政府购买扶贫服务标准化治理体系研究：制度规范、工具选择与行动框架*

郭春甫，闫 妍

（西南政法大学贫困治理与权利发展研究中心，重庆 401120）

一、问题的提出

十八大以来，党和国家高度重视标准的制定、实施与推广。2016年9月12日，习近平总书记在给第39 届国际标准化组织大会的贺信中明确指出，“标准是人类文明进步的成果。伴随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显”[1]。这一论述充分体现出标准化对于推进国家治理现代化的重大意义，极大地推动了各行各业标准化工作的积极开展。对国家标准化管理委员会公布的各类标准数量汇总后发现，截止2019年3月，现行有效国家强制性标准共计1 977条，推荐性国家标准共计34 382条，相关标准涉及数学、物理、社会学、自然科学、服务、环保、医药卫生等社会生活各个领域。“标准化作为加强和创新社会管理、进一步提升公共服务水平的重要技术支撑，在国家治理体系和治理能力建设中发挥着越来越重要的作用，对于完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。”[2]贫困治理作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要推手，也是标准化工作推进的重要场域。随着扶贫开发进入脱贫攻坚阶段，面对紧迫的时间线与任务量，仅靠政府无法全部满足“2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[3]的减贫需求，需要融合政府、企业、社会组织等各方力量，围绕精准脱贫集中发力，建构政府、市场、社会多元主体共同负责的精准脱贫机制①参见郑瑞强《扶贫治理现代化的实现：阶段性特征、逻辑框架与发展保障》，《求实》，2017年第1期，第89页。。在精准扶贫精准脱贫的政策工具箱中，政府向社会力量购买扶贫服务作为一种新型贫困治理工具，有效弥补了政府自身扶贫能力的不足，拓宽了汲取扶贫资源的空间。在各级政府的积极推动下，政府购买扶贫服务已在贫困村留守妇女、老人和儿童的扶持项目、生计改善项目、社区组织建设项目、“生态”扶贫项目等领域得到广泛运用，取得了显著的减贫成效，为打赢脱贫攻坚战贡献了强大的社会力量，在一定程度上实现了节约成本、提升减贫质量和效率的目标。①参见朱俊立《政府向慈善组织购买村级扶贫服务研究》，《广东商学院学报》，2013年第1期，第88-96页。目前面临的问题是，由于政府购买扶贫服务行为缺少统一标准，导致实践中存在购买动力不足、购买主体不清晰、购买需求不明确、购买流程不规范、监督管理不到位等问题。从贫困治理角度而言，上述问题集中表现在政府购买扶贫服务制度缺位、治理工具欠缺及行动框架模糊等三个方面，因此，解决这些问题需要将标准化理念和方法引入扶贫领域，充分发挥标准化的引导和规范性作用，从制度、工具和行动三个层面出发，建构政府购买扶贫服务标准化的治理体系。基于此，本文聚焦的研究问题是：作为推进国家标准化战略的目标和任务之一，实现政府购买扶贫服务标准化需要哪些制度予以规范？需要哪些治理工具予以贯彻实施？采取何种行动对治理工具的良性运转提供支持？本文以贫困治理体系现代化为理论基点，在建构“制度—工具—行动”分析框架的基础上，系统梳理政府购买扶贫服务标准化的制度规范，析出三种政府购买扶贫服务标准化的治理工具，即政策性工具、数字化技术和绩效管理方法，并从明确责任主体、厘清工具特性和适用情境、注重工具的优化组合等方面对政府购买扶贫服务标准化治理工具进行优化选择，最后提炼出政府购买扶贫服务标准化的行动框架。

二、政府购买扶贫服务标准化治理体系的理论探讨

（一）基本内涵

政府购买扶贫服务是政府购买公共服务在扶贫领域的具体表现。政府购买扶贫服务标准化，就是运用标准化的原理和方法，通过制定、发布、实施、修订政府购买扶贫服务标准和其他标准化文件，实现政府购买公共服务的数量指标化、质量目标化、方法规范化和过程程序化，从而获得最佳的政府购买秩序以保障贫困人口享有优质和有效扶贫服务的过程。②参见陈伟《政府购买公共服务标准化的基本要素、现实困境与实现策略》，《中国行政管理》，2016年第12期，第18页。政府购买扶贫服务标准化治理体系是贫困治理体系的重要组成部分，是国家治理体系在扶贫领域的具体体现。对于治理体系的概念厘定与内涵界定，一直是学界探讨和争论的命题之一，迄今并没有一个获得多数学者认同的规范性定义。从“结构—过程”角度探究治理体系的学者认为，“治理体系是一个复杂的综合系统工程，由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成”[4]。侧重价值建构角度的学者认为，“国家治理体系包含着三个层面的内容，一是‘理念’层面，为国家治理体系的建立提供依据；二是‘制度’层面，是指在政府理念指导下，为实现特定目标而采取的一系列形式安排；三是‘器物’层面，是指国家治理所运用的具体治理技术”[5]。国外学者Kooiman 也认为，治理包含三个不同的治理要素，即构想、工具和行动，三个要素之间相辅相成。其中，构想是治理主体预实现的一系列想法；工具为构想的实现提供基础；行动为工具提供支持，并保证工具的运转。③See Jan Kooiman.Exploring the Concept of Governability.Journal of Comparative Policy Analysis:Research and Practice，2008,Iss.2,pp.171-190.上述概念的中西契合从制度、工具、行动三个层次揭示了治理体系的构成要素，为本文建构政府购买扶贫服务标准化治理体系提供了参照意义。基于上述探讨，本文将政府购买扶贫服务标准化治理体系定义为，以标准化理念为指导，根据特定的目标，采取何种制度安排、工具技术和行动来规范政府购买扶贫服务行为的一个综合体系。这一概念具有三个特征：一是揭示了标准化对于政府购买扶贫服务的引导和规范作用；二是明确了政府购买扶贫服务标准化的宗旨是实现公共利益和促进贫困治理体系现代化；三是阐明了政府购买扶贫服务标准化治理体系包括制度、工具和行动三大构成要素。

（二）价值旨归

“标准化的终极价值在于在一定领域内获得最佳秩序。”[6]由于目前国家层面尚未出台统一的政府购买扶贫服务标准化管理办法，引发各地实践中产生了购买标准不统一，购买流程不规范、购买需求不明确、购买评价不完善等系列问题，影响了政府购买扶贫服务的公平公正，造成了社会扶贫资源浪费，一定程度上削减了精准脱贫的治理绩效。解决上述问题的一个重要前提，是从理念层面重视标准化对贫困治理的重要性，加快政府购买扶贫服务标准化进度，建立起与现阶段政府购买扶贫服务实践相适应的标准化治理体系，为政府、扶贫干部、企业、社会组织等主体参与政府购买扶贫服务提供行为准则和方向指引。此外，脱贫攻坚作为实现国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要一环，是当前党和国家工作的重心。在习近平新时代精准扶贫精准脱贫方略和标准化论述的指导下，总结全国各地党和政府部门购买扶贫服务的实践成果，从制度规范、工具设计与选择、行动框架等层面总结归纳推动实施政府购买扶贫服务标准化的构成要素，提炼具有普遍意义的政府购买扶贫服务标准化治理体系，对推进扶贫领域标准化建设，加快实现贫困治理体系现代化具有重要的理论意义和实践价值。

三、政府购买扶贫服务标准化的制度规范

“对于任何一项治理活动来说，制度都被认为是非常重要的因素之一，如果治理安排长期缺乏规范性基础，其必然会导致效率低下和合法性不足等问题的产生。”[7]推进和实现政府购买扶贫服务标准化，首先需要明晰政府购买扶贫服务标准化的制度规范。一般而言，政府购买扶贫服务标准化的制度规范包括基本遵循与制度体系两个部分，基本遵循为政府购买扶贫服务标准化提供“元制度”层面的约束和指导，制度体系为政府购买扶贫服务标准化提供具体的制度安排。

（一）基本遵循

党的十八大以来，习近平总书记多次就标准化和精准脱贫工作做出重要指示。2014年3月习总书记在河南调研时指出，“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量。谁制定标准，谁就拥有话语权；谁掌握标准，谁就占据制高点”[8]。随后，习总书记又多次就工业、农业、物流业、食品安全、公共服务、核安全、军队装备等社会领域实施标准化战略提出了明确要求，这些论述为新时代各个领域推进标准化工作提供了根本遵循。《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》规定，“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度”[9]。这一规划不但规定了各级政府开展标准化工作的总体要求、总体任务、重点领域和保障措施，还将标准化工作提到了国家战略高度。如何贯彻实施标准化体系建设的各项工作任务和要求，是摆在各级党委和政府面前的重要命题。2018年，中共中央办公厅、国务院出台的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中，进一步从公共服务的角度强调了“标准化对于不断满足人民日益增长的美好生活需要、不断促进社会公平正义、不断增进全体人民在共建共享发展中的获得感，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义”［10］。因此，建立健全政府购买扶贫服务标准化的制度规范，需要在习近平总书记关于标准化论述和精准扶贫精准脱贫方略的领导下，以《关于进一步动员社会各种力量参与扶贫开发的意见》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，以及《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》等文件中对“政府购买扶贫服务”的任务要求为依据，立足地方政府购买扶贫服务的丰富实践，着眼于当前政府购买扶贫服务的困境，从服务保障层面、服务提供层面和服务评价层面考察影响政府购买扶贫服务标准化的关键因素，总结提炼出可供复制的具有普遍意义的政府购买扶贫服务标准化制度规范，为推动精准脱贫工作规范有序开展提供科学的制度支撑和保障。

（二）制度体系

制度体系是政府购买扶贫服务标准化治理体系的基础。梳理相关制度发现，目前国家层面尚未出台有关政府购买扶贫服务的专项法律法规，已有的相关办法如《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，以及《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》等多个文件中，从职责划分、实施领域、机制建设、参与方式等层面对各级政府在扶贫开发中引入服务购买做出了明确要求。同时，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法（暂行）》《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》等相关办法及意见为政府购买扶贫服务提供了原则性指导，应用于扶贫领域仍存在专业性不足、针对性不强、层次性不够等问题。因此，建构政府购买扶贫服务标准化治理体系，首先需在制度层面为政府购买扶贫服务给予支持和保障，在实践操作层面准确定义政府购买扶贫服务的内涵、类型、主体、质量要求与标准等①参见郭佩霞《政府购买NGO扶贫服务的障碍及其解决——兼论公共服务采购的限度与取向》，《贵州社会科学》，2012年第8期，第96页。，在宏观上准确界定政府购买扶贫服务标准化制度体系的功能配置与制度规范间的架构关系，系统建构政府购买扶贫服务标准化制度体系。通过借鉴《服务业组织标准化工作指南第2 部分:标准体系》，本文建构了由服务保障制度、服务提供制度及服务评价制度三部分构成的政府购买扶贫服务标准化制度体系①具体内容参见中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会《服务业组织标准化工作指南第2 部分：标准体系》（GB/T 24421.2-2009），http://dbpub.cnki.net/grid2008/dbpub/detail.aspx?dbcode=SCSF&dbname=SCSF&filename=SCSF00032727&uid=WEEvREcwSlJHSldRa1FhdkJkVG1BSElZTmZsN2RHZktjZDhjUk9aNE5BMD0=$9A4h F_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw.国家标准全文数据库，访问日期2019年3月21日。。

1.服务保障制度

服务保障制度是支撑扶贫服务购买及有效提供的各项标准的集合。主要包括政府购买扶贫服务信息管理标准、人力资源管理标准、财务管理标准、安全与应急标准四部分。其中，信息管理标准是贯穿政府购买扶贫服务全过程的关键要素，要求政府购买扶贫服务必须坚持“以公开为原则、不公开为例外”的目标导向，将服务购买主体、购买对象、购买需求、购买预算、购买结果、购买绩效、合同文本等信息进行公示，并对信息公开的及时性、全面性和质量要求负责，以此强化政府购买扶贫服务的透明度和合法性。人力资源管理标准要求开展政府购买扶贫服务工作的责任单位，依据服务采购和扶贫开发所需的专业技能，将其细化为专职干部和采购咨询专家的任职资格标准、岗位职责标准、工作能力标准、工作态度标准、退出考核标准等内容。财务管理标准要求，严格按照采购专项资金管理办法，制定包括购买预算的编制、预算资金的审批和拨付、购买价格核定、项目验收、项目付款等内容在内的扶贫项目采购资金管理制度。安全与应急标准要求，政府部门在购买扶贫服务的过程中树立风险意识，考虑到购买服务过程中可能出现的突发状况，事先制定应急预案，并将其作为政府购买扶贫服务的制度构成部分，纳入制度体系。

2.服务提供制度

服务提供制度包括政府购买扶贫服务流程、合同管理、服务提供三个子标准。其中，购买流程标准主要指政府购买扶贫服务遵循的规范化流程，要求各级政府部门“按照公平、公正、公开原则，完善政府购买扶贫服务的各项程序规定，建立以项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付等为主要内容的标准化购买流程，有序开展政府购买扶贫服务工作。”[11]合同管理标准需要对购买合同的起草、购买双方权责、合同监督、违约赔偿、争议解决、合同变更等内容做以要求，并严格按照合同条款对项目承包方的扶贫行为进行监控和处罚。服务提供标准是指项目承包方提供扶贫服务所必须履行的基本活动准则，包括扶贫计划的制定和实施、扶贫方式和手段的选择、物资和设施的配备以及服务供给过程中的沟通和交流等内容。

3.服务评价制度

服务评价制度包括服务质量监管标准、服务评价与控制标准两个子标准。服务质量监管标准应对承包方扶贫绩效的动态监测、数据记录和分析、扶贫过程中矛盾纠纷的化解等内容作以要求，这些规定的贯彻落实，可为政府购买扶贫服务的经验教训总结、纠纷处理等工作提供客观依据。服务评价与控制标准包括考核评价指标的设计、评价原则的确立、评价方法的选择、评价时间的规定、评价结果的运用等内容。需要注意的是，为了能够全面、客观、准确评估服务承包方的扶贫服务质量，更宜采用第三方评估、贫困地区实地调研、贫困户脱贫满意度调查、扶贫干部访谈等多种考核评估方式相结合的绩效考评方法，并在此基础上建构基于“政府—贫困户—第三方”多维感知的绩效考评指标体系，以呈现真实可靠的购买扶贫服务质量态势与分布特征，为科学有效地评价政府购买扶贫服务标准化质量奠定技术基础。

四、政府购买扶贫服务标准化的工具类型与选择

（一）政府购买扶贫服务标准化的工具类型

建构政府购买扶贫服务标准化治理体系，在明确相关制度规范基础上，需要通过治理工具的设计为实现政府购买扶贫服务标准化提供操作指南。现有研究中，对于治理工具的分类缺少统一标准。相对而言，学者陈振明等对治理工具的分类更具代表性。在贫困治理领域，经常使用的治理工具有专项补贴、财政转移支付、项目拨款、干部驻村等，它们曾经在早期的“输血式”扶贫阶段中发挥了重要作用，但在脱贫攻坚的背景下这些治理工具远远不能满足量大面广的减贫需求。探索新型的贫困治理工具成为提升贫困治理有效性的重要途径。当前学界对“扶贫政策清单”①参见陈浩天《精准扶贫政策清单治理的价值之维与执行逻辑》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版），2017年第2期，第26-32页。“互联网+”、品牌化治理、试验田②参见祁凡骅、李声宇《“精准扶贫”的治理理念、治理能力与治理工具——基于政府治理创新视角》，《行政科学论坛》，2016年第6期，第36-41页。等多种规制性治理工具进行探讨，为创新贫困治理工具提供了有益借鉴。

文章在吸收学者们关于贫困治理工具创新观念的基础上，结合当前政府购买扶贫服务的实践运行情况，将政府购买扶贫服务标准化的治理工具划分为政策性工具、数字化技术和绩效管理方法三类。其中，政策性工具是指政府通过放松管制、资金扶持、税收优惠等形式为扶贫类社会组织和企业发展创造条件，建构政府购买扶贫服务标准化根基；数字化技术是指以大数据技术为载体，以“全国扶贫开发建档立卡数据”为依托，建设政府购买扶贫服务的信息平台，在决策、流程及监管层面为实现政府购买扶贫服务标准化提供支持；绩效管理方法是指通过引入各种绩效评价与测量技术，建立起由绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈组成的闭环系统，强化政府购买扶贫服务标准化的推广实施。

（二）政府购买扶贫服务标准化的工具选择

有效的治理工具是政府购买扶贫服务标准化目标得以实现的基本保障。政府购买扶贫服务标准化治理工具的属性特征影响其扶贫服务提供的质量，此外，环境的不同也对政府购买扶贫服务标准化治理工具的运用产生影响。因此，治理工具的选择需要评估治理工具与实施环境之间的关系，分析不同情境下特定工具的绩效优劣。

第一，明确政府购买扶贫服务标准化的责任主体。营造和培育政府、企业、社会组织和扶贫干部共同实施政府购买扶贫服务标准化的整体氛围和良性互动机制，建立推广和实施政府购买扶贫服务标准化的外部环境。③参见车峰《培育社会组织的政策工具研究——以北京市为例》，《吉林工商学院学报》，2015年第4期，第99页。政府作为购买扶贫服务的主导方和发起者，在决定购买类型、制定购买合同、监督扶贫绩效等方面都发挥着实质性作用，承担扶贫服务生产和提供的首要责任。负责政府购买扶贫服务工作的相关部门及工作人员、各级扶贫办、第一书记、扶贫干部等不仅是推进政府购买扶贫服务标准化的重要行动者，也是落实政府购买扶贫服务标准化的关键主体。

企业、社会组织等是政府购买扶贫服务的服务承载者，这些主体参与政府购买扶贫服务的行为受到标准化原则的指导和约束，提供的扶贫质量受到政府的监管和控制，同样承担着实施和推广政府购买扶贫服务标准化的责任和义务。

第二，厘清不同治理工具的特性和适用情景。在政府购买扶贫服务标准化的治理工具箱中，政策性工具包括放松管制、资金扶持、税收优惠等，主要用于扶持扶贫类社会组织和企业发展，这类工具是培育政府购买扶贫服务标准化的根基和土壤，也是数字化技术和绩效管理方法运行的前提。数字化技术以“全国扶贫开发建档立卡数据”为依托，它的有效利用取决于精准扶贫精准脱贫大数据平台的完善以及相关信息的可量化程度。绩效管理方法通过建立一套科学客观的绩效评估指标体系，对开展政府购买扶贫服务标准化相关主体的行为进行考核和问责。

这一治理工具与数字化技术最明显的区别在于，当政府购买的扶贫服务类型为义务教育、电子商务、技能培训、养老保障等“软服务”时，由于此类服务的供给成本和收益难以量化，且易受个体主观感知影响，这种情况下精准扶贫精准脱贫大数据平台难以提供有关扶贫绩效的准确信息，还需要辅之以实地走访、深度访谈、问卷调查等技术进行考核评估。因此，在选择实现政府购买扶贫服务标准化的治理工具时，必须厘清每一种工具特性和适用情景，以做到因地制宜，灵活选择。

第三，注重各类治理工具之间的优化组合。“每种治理工具都有其特征、运用范围及优势，分别用于解决不同的问题。”[12]不同治理工具的差异一方面使得上述工具更具有标识性，也反映出多数情况下单一治理工具往往不能达到应有的治理效果。因此，在运用治理工具开展政府购买扶贫服务的行动中，要注意检验、分析和总结各项治理工具的实践效果。在此基础上，通过各项治理工具的优化组合，实现差异互补，有效规避应用单个工具的缺陷和不足，最大化发挥各项治理工具的标准化效能。一般而言，政策性工具作为实施政府购买扶贫服务标准化的基础性工具，决定着其他治理工具的使用成效，其他治理工具需要通过和政策性工具的组合来实现既定的目标。数字化技术和绩效管理方法相辅相成，两者既可以在不同情境下分别与政策性工具搭配使用，也可以共同使用。

五、政府购买扶贫服务标准化的行动框架

治理工具的设计和优化选择为实现政府购买扶贫服务标准化目标提供了操作化依据。如何开展政府购买扶贫服务标准化工作，还需要在理解三种工具类型的基础上，提炼政府购买扶贫服务标准化的行动框架，为工具的良性运转提供保障。

（一）以培育扶贫类社会组织为抓手,筑牢政府购买扶贫服务标准化根基

扶贫类社会组织是政府购买扶贫服务的主要对象，也是实现政府购买扶贫服务标准化的基础。“构建村级组织与政府、村民、社会组织、企业这五者共同合力而形成的社会‘大扶贫’体系，是当前农村反贫困工作的重心。”[13]在这一发展背景下，各地政府积极向社会组织购买扶贫服务，积累了丰富的实践经验。如广西壮族自治区靖西市向社会组织购买50 名劳务派遣工，用以协助市扶贫开发办公室、乡镇扶贫工作站等进行扶贫开发调查研究、收集资料、发布信息、宣传、建档立卡等工作①具体内容参见宁新乐、蒋美林《靖西：政府购买服务充实壮大扶贫攻坚队伍》，人民网，http://gx.people.com.cn/n/2015/1208/c370939-27274170.html.访问日期2019年3月21日。；四川省共青团省委面向社会组织购买扶贫服务，在16个贫困县范围内实施“青春聚力公益扶贫项目”②具体内容参见吴浩《助力脱贫攻坚共青团四川省委“定向”购买社会服务》，新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2017-03-15/doc-ifychihc6651141.shtml.访问日期2019年3月21日。；山东省聊城市政府通过向千岛山庄颐养老中心购买服务的方式，打造“养老+扶贫”的新模式，协助政府分担部分社会救助压力等等③具体内容参见王翼莉、胡立荣《政府购买服务聊城开启“养老+扶贫”新模式》，中国山东网，http://liaocheng.sdchina.com/show/4282657.html.访问日期2019年3月21日。。但也存在着地方政府缺乏在扶贫领域引入服务购买的动力、社会组织自身实力参差不齐、部分社会组织获取扶贫资源的能力不足、当前社会组织参与脱贫攻坚的空间和能力仍有待扩展等问题。为解决上述问题，首先需要政府转变观念，充分意识到社会组织在脱贫攻坚中的作用和影响力，积极主动在扶贫开发中引入政府购买，将那些自身无力承担、无法承担、承担不好的扶贫职能主动转移给社会组织。其次，放松对扶贫类社会组织的管制，简化登记管理流程，放宽登记注册条件，尤其是那些自下而上衍生的、地方性的、规模较小的扶贫类民间机构。再次，加大对扶贫类社会组织的财政扶持力度，通过落实相关税收支持政策激发其参与脱贫攻坚的积极性。④参见覃志敏、陆汉文《社会组织扶贫的改革方向》，《中国财政》，2016年第20期，第28页。

（二）以大数据技术指导政府购买扶贫服务标准化的规范运行

大数据技术的普及和运用，对于政府购买扶贫服务标准化的规范运行具有重要的指导意义。“随着新一代信息技术的迅猛发展和深入应用，数据资源已经成为当代政府治理的基础性资源，大数据技术在贫困治理中的作用日益凸显。”[14]现实中，大数据和政府购买扶贫服务标准化之间存在着高度耦合性和关联性。首先，利用大数据技术实现政府购买扶贫服务的决策标准化。政府购买扶贫服务建立在准确识别扶贫需求的基础之上，反之可能会造成决策偏差，浪费社会扶贫资源。大数据引入扶贫领域，协助政府对脱贫过程中产生的海量数据进行追踪、分析，识别出当下贫困村、贫困户、贫困人口的脱贫需求，再结合贫困地区地理分布及社会组织空间分布数据等信息，做出是否购买扶贫服务以及购买何种服务的科学决策，精准递送扶贫服务。

其次，利用大数据技术实现政府购买扶贫服务的流程标准化。大数据技术具有的全样本化、精确化、透明化、信息共享等特征，要求政府购买扶贫服务在招标、投标、竞标、选定购买对象等各环节产生的所有信息，均在互联网上进行公示，一定程度上可以消除政府、社会和公众之间的信息不对称，营造公正透明的购买环境。

再次，利用大数据技术实现政府购买扶贫服务的监管标准化。全方位的监管行为不仅包括对项目承接主体服务质量的监管，同时也包括对政府的监督。“作为购买协议的双方，权利和义务都是对等的，政府不能利用强大的行政力量规避自身的法律责任和接受监督的义务。”[15]对于扶贫项目承接主体来说，通过大数据精准扶贫精准脱贫管理平台，依托“全国扶贫开发建档立卡数据”，一方面协助服务承包方在递送扶贫服务时及时了解贫困人口的脱贫需求，提高扶贫资源配置的精确性；另一方面通过大数据精准扶贫精准脱贫管理平台动态监测承包方的扶贫进度和成效，对工作开展不力的单位和个人实施问责。①参见莫光辉、张玉雪《大数据背景下的精准扶贫模式创新路径——精准扶贫绩效提升机制系列研究之十》，《理论与改革》，2017年第1期，第123页。对于政府来说，购买流程的公正水准、购买资金的使用范围、扶贫干部的素质能力达标程度等都表现出社会对政府行为进行监督的必要性。精准扶贫精准脱贫大数据平台、政府扶贫信息网站以及微信、微博、公众号等扶贫信息平台的顺畅运行，在鼓励贫困户多渠道表达自身脱贫需求的同时，实现了政府、社会和公众之间的信息互联互通。

（三）以绩效管理方法强化政府购买扶贫服务标准化的推广实施

利用绩效管理方法有助于划分政府购买扶贫服务标准化相关主体的权责，建立健全责任分担机制和监督问责机制，强化标准化工作的推进与实施。国家标准委、国务院扶贫办、国家认监委联合印发的《关于开展标准化工作助推精准扶贫的指导意见》中提出，“要以扶贫工作第一线干部群众为主体，以地方政府、广大企业、专业合作社为载体，建立以标准化助推精准扶贫的推广实施体系”[16]。在具体实践层面，首先，以政府购买扶贫服务标准化制度规范为行动依据和目标，明确相关主体推进政府购买扶贫服务标准化工作的职责权限，建立一套科学客观的绩效考核指标体系，对相关主体落实政府购买扶贫服务标准化工作实效进行评估，正确评估政府购买扶贫服务的规范化程度与标准化工作的真实绩效。其次，借鉴吸收当前全国精准扶贫精准脱贫第三方评估的先进做法，建立“内部评估+贫困户+第三方评估”的绩效考评体系，成立由扶贫办、扶贫项目采购主管部门、第三方专业评估组织、专家学者、社会组织、贫困户、新闻媒体等组成的跨界评估小组，在明确各主体监督权责的基础上，依照有关规定和要求定期对政府购买扶贫服务标准化的进程和效果进行考核。最后，健全完善政府购买扶贫服务标准化考评结果的反馈和监督问责机制，定期将考评结果向社会公布，对考评过程中发现的违反标准化纪律行为，根据情节严重程度施以处罚，并将考核结果用作扶贫干部职业晋升、企业和社会组织等级划分和资源获取，以及政府购买扶贫服务标准化制度规范的修正和完善，最终达到提高各责任主体标准化意识，严格践行政府购买扶贫服务标准化制度规范，推动政府购买扶贫服务工作有序开展的目标。

六、标准化助推贫困治理体系现代化

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。解决发展不平衡不充分的重要任务之一，就是构建现代化的贫困治理体系以攻克深度贫困难题。“政府购买扶贫服务标准化不仅是推进国家贫困治理体系制度化建设的一个重要实践手段，同时也是建构现代化贫困治理体系的基本理论议题。”[17]在精准扶贫、精准脱贫乃至可持续减贫的发展路径中，如何制定出可供复制、可供推广的政府购买扶贫服务标准化制度规范，创新更精准高效的标准化治理工具，更好地发挥标准化在贫困治理体系现代化建设中的作用与价值，逐步推动贫困治理体系科学化、规范化、程序化与系统化，仍旧是一个重大研究议题。这一议题向政府购买扶贫服务标准化治理体系提出了理论研究的空间与实践导向的要求，需要理论界和实务部门提供共识与智慧。将标准化理念与方法广泛运用于贫困治理体系现代化建设，切实发挥标准化在贫困治理中的技术规范性作用，是贫困治理体系现代化的发展趋势和未来着力点，也是提升贫困治理能力的必然要求。