用权分配等方面积累了丰富的经验。为进一步推进改革试点工作，为修法奠定更坚实的基础，国家立法机关两次延长试点工作的期限。2019年中央一号文件提出：“稳慎推进宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。”深入研究农村宅基地制度的重大理论问题，对顺利推进改革工作具有十分重要的意义。笔者在前期研究的基础上，就农民居住权、宅基地集体所有权的实现形式、宅基地管制与宅基地使用权交易等问题予以申述，以期抛砖引玉。

一、宅基地的功能与农民居住权保障

对宅基地功能的认识，有助于推动宅基地制度规则体系的完善。在农村社会经济条件已经发生根本性变化的背景下，源于政社合一体制的宅基地使用权规则，(1)社员的宅基地归生产队集体所有，但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权。宅基地上的附着物，永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利；房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主。社员需宅基地的，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，并尽可能利用闲散地；必须占用耕地，报县人民委员会批准。社员新建住宅，无论是否占用耕地，一律不收地价。参见1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。应当适应社会经济条件的变化予以更新。

(一)宅基地的基本功能是保障村民的居住权

村民取得宅基地使用权以实现其居住权，其原因不在于宅基地具有社会保障的功能。无论从法理上讲，还是从政策实施看，宅基地具有社会保障功能的说法都缺乏充分的依据。即使在农民集体成员以户为单位无偿取得宅基地使用权的情形下，宅基地使用权的无偿取得是农民集体成员实现其成员权的一种体现，而不是其享有社会保障的体现，也不是农民集体以无偿供给的方式为村民提供社会保障。

村民为建盖住宅而取得的宅基地使用权乃村民基于其成员权而取得的一项财产权，这正如农民集体成员基于其成员资格以户为单位取得土地承包经营权。这种基于成员资格而取得的财产权受财产法的调整，而不受社会保障法的调整。村民取得宅基地使用权的社会经济意义在于，村民以此项财产权为基础在村庄定居，从事农业生产，得以安定生活，因而是一项生存财产。简言之，宅基地的基本功能是保障村民的居住权。

(二)户宅制在实践中的变化及其应对

设立一户一宅法律规则的背景是20世纪90年代后期实施的农村土地管理政策。(2)“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。”参见1997年4月15日《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)。随后于1998年修订的《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”此后，由于土地整理、城乡建设用地增减挂钩、村改居等政策的实施，一户一宅规则在一些情形下已背离了其原来的含义。因此，宅基地使用权的分配方式已经不能以“一户拥有一处宅基地”来解释，这主要体现在村民居住方式的变化。在地方实践中，一户一宅已演变为探索户有所居的多种形式。同时，通过继承房屋而取得宅基地使用权，使得一户二宅或多宅成为可能，但其具有合法性。而村民对宅基地需求的增长，以及土地用途管制的实施，也可能使一户一宅规则无法实施，即有户无宅。

何为一户一宅中的“户”是实践操作中的一个难题，这在一定程度上给宅基地使用权的分配带来了困难。在现实生活中，户籍制度中的“户”与作为宅基地使用权主体的“户”不完全等同。为规避一户一宅规则，村民倾向于采取分户策略。农民集体成员权规则实施标准的不确定性成为应对一户一宅规则而采取分户策略的一个根源，这既给宅基地使用权取得的申请带来困难，也可能造成集体内部宅基地使用权分配的不公平。

鉴于一户一宅的实现方式已经发生了变化，需更新一户一宅规则，即将一户一宅的宅基地使用权取得规则变更为保障户有所居的规则。建立保障户有所居的规则，既考虑到村民居住方式发生的变化，又有利于村民住宅制度体系的完善。就完善村民住宅体系而言，在村庄人口发生变化的背景下，以及在村镇规划和土地用途管制的制约下，当村民符合申请宅基地使用权取得的条件时，建立以保障村民居住权为基础的住宅用地使用权取得机制和村民住宅保障机制；当村庄住宅用地不能满足村民的用地需求时，探索跨村庄的住宅用地利用方式，进而建立城乡一体化的公共住宅保障制度。

(三)保障宅基地农户资格权以实现村民的居住权

宅基地农户资格权在宅基地制度改革试点地区的规范性文件中得到了表达：在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式转让；宅基地使用权跨集体经济组织转让时，实行宅基地所有权、资格权和使用权的分离。(3)2016年9月13日《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》第7条。保障宅基地农户资格权，在中央政策层面得到了体现。(4)完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。参见2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

村民以户为单位享有的成员权，是其取得宅基地使用权的基础。从宅基地权利结构的形成来说，宅基地资格权指的是村民以成员权为基础而向其所在集体请求取得宅基地使用权的权利。保障宅基地农户资格权的实质，是实现村民的居住权。从维护农民集体内部宅基地使用权分配的公平性衡量，村民以成员权为基础取得宅基地使用权指的是初始取得，而不是继受取得。村民继受取得宅基地使用权的效力需视具体情形而定。

以转让方式取得宅基地使用权的村民，在其集体内部符合户的认定标准且尚未根据一户一宅规则取得宅基地使用权，其受让宅基地使用权的基础仍然是以户为单位的农民集体成员权。另外，资格权的含义还体现在村民处分其宅基地使用权的法律效果。村民初始取得的宅基地使用权让渡于他人后，不再享有初始取得宅基地使用权的权利，即不得再基于集体成员权再次申请取得宅基地使用权。在村民出租房屋、转让宅基地使用权的情形下，由于其居住权已得到保障，其再次申请宅基地使用权的基础丧失。

在宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”结构中，宅基地资格权和宅基地使用权的区分，并不意味着两者的分离，而是基于保障农民居住权和宅基地使用权进入市场交易的双重考虑，重建宅基地权利结构。对农户资格权的解释，应从集体所有权的实现、村民居住权的保障和宅基地使用权权能等方面综合衡量。资格权无法和宅基地所有权、宅基地使用权并列进入宅基地“三权分置”的权利结构。(5)宋志红：《宅基地三权分置的法律内涵与制度设计》，《法学评论》2018年第4期。实施宅基地“三权分置”的法律效果，不是改变宅基地所有权-宅基地使用权的权利结构，而是在坚持集体所有权、保障村民居住权的前提下，适度扩展宅基地使用权权能。

通过宅基地制度改革建立更加完善的农民居住权保障体系，是宅基地制度改革的重要目标。这正是保障宅基地农户资格权的现实意义之所在。农民集体以其成员的资格权为基础向其成员分配宅基地使用权，农民集体成员以户为单位取得宅基地使用权，以此在村社内部实现地权分配的公平。实施宅基地“三权分置”的目的不仅仅是发挥宅基地的财产性功能，而且是在优化宅基地权利结构的基础上，建立更加高效、公平的宅基地财产权制度。

二、完善宅基地集体所有权的实现形式

在宅基地制度实践中，为落实集体所有权，需进一步完善集体所有权的实现形式。

(一)宅基地集体所有权权能解释

宅基地的集体所有权虚置的说法并不准确。应从宅基地集体所有权的具体实现形式来理解集体所有权的权能。

在农民集体将宅基地使用权分配给适格的宅基地使用权人之后，宅基地的占有和使用权能移转于宅基地使用权人，其处分权能在将宅基地使用权分配给宅基地使用权人时得到了体现。就宅基地集体所有权的收益权能而言，则应区别不同情形来分析。

根据农民集体所有权的行使规则，由成员集体讨论决定村民以有偿或无偿方式取得宅基地使用权。有偿或无偿取得宅基地使用权，指的是宅基地使用权的取得是否需要支付对价，其法律基础是集体所有权。在村民无偿取得宅基地使用权的情形下，农民集体未从对该项权利的处分取得收益，但这不能说明宅基地的集体所有权不能体现农民集体的收益，而应将其理解为宅基地使用权人取得宅基地使用权时无需支付对价。农民集体对宅基地使用权的无偿处分也不等同于宅基地使用权人从集体获得福利。这正如上文揭示的，宅基地使用权人取得宅基地使用权是基于其成员权而取得的一项土地财产权。一些地区曾实行过宅基地使用权的有偿取得。近年来宅基地制度改革试点地区推行宅基地使用权有偿取得，实现了宅基地集体所有权的收益权能；在宅基地制度改革试点地区，在宅基地用于经营性用途的情形下，宅基地使用权人向农民集体缴纳使用费，同样实现了宅基地集体所有权的收益权能。(6)如云南省大理市向宅基地经营主体收取土地收益调节金。参见2016年6月14日《大理市农村宅基地有偿使用指导意见(试行)》。宅基地使用权人取得宅基地使用权是否需要支付对价，是农民集体行使其所有权的一种方式，不能以是否支付对价取得宅基地使用权为标准来说明宅基地集体所有权是否具有收益的权能。

村民以有偿方式取得宅基地使用权，可以促进宅基地的高效、公平利用，特别是在人地矛盾较为突出的情况下。另一方面，在取得宅基地使用权是否需要支付对价的问题上，由政府决定与由农民集体自主决定的法律效果不同。由政府决定以有偿或无偿的方式取得宅基地使用权，不利于厘清政府行使管理职能与所有权行使之间的关系；由农民集体自主决定则意味着农民集体的主体性在集体所有权的行使上得到了充分体现。宅基地使用权无偿或有偿取得，是农民集体自主协商的结果。宅基地制度改革试点地区推行宅基地的有偿使用，其出发点是充分保障农民集体的主体地位，政府在其中所起的作用主要是提供政策支持和法律保障，而不是代行集体所有权。

与宅基地集体所有权权能相关的一个问题是农民集体对宅基地的管理。从所有权的权能结构看，管理权不是农民集体所有权的一项权能。其原因在于，农民集体对宅基地的管理，在宅基地使用权的分配、使用(自用或他人用于经营)收益和处分中都有体现，但不宜将这种管理解释为宅基地集体所有权的权能，同样不宜将其理解为农民集体对宅基地占有、使用、收益和处分的管理。在宅基地使用权收回机制中，农民集体在法定情形下收回宅基地使用权，是其行使集体所有权的一个结果。至于土地管理机关履行宅基地管理职能而行使管理权，与宅基地集体所有权的行使属于不同的范畴，因而不能将两者混为一谈。

(二)更新宅基地集体所有权行使机制

在宅基地使用权分配机制中，根据可供宅基地的情况，村民会议讨论决定宅基地使用权的分配规则，并根据分配规则保障符合条件的农户取得宅基地使用权。这种宅基地使用权取得规则的出发点，在于实现集体内部宅基地分配的公平性，保障村民户有所居。保障村民宅基地使用权的初始取得是实现宅基地集体所有权的基本途径，宅基地使用权的初始分配是农民集体行使宅基地集体所有权的主要形式。

宅基地集体所有权主体为集体经济组织，缺乏充分的法律支持。对政社合一体制下的宅基地所有权由集体经济组织所有，不能从现代私法意义上来理解。 宅基地归集体经济组织所有，是集体经济组织成为农村基层生产、分配和核算单位的结果。从这个意义上说，宅基地的归属是农村集体经济组织制度的组成部分。农村改革后，从政社合一到政社分设的转变，使集体经济组织的职能发生了变化。与此相适应，宅基地的分配机制也发生了相应的变化。尽管不能从私法意义上的所有权规则来解释政社合一体制下的宅基地所有权与集体经济组织之间的关系，但政社合一体制下集体经济组织对宅基地的分配和管理，是建立私法意义上的宅基地集体所有权制度的前提和基础。

物权立法对集体不动产所有权主体的规定采取了务实的立场，农民集体所有的不动产属于本集体成员集体所有，(7)《物权法》第59条第1款。而不是集体经济组织所有。这为进一步实现集体所有权主体制度的科学化提供了可能。在近年来的集体土地所有权确权颁证工作中，未将集体土地所有权主体确定为集体经济组织，而是确定为乡(镇)、村和村民小组农民集体所有。(8)2011年11月1日《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[2011]178号)。在农村改革后的基层组织重建过程中，村民自治组织承担了之前集体经济组织承担的职能。在国家法意义上，集体经济组织和村民自治组织都是代为行使农民集体所有权的主体，(9)《民法通则》第74条第2款，《物权法》第60条，《土地管理法》第10条。但在集体所有权制度实践中，基本上是由村民自治组织行使集体所有权，而不是由集体经济组织行使集体所有权，宅基地的使用方案由村民会议讨论决定。(10)《村民委员会组织法》第24条第1款第6项。可以从集体经济组织形式的发展现状进一步说明这一问题。

集体经济组织的设立需要体现为具体的组织形式。农村集体产权制度改革的推进，使得集体经济组织的重建成为可能。在集体产权制度改革试点地区，经济合作社或股份经济合作社的设立，使得集体经济组织与改革前的集体经济组织具有本质区别。通过集体产权制度改革而设立的集体经济组织，其经营、管理的资产是集体经营性资产，而不是集体资源性资产。其设立目的在于明晰产权，保障其成员按其份额享有经营性资产的收益。以经济合作社或股份经济合作社为组织形式的集体经济组织通过其成员的集合，设立决策、经营管理和监督机构，以此实现集体经营性资产的增值保值。这种类型的集体经济组织经营管理的集体资产的所有权的主体，是该组织的成员集体，而不是经济合作社或股份经济合作社等集体经济组织。集体经济组织作为特别法人的法律地位的确立，(11)《民法总则》第96条、第99条。为集体经济组织的转型提供了法律基础。进一步说，通过产权制度改革设立的集体经济组织不是宅基地集体所有权的主体。集体经济组织的成员构成与宅基地集体所有中的集体的成员构成不具有同一性。通过集体产权制度改革设立的集体经济组织的成员实现了固化，具有相对确定性；而从保障村民居住权考虑，享有宅基地权利的农民集体成员无法固化，具有不确定性。

综上，无论是法律规定，还是实践操作，村民能否取得宅基地使用权由村民自治组织来决定，而不是集体经济组织来决定。在宅基地使用权分配机制中，农民集体或集体经济组织基本上指的是村民自治组织。在宅基地使用权取得机制中，农民集体成员或集体经济组织成员实际上指的是村民自治组织成员以及村民自治组织认可的其他适格主体。(12)既非村民自治组织成员，也非集体经济组织成员，但与村社共同体具有紧密联系的自然人(如祖籍在本村)可取得宅基地使用权。1991年的《土地管理法实施条例》第27条规定， 回原籍落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，可以使用集体所有的土地建住宅。这种宅基地使用权取得方式，得到了地方性规则的支持。

在实践中，一般将农民集体成员称为集体经济组织成员，而有时候将村民资格与集体经济组织成员交替使用，将村民取得宅基地使用权的身份称为集体经济组织成员。这种表达的问题在于，将取得宅基地使用权的主体称为集体经济组织成员有时候会名实不符。在20世纪80年代实行政社分设后，(13)1983年10月12日《中共中央 国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》。在尚未重建集体经济组织的农民集体内部，将取得宅基地使用权的主体称为集体经济组织成员缺乏政策和法律依据。

以集体经济组织成员为标准界定宅基地使用权取得资格，在实践操作中主要面临以下难题：一是何为集体经济组织成员缺乏统一的识别和认定标准；二是在未建立集体经济组织的情形下，集体经济组织成员的说法不具有现实基础；三是集体经济组织成员资格固化，使得村庄内部新增人口无法取得宅基地使用权。

从组织功能和制度实践的现状看，宅基地集体所有权主体制度的构建，可从两方面入手，一是如何将宅基地集体所有权的行使主体转变为宅基地集体所有权的主体，即权利主体与行使主体归为一体，(14)温世扬、梅维佳：《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》，《法学》2018年第9期。二是将成员集体设立为组织结构清晰、责任能力明确的组织体。

(三)宅基地集体所有权行使与宅基地审批机制调整

农民集体成员集体所有的宅基地的所有权，由法律规定的主体来行使，并由农民集体根据村镇土地利用规划和用途管制来分配宅基地的使用。但是，这种集体所有权的行使，与政府履行管理职能属于不同范畴。将集体所有权的行使与政府履行管理职能混同，使农民集体的主体性受到削弱。

对宅基地审批机制，既要从保障村民宅基地用益物权的需要来理解，还要从实施土地利用规划和用途管制的立场来解释。为实施土地利用规划和用途管制，乡(镇)人民政府和县级人民政府依职权履行宅基地使用权取得的审核和批准职能，(15)《土地管理法》第62条第3款。根据2015年2月27日《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在试点县(市、区)，将宅基地审批权限调整为：使用存量建设用地的，由乡(镇)政府审批；使用新增建设用地的，由县级政府审批。其目的在于通过预设法定条件以及事先审查，保障和维护公共利益和公序良俗。宅基地使用权取得的审批属于行政许可，但其审查内容应当限于宅基地的使用是否违背土地利用规划和用途管制的基本原则和一般规则，是否与其他强制性规则相冲突，如是否与环境保护的强制性规则相冲突。

稳定性是土地利用规划追求的一个目标，而社会经济条件的变化又会使土地利用规划的稳定性受到影响。为克服土地利用规划的稳定性与不确定性之间的冲突，制定土地利用规划时需要利益相关方的参与，并为利益相关方预留必要的行动空间来应对土地利用规划的不确定性。克服宅基地利用规划稳定性与不确定性之间的冲突的有效途径之一是通过完善村民自治机制，充分体现农民集体的主体性。

在村庄规划和宅基地使用权取得的审批上，需要进一步调整农民集体与基层政府之间的关系，实现两者各得其所。农民集体对宅基地的管理与政府对宅基地的规划和管制的法律基础不同。宅基地使用权取得的行政审批与农民集体通过村民会议讨论决定宅基地使用权分配的法律基础也不同；前者的法律基础是土地利用规划和村镇建设规划，而后者的法律基础则是集体所有权的行使。为进一步落实宅基地集体所有权，在符合村镇规划和土地用途管制的前提下，由村集体自主决定农户取得宅基地使用权的规则。宅基地使用权取得主体的适格性问题交由村民自治机制解决，而不应当由土地利用规划和用途管制规则来调整。政府对宅基地的审批权，着眼于宅基地使用权取得的合法性，即审查宅基地的使用是否符合村镇规划和土地用途管制，而不是将其审批权延伸至对宅基地使用权取得主体的适格性的审查与具体地块的确定。这一做法的积极意义主要体现在两个方面，一是政府回归其履行宅基地管理的应有职能，二是以此体现农民集体的主体性和集体所有权的处分权能。

三、宅基地管制与宅基地使用权交易的限度

从保障村民居住权出发，在更新宅基地管制机制的同时，需重建宅基地使用权交易规则体系。

(一)宅基地规划和管制实施的负面效果

宅基地使用权属于用益物权的范畴，是从物权类型的划分来说的。在物权类型划分的框架下，宅基地使用权通过用益物权法律规则来保障。另一方面，由物权规则规制宅基地使用权的同时，需对宅基地使用权的取得和行使施以必要的限制。为保障农民宅基地用益物权而赋予其充分权能是一回事，通过土地利用规划和用途管制对宅基地使用权的取得和行使进行限制是另一回事。前者是基于对财产权的尊重和保障，而后者则是基于对公共利益和公序良俗的维护。

充分发挥土地利用规划和用途管制的引领作用是必要的，而规划和管制的引领作用却又是有限度的。由于宅基地规划和用途管制机制的引导功能较差，以及宅基地规划和管制规则缺乏连贯性，对违背宅基地管制的宅基地使用权取得和利用方式，缺乏高效的处罚或纠正机制。而宅基地管制在实践中出现的诸多问题，又进一步使现行规则的引导功能和可操作性受到削弱。空心村、宅基地闲置、少批多占、未批先占、一户多宅、改变宅基地用途、宅基地隐形交易等交织在一起而形成的乱象，在某种程度上是实施土地利用规划和用途管制未达目的的结果。

村民取得宅基地使用权以提供宅基地指标为前提。符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划是取得宅基地使用权的必要条件。(16)《土地管理法》第59条、第63条第2款。在宅基地指标供应机制中，由于土地利用规划的硬性约束，基层政府出于增加城市建设用地供应量的偏好，倾向于减少农村宅基地的供应。在宅基地供应指标制约下，住房困难户难以取得宅基地使用权。

(二)宅基地使用权交易的基本要求

宅基地使用权取得的身份性，是从宅基地使用权的初始取得来说的。当宅基地使用权流转后，宅基地实际使用人对宅基地的占有和使用是否受身份的限制因交易方式的不同而有区别。宅基地使用权出租，承租人不受身份的限制，即不以其是否为农民集体成员为前提。在宅基地使用权转让的情形下，交易的有效性受到受让人身份的影响，即转让应当在农民集体内部进行。因此，宅基地使用权转让实际上受到集体成员权规则和宅基地使用权初始取得规则的制约。宅基地使用权受让成为农民集体成员初始取得宅基地使用权的特殊情形，对其不能从一般交易规则来衡量。以房屋财产权抵押融资，宅基地使用权需一并抵押。(17)2015年8月24日《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发[2015]45号)。不过，当债务人以抵押的房屋财产权和宅基地使用权清偿债务时，限制宅基地使用权转让的规则削弱了抵押融资机制的有效性。

物权立法未根据用益物权的一般原理和立法例设立宅基地使用权规则。同为用益物权，土地承包经营权和建设用地使用权具有占有、使用和收益的权能，(18)2015年8月24日《物权法》第125、135条，第153条。而宅基地使用权的取得、行使和转让则适用土地管理的规则，而不是用益物权规则。(19)2015年8月24日《物权法》第125、135条，第153条。另外，在宅基地使用权交易规则体系中，将交易当事人身份的适格性问题纳入了土地管制规则体系。(20)2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)。

以交易当事人身份的适格性为标准制定的宅基地使用权交易管制规则，无法有效遏制宅基地隐形市场的生成和发展，也无法应对村庄功能的变化和农村社会的转型。宅基地使用权流转机制需要解决以下两个现实问题：其一，非农民集体成员是宅基地使用权交易的相对人时，交易是否应当受到限制？其二，村民将其合法取得的宅基地使用权用于非居住用途，其行为是否具有正当性和合法性？

宅基地使用权交易规则，指的是统一的交易规则。由于地区之间、村庄与村庄之间的情况千差万别，宅基地使用权交易方式和交易量也有差别，但这并不意味着根据地区和村庄的差异来制定不同的宅基地使用权交易法律规则。这正如城市住宅用地使用权交易的法律规则是统一的，而不是根据城市规模的大小、人口的多少、区位的优劣制定不同的交易规则。差别化的宅基地使用权交易规则不具有普遍适用性，而且当客观条件发生变化时，差别化的宅基地使用权交易规则也无法适用于特殊或局部情形。统一的宅基地使用权交易规则首先是行为规则，可以为交易当事人提供合理预期，权利人能够根据交易规则对其交易行为的法律后果作出判断。宅基地使用权交易规则的统一性与根据土地用途管制需要而在不同区域设立不同的土地用途管制规则，属于不同的范畴。

同为集体建设用地，集体经营性建设用地使用权同样受到土地用途管制的约束和限制。集体经营性建设用地使用权与宅基地使用权的交易方式可以相同，而相同的交易方式应当适用相同的交易规则。同时，宅基地使用权交易主要受到两个因素的制约，一是保障村民的居住权，二是遵循土地利用规划和用途管制。

(三)扩展宅基地使用权权能的限度

关于宅基地使用权权能的法律规则是一般用益物权权能法律规则的例外。宅基地法律制度赋予宅基地使用权占有和使用的权能，而未赋予其收益的权能，是由宅基地的基本功能决定的。维持宅基地使用权的这一基本功能，在村庄具有封闭性、城乡之间的市场要素不流通的情形下是能够维持的，与此相适应的法律规则也是有效的。在城乡融合发展的背景下，现行宅基地使用权权能的法律规则已经不能适应社会经济条件的变化。宅基地使用权只具有占有和使用权能的制度安排的法律效果使得宅基地使用权与对土地的债权性利用权无本质区别。(21)温世扬：《从〈物权法〉到“物权篇”——我国用益物权制度的完善》，《法律科学(西北政法大学学报)》2018年第6期。“适度放活宅基地使用权和闲置农房”意味着宅基地使用权的权能需要扩展，扩展宅基地使用权权能是有效利用闲置农房和闲置宅基地的法律基础。 问题在于，宅基地使用权的权能如何扩展？

村民通过占有和使用宅基地，其居住权得以实现。从这个意义上说，立法对宅基地使用权权能的安排，是基于现实生活的需求，而不是从一般理论出发，因而具有正当性和合理性。在村民的居住权得到充分保障的前提下，再来讨论如何通过宅基地制度改革增加农民的财产性收入，才符合立法的内在逻辑。对闲置宅基地和闲置农房进行利用，可以提高资源配置的效率，并以此增加农民的财产性收入。增加农民财产性收入是宅基地制度改革目标的一个方面，但不是改革的唯一目的。

法律的生命力在于既能满足社会经济生活的需要，又能应对社会经济条件的变化。一方面，从宅基地的基本功能考虑，立法对宅基地使用权的权能配置应予维持，以保障村民的居住权。另一方面，为有效利用闲置宅基地和闲置农房，需要重新解释宅基地使用权的使用权能，对此项权能进行扩大解释。在村民的居住权得到保障的前提下，根据土地利用规划和用途管制的要求，村民自主决定宅基地的使用方式。这是利用闲置宅基地和闲置农房的法理基础。

(四)宅基地使用权交易主体的适格性与土地用途管制

农村宅基地是农民从事农业生产经营的场所。而对农业及与农业相关活动的理解，则应从农业的多功能性考虑。鉴于此，适度放活农房和宅基地使用权的含义是：以遵循土地用途管制和不动产交易的一般规则为前提，探索与农业多功能性和农村生产生活方式相适应的宅基地利用方式。

宅基地使用权主体的适格性问题不属于土地管制的范畴。以交易主体的身份为基础的土地用途管制规则禁止或限制宅基地使用权交易，与不动产交易的基本规则相冲突。同时，对宅基地使用权交易是否应当遵循不动产交易规则的讨论，需要从土地利用规划和用途管制的立场，考虑村庄功能正在发生的变化以及农业的多功能性。

从宅基地基本功能和农业多功能性考虑，当宅基地背离村民居住这一特定用途而进入交易时，需对其施以特别的限制。这种限制应当考虑以下因素：首先，充分体现农民集体所有权权能，如农民集体自主决定是否对经营者收取宅基地有偿使用费：其次，不违背具有科学法理基础的土地用途管制的基本原则和一般规则；再次，在保障村民居住权的前提下，兼顾农业的多功能性，以此满足多功能农业对住宅用地的需求以及城乡融合发展的需要。为避免宅基地交易规则的实施对地权体系形成冲击，应建立严格的交易审查机制。交易审查机制主要着眼于土地用途管制以及交易目的两个方面。

结 语

农村宅基地政策的实施需要有效的法律支撑。宅基地制度及其实践表明，宅基地使用权交易更多地受土地管制规则的规制，而不是用益物权法律规则的调整。保障宅基地用益物权和宅基地管制是宅基地制度的两个基本面向。重建农村宅基地管制制度，应从遵循土地利用规划和管制的一般规则出发，在宅基地用益物权交易和宅基地管制两者之间确立一个基本边界，实现宅基地管制的有效性和宅基地用益物权保障的充分性的双重目标。如果宅基地法律制度仍然以管制为本位，因循为管制而管制，改革不可能取得预期的目标。

宅基地制度改革走的是一条渐进式的道路。保障农民宅基地用益物权的基本途径是在充分保障村民居住权的前提下，探索扩展宅基地使用权权能的有效途径。从长远看，立法应当考虑建立统一的住宅用地使用权规则体系，进而在此基础上设立适用于农村宅基地使用权的特别规则。