企业环境责任与政府环境责任协同机制研究

颜运秋

一、问题的提出

一般说来，责任一词有两层含义：一是分内应该做的事，如“尽责任”；二是未做好分内应当做的事而必须承担的不利后果，如“追责”。(1)《辞海》(缩印本)，上海辞书出版社1979年版，第1220页。就人与自然的关系而言，虽然人类在自然共同体中具有举足轻重的特殊地位，但是赋予人类的，并没有破坏自然的权利，而只有合理保护的责任。(2)[美]罗德里克·弗雷泽·纳什：《大自然的权利》，杨通进译，青岛出版社2005年版，第71页。由于生态环境典型的公共产品属性与外部性特点，企业应当实现经济利益与环境效益的双赢，政府负有保护环境不可推卸的监管职责。虽然环境法学界有许多关于环境权的研究，但是“以义务为主导”依然是环境法律制度设定的重点。环境责任与环境义务直接相通，是连接实体和程序的枢纽，属于环境法实施的核心内容。环境责任的核心问题就是谁的责任(责任主体)以及对谁的责任(责任对象)。环境责任主体只能是人类，对此一般没有争议。但是，对于环境责任的对象究竟是“有关环境的责任”抑或是“对环境的责任”，分歧较大。哲学家康德鲜明地指出：“对动物而言，我们没有直接的责任……我们对动物的责任只是对人的间接责任。”(3)R.D.Guthrie,The Ethical Relationship Between Humans and Other organisms,Perspectives in Biology and Medicine,Vol.11(1967),pp.52-62.美国哲学家戴斯·贾丁斯也认为“尽管我们说有关于自然界的责任，但我们对自然界却没有直接责任”(4)[美]戴斯·贾丁斯：《环境伦理学》，林官明、杨爱民译，北京大学出版社2002年版，第31页。。他们“有关环境的责任”的观点是持人类中心论学者的思想体现，认为人类对自然环境没有直接责任，保护环境的责任体现的是人与人之间的责任关系，而不是人与自然环境之间的什么关系。相反，持非人类中心论的学者主张环境责任是人类“对环境的责任”，认为人与自然环境之间存在一定关系，自然环境可以成为人类环境责任的直接对象。虽然后者属于少数派，但是也许会成为正确处理好人与自然和谐关系的主流观点，对生态环境保护具有极强的解释力。

其实，环境责任已经在一些国际性环境法律文件中有所体现。1972年《人类环境宣言》明确规定：“人类……负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”(5)《人类环境宣言》“共同的信念”第1条。1982年《内罗毕宣言》再次强调：“国际社会敦促世界各国政府和人民既要集体地也要单独地负起其历史责任，使我们这个小小的地球能够保证人人都能过着尊严的生活，代代相传下去。”(6)《内罗毕宣言》第9条，第10条。“在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产方法或技术以及在将此种方法和技术出口到别的国家时，都应考虑其对环境的责任。”(7)《内罗毕宣言》第9条，第10条。《世界自然宪章》《里约宣言》《约翰内斯堡可持续发展宣言》也有类似规定。从各国的环境保护基本法律来看，落实环境责任也成为法律的基本要求之一。如《美国国家环境政策法》规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善与保护。”(8)《美国法典》第55章“国家环境政策法”部分第4331.6条。《法国环境法》规定：“注意对周围环境的保护是每一位公民不可推卸的责任和义务。”(9)《法国环境法》第110.2条。相比之下，《日本环境基本法》的规定更为具体，它不仅在第1条就明确指出“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企(事)业者及国民的责任和义务……”，而且在第6-9条详细列出了“国家的职责”、“地方公共团体的职责”、“企业的职责”和“国民的职责”。(10)《日本环境基本法》第1、6、7、8、9条。世界许多国家宪法或环境保护基本法律明确了政府环保职责以及团体、企业和公民个人的环保义务和责任，体现了企业环境责任和政府环境责任的协同关系。

纵观中国环境法律制度，可以看出企业环境责任和政府环境责任存在很大的不协同性。中国学界虽然有分别关于企业环境责任和政府环境责任的研究，但是，在研究企业环境责任时较少结合政府环境责任展开研究；在研究政府环境责任时，更多的是探讨政府内部部门之间和上下级政府之间协同治理环境问题，而很少提及政府环境责任与企业环境责任的协同问题。其实，研究企业环境责任的同时要考虑到与政府环境责任的衔接；而研究政府环境责任的同时，也要顾及到企业环境责任的合理设置，两者之间是双向互动的关系。因此，企业与政府之间环境责任的协同问题是中国特色社会主义生态文明建设中的一个较为前沿的重大的理论和实践问题。

二、中国企业环境责任与政府环境责任的“非协同性”

探讨中国企业环境责任与政府环境责任的协同机制，必须正视中国企业环境责任与政府环境责任的“非协同性”问题。只有找到了问题的关键，才可以找到解决问题的有效对策。我们认为，观念冲突、政策冲突、法制冲突、行政冲突、区域冲突和问责冲突等是中国企业环境责任与政府环境责任的“非协同性”的基本表现。

(一)观念冲突：生态文明观与经济发展观之冲突

中国企业环境责任与政府环境责任的“非协同性”首先表现在观念冲突上，传统的经济发展观与生态文明观存在某种程度的冲突，这种观念的冲突无论是在企业层面还是在政府层面都会带来诸多“非协同”的行为。所以，正视和化解观念冲突是解决其他冲突的前提和基础。

在传统的经济发展观中，人类过度关注经济利益，希望能够采取各种手段来实现经济利益的最大化，而对于生态环境效益很不重视，很多企业在片面追求经济利益最大化的过程中，导致了严重的生态破坏和环境污染。而生态文明观是从人与生态环境整体优化的角度来理解人与自然共存共生的基本价值伦理意识，是一个国家和民族文明程度的重要标志。正如习近平总书记强调的，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。(11)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期。

长期以来，我们虽然强调要做到经济发展与环境保护相协调，然而，实际上，尤其在一些地方工作中，经济发展仍具有一定优先性，“经济发展与环境保护相协调论”实际变成了“唯发展论”。“唯发展论”就是“为发展而发展”，已经成为整个民族和国家的激情与冲动，其实，它是“癌细胞的意识形态”。(12)James Bishop Jr.,Epitaph for A Desert Anarchist,the Life and Legacy of Edward Abbey,New York：Maxwell Macmillan,1994,p.20.“唯发展论”其实是一种不惜一切代价光求发展的不科学的发展观。这种发展观在我国一些地方非常明显，与中央政府环保精神严重不符。一些地方领导干部环境法制意识淡薄，以牺牲环境为代价，盲目追求经济增长，将工业园作为环境执法的“飞地”，实行特殊保护，工业园成了新的污染源和社会矛盾的焦点。(13)刘世听：《7部委：环保专项行动直指工业园区》，《今日国土》2006年第6期。

由此观之，传统的经济发展观与目前国家强调的生态文明观存在的冲突是非常明显的，这种冲突是来自多个方面的，要做到企业环境责任与政府环境责任的协同，就必须重视这种观念上的冲突。在政府方面，环保负面舆论增大而环境满意度偏低等现象的存在，均体现着中国地方政府在环境保护方面存在严重的信任危机。从政府可信任性和互动关系角度看，原因在于地方政府环境利益的内驱力缺乏、地方政府环境监管能力不足、环境治理成效偏低以及公众与政府之间的互动性不强。企业方面，在主观上企业只注重经济效益，不关心环保，错误地认为环保是政府和社会的事情。政府和企业等主体在环境治理观念方面存在很大的冲突，从而导致环境治理效果不佳。

(二)政策冲突：地方“环保”对策对中央环保政策之偏离

从理论上讲，单一制国家中的各级地方政府是中央政府的执行机构，应当认真执行国家的法律、法规和政策。但是，中央政府一般没有直接深入地方的机构，只能依靠地方政府层层下达权力和政策。环保政策也是如此。中央政府的环保政策一般不会是一刀切性质的，基本上会授权地方政府因地制宜制定符合本地的环保政策，许多环保政策都具有授权的特征。环保政策执行的效果和质量取决于执行者，而这些执行者主要是地方政府，而他们有时会变通执行中央的环保政策，导致地方环保政策对中央环保政策的偏离。中国环保政策执行中长期存在“你有政策，我有对策”、“曲解政策，为我所用”、“软拖硬抗，拒不服从”、“搞土政策”等现象。(14)陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第298-299页。因此，就出现了“上有政策下有对策”这种描述中国中央政府与地方政府关系时最常用的词汇，这就表明中央环保政策与地方环境对策存在着一定的矛盾。

中国环保工作起步于环境政策，环境政策一直都发挥了重要的作用。国家的环保意志主要是通过环境法律和政策的形式表达的，这些政策和法律具有统一性，并且在中央一级往往会保持其原有的“本色”，但由于各地区环境状况、发展水平、资源禀赋等方面存在巨大差异，这就造成了国家层面的环保政策较为宏观抽象和相对粗略，更多表现为原则性概括性的规定与说明。中央政府只提供“政策性”的引导，让地方政府结合本地实际情况贯彻实施。如何结合本地实际进行解读和再界定，这是地方政府能够发挥主观能动性的过程，结果可能是严格执行，也可能是“阳奉阴违”，或者打政策“擦边球”。从近年来地方政府消极执行中央环保政策的现象来看，地方政府及官员通过“自下而上”的“变通”机制悄无声息地将中央的环保政策指令进行了重置与“变通”。主要表现为出台一系列“土政策”，这些“土政策”可能是地方政府公开的红头文件与规章制度，也可以是地方领导的口头指示与习惯做法。这些现象的出现，名义上为当地经济发展营造了一个良好的、不受干扰的投资发展环境，实际上有些“土政策”是为污染企业提供了逃避制裁和惩罚的保护伞，同国家的环保政策意图在根本上背道而驰。

(三)法制冲突：权法冲突和法律失调

从中国环境治理的发展历程来看，政策和法律一直是中国解决环境问题实现环境有效治理的重要手段。当环境问题被纳入公共政策关怀的视野之后，便形成了主要以决议、方针、规划、规定、实施纲领等为表现形式的环境政策。环境法律是由有关环保的法律、法规以及规章等众多规范性法律文件组成的完整体系。环境政策和环境法律尽管有着共同的基础，但是从制定主体、稳定效果以及实施效力等各个方面来看，二者仍存在着巨大的差别。政策突出的特点是阶段性与灵活性，而法律更具稳定性和持久力。由于政策和法律的这种不同特征，在自上而下的环境保护过程中，地方政府及其官员往往会利用“政策”的这种灵活弹性特征来进行政策的重新解读和再界定。这些具有地方特色的政策规定不遵守法律的规定，违背了环保法治的初衷，其背后体现了地方权力通过变通对环保法治的隐形对抗，冲击和消解了环境治理中的刚性法律功能。

迄今为止，中国环境法律集群已经初步形成，但其体系化程度还比较低，具体表现在环保法律法规之间仍存在大量的价值冲突和规则矛盾的问题和现象。这些环境单行法基本上是依据不同时期所面对的不同具体问题而制定的，而且基本上是由不同的立法部门所设计和制定，这就决定了其反映的立法理念、价值追求必然会有所差异，甚至可能带有明显的部门利益倾向。这种立法模式导致了各环境单行法难以从整体逻辑上考量问题，也就不可避免带来它们之间存在不协调、不衔接、甚至冲突和矛盾的隐患。例如，《水法》第2条规定了水资源包括地表水和地下水，在《矿产资源法实施细则》中地下水资源被列为矿产资源，按照这两部法律文件的规定，水行政管理相关部门收取水资源费，矿产相关部门收取矿产补偿费，造成重复收费的结果。因此，各环境单行法之间对于特定行为或针对具体环境要素的规定不可避免会出现重复和交叉之处，忽视环境问题的相互关联性、立法上整体逻辑的缺失，直接导致了法律间冲突与矛盾的产生。

中国环境立法“治民”条款多,“治官”条款少，对政府而言，倾向于权力和职权主导型，对政府法定义务比较原则，问责比较缺乏；相反，对行政管理相对人赋予的权利过少，要求的义务责任多，环境法可以说是典型的监管被监管者的法律。这一立法“缺陷”直接妨碍了环境法有效性的发挥。生态环境的公共性决定了政府必须责无旁贷承担环境责任。但是，中国环境立法表现为重政府环境权力轻政府环境义务、重政府第一性环境义务轻政府第二性环境义务。其实，中国生态环境问题的根本原因在于“政府失灵”，特别是政府环境责任不完善，而不在于“市场失灵”。所以，生态环境立法关于设定环境行政权利(力)和责任义务时不能偏袒任何一方，杜绝造成权(力)义务失衡问题。赋予相应的行政权力时就应该与政府环境责任义务保持对应性，而非只赋予权力而不履行相应的义务和不承担相应的责任，避免权义责不统一的现象发生。

(四)行政冲突：条块分割与环保监管失灵

中国环保管理系统中存在垂直管理和横向管理，这两种关系就是我们常常提及的“条块”关系。当纵向的“条条”关系过大，就意味着中央将集中太多的权力和事务，事无巨细控制到基层；而横向的“块块”关系过分壮大会影响纵向的垂直管理权威，更会影响中央对于地方全局的有效控制。这两种关系所导致的条块分割问题会严重影响政府职能的履行，并产生环保监管失灵的现象，这会加剧企业和政府之间环保责任的“非协同”问题。

在中国政府组织结构矩阵中，地方环保局既要接受上级职能部门的监督及技术指导，还必须接受地方政府的行政领导，而且地方政府控制着属地环保各职能部门的财政预算、人员编制以及晋升流动等。所以，同与上级职能部门的监督与被监督的关系相比，当地政府同地方环保部门之间有着更为密切的也更具实效的领导与被领导关系。在环境治理体系中，中央对于各级地方环保机构的领导主要通过执法专业资源的供给，而地方政府对于属地环保机构则是提供经费、编制等生存性资源。所以，在纵向上，在现有的治理结构中往往由于权力分配的限制性格局表现为大量的繁文缛节占据了有限的环保工作空间，大量精力耗费在文件的传递上，各级地方环保部门规避实际的工作权限而转向仿效生态环保部发布文件、制定抽象标准要求、使用晦涩的术语等行为，从而耗费了大量精力。尽管实行了省级以下垂直管理的新政，但由于改革的渐进性，这一改革范围目前来看也只限于监测监察执法局部性职能权限，地方政府仍在很大范围内影响环保机构的职能发挥。因此，地方环保机构，尤其是县级环保机构实际上处于既与地方合谋对环境问题监管不到位，同时又期盼中央和生态环保部的“环保风暴”的矛盾尴尬局面。

环保监管失灵会加剧企业和政府之间环保责任的“非协同”问题。中国环保监管失灵表现在：第一，环境保护与利益多元化的目标相矛盾。环境资源具有公共物品属性，需要各方共同努力才得以维护。但是，企业和地方政府以及地方政府各部门都有各自的经济利益和发展目标。如果各方之间的目标和利益不一致的话，那么必然导致环境保护资源配置失灵。同时，政府环保机构职能重叠且权责不明，基层环保部门混岗问题严重，使得政府在制定扶持和发展策略的时候忽视环境保护的问题。此外，地方环保机构和部门在环保监管时独立性和权威性不够，会受到很多因素的制约，使环境保护行动的开展和落实受到不同程度的影响，很难发挥预期的预防和治理效果。

(五)区域冲突：邻避效应与地方保护主义普遍存在

一般说来，对于国家发展有利的和惠及民生的建设项目会得到公众的支持，但是，如果这些项目存在环境风险，那么会遭受影响区域内广大民众的抵制，这种社会现象通常称为邻避效应。邻避效应在中国呈现出快速增加和不断蔓延的态势。这既是环境问题的新特点，也是国民环境意识增强的突出表现。邻避项目主要包括PX项目、核电项目、水电项目、垃圾焚烧发电项目以及火葬场规划项目等。在邻避效应的影响下，沿海污染企业搬往内地，发达地区的污染企业搬往落后地区，城市的污染企业搬往郊区，搬入地对污染企业采取欢迎和保护态度。

地方保护主义也会带来严重的“非协同性”问题，这给中国的环境保护带来了严峻挑战，也在一定程度上导致环境污染问题加剧。导致地方保护的原因是多方面的，但根本的原因在于分税制，地方政府有获取经济利益的强大动机，当然，环境违法成本偏低也是原因之一，地方政府往往为了获取地方经济利益的最大化而忽视对环境的保护。主要表现为消极执行环境保护法、干预环境执法与监督活动、任意降低环境污染企业的准入门槛等现象，这是得不偿失的短视行为，破坏了环境法制的统一，损害了地方政府的形象，加剧了生态环境问题的恶化。

(六)问责冲突：重民责轻行责与环境司法公众参与度不高

中国对于企业有较高的环保要求，企业环境责任特别是企业环境民事责任很重，但是对于政府的环境监管责任的规定却比较轻，轻重之间的失衡会导致企业环境责任和政府环境责任的“非协同性”。此外，环境司法的公众参与度不高，NGO也不能发挥其应有的作用。在诉求保障体制中，公众的知情权、参与权、表达权、监督权的合理实现是有效环境民主机制的基础，政府的回应机制则是有力保证，有效的互动主要表现在以下三个方面：一是公众积极主动介入，表达自身对环境政策的利益诉求和政策主张；二是环境主管部门主动邀请公民参与政策制定或是重大问题的商讨，并听取公众的建议意见；三是一旦发生相关主体行为危害社会或群体利益并使环境受损时，公众通过一定的方式途径请求行政主管部门或者司法部门进行权益的维护，比如信访、投诉、检举、控告等。从实际来看，多样的环境诉求方式在现实中大打折扣，由于利益诉求规模庞大，诉求表达反馈渠道不通畅，对诉求结果不满意等原因，导致信访总量高居不下，群体性事件多发已经成为不争的事实。

环境司法公众参与度不高的问题还可以从中国NGO的处境看出来。在中国现有的环境治理模式下，环境治理方式以管制型为主，环保NGO虽然有了一定程度的发展，但其中仍存在大量问题：首先，多数环保 NGO 注册无门，沦为“非法组织”，而基于中国目前的双重审批制度，导致“草根”NGO很难取得合法的身份，在缺乏法律认同的背景下，这类组织的权威性、社会认同度、执行力度等都受到严重影响。其次，地方政府在传统维稳观的“管制”秩序思维方式下，对公众参与环保的理性诉求，既缺乏认同，亦无对策思路，更害怕 NGO 的利益表达会导致对其管理权力的挑战与分享。第三，大多数环保NGO期盼得到政府的支持、帮助与合作，否则存在严重的生存危机。如果环保NGO很难有所作为，在一些重大环境事件中，它们就会选择退避三舍，或失语，或集体缺位。

三、如何做到企业环境责任与政府环境责任的协同

针对前文提到的中国企业环境责任与政府环境责任在观念冲突、政策冲突、法制冲突、行政冲突、区域冲突和问责冲突等方面的“非协同性”问题，我们认为，应在观念、政策、法制、行政、区域和问责等六个方面强化企业环境责任与政府环境责任的协同。以上六个方面的协同存在着一定的逻辑联系：观念协同引导行为协同，环境政策协同引领法制协同并克服法制协同的不足，环境法制协同是行政协同和区域协同的主要保障，环境问责协同将理念、政策和法制落到实处。

(一)观念协同

观念引导行为，环境治理观念的协同可以引导环境治理行为的协同。观念的协同，使政府的环境治理行为更能得到企业和公众的理解与支持，政府也能更好地开展环境治理工作。一方面，促使政府更好地履行环境监管职责，加强对环境污染企业的管理，这会提高公众对政府的信任度；另一方面，促使政府加强与公众之间在环境治理方面的互动，公众也会更好地监督政府的环境治理工作，这有利于政府环境治理能力的提高。环境治理的观念协同，会使企业深刻认识到治理环境污染问题，不仅仅是政府和社会的责任，其自身对环境污染也负有很大部分的责任。这会促使企业在生产经营过程中，转变只以追求经济效益而不顾忌社会效益与生态效益的思想，企业会更好地接受政府对其生产经营过程中的环境污染监督。

迄今为止，人类最高级的文明形态就是生态文明。(15)程样国、黄平槐：《生态文明观念：引领人的发展新境界》，《求实》2007年第12期。“只有当它有助于维护生命共同体的完整、稳定和美丽时，它才是正确的；反之，它就是错误的。”(16)[美]奥尔多·利奥波德：《沙乡年鉴》，侯文意译，吉林人民出版社1997年版，第213页。在生态保护、经济发展和社会和谐等方面切记不可墨守成规，要敢于创新、勇于创新，用新技术保护环境，实现绿色发展，积极寻找出一条有中国特色的科学发展道路。对政府来说，就是要转变以往将经济发展指标作为主要考核指标的观念，摒弃经济中心论，在政绩考核时纳入生态指标，积极推进生态文明建设。政府必须主动转变其定位，应由权力政府向责任政府转变。政府在环境治理过程中，若是因政府监管等方面原因造成环境污染和破坏，政府就应承担和其它污染主体一样的环境责任，不能由公众来为政府的过错买单。

纵观生态破坏和环境污染过程，企业对生态环境的破坏和污染是最为严重的，在环境治理过程中，企业也应牢牢树立生态文明观念。首先，企业要有爱护生态环境的常识、绿色消费的意识以及建设生态文明的理念，好的引导理念才能产生好的行为。其次，企业一定要牢固树立生态发展理念，将保护生态环境作为自己的使命，将企业发展与环境责任有机统一起来，不能只为追求自己的经济效益而忽视其对社会负有的环境责任。企业应该把自身的经济效益与环境效益统一起来，在满足自身经济效益的同时也应该产生良好的社会效益，担负其对环境应负的责任。

有学者早就指出：“要对环境危机作出有效的回应，就必须问清，是哪个环节的决策酿成了污染。答案很清楚，此类决策多由产业界和政府作出。”(17)[美]丹尼尔.A.科尔曼：《生态政治：建设一个绿色社会》，梅俊杰译，上海译文出版社2002年版，第42页。特别是政企之间利益合谋。地方政府和污染企业之间的合谋是中国经济高增长率和高污染并存且久治不愈的原因。在现有环境治理格局下，执法者通过实行排污许可制度、发放排污许可证、征收排污费和现场检查、排污监测等制度工具实现技术性的监管职能，但问题是这不仅仅是技术性问题。一些学者曾经将地方政府为了政绩，纵容当地企业破坏环境、过渡消耗能源选择“坏的”发展方式称为“政企合谋”(18)聂辉华、李金波：《政企合谋与经济发展》，《经济学》2006年第1期。。所以，落实政府环境责任是关键，其前提条件必须是政府及其工作人员有责任政府意识。政府及其工作人员只有树立可持续发展观，将人们的环境利益摆在一个更重要的位置，其决策和管理行为才能更加科学合理。当然，树立可持续发展观也并非要求政府始终把环境利益放在首位，而是要求政府对经济利益和环境利益进行充分的衡量，并对决策和管理的可能后果进行充分评估，以最终做出恰当的选择。

(二)政策协同

“政策协同”又称为公共政策制定中的协同，也称为政策协调或者是政策整合。有学者认为,“政策协调”是指当两种以上的政策存在差异的时候，为了防止和化解政策之间的冲突，实现共同的目标，而将政策加以协调和融合。(19)John P.Bums.Horizontal Government：policy Coordination in China, paper prepared for the International Conference on Governance in Asia： Culture，Ethics, Institutional Reform and Policy Change，City University of Hong Kong,Hong Kong,2002,pp.1-2.有学者认为，政策协调具有两层基本含义：一是过程协同，即不同政府部门政策制定过程中的协同；二是结果协同，即不同的政策建议演进融合达成共识。(20)Nina P.Halpern.Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy, in Kenneth G.Lieberthal and David M.Lampton eds.Bureaucracy,Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley,CA：University of California Press,1992,pp.125-134.在政策制定过程中需要对超越现有政策领域的和超越单个职能部门职责范围的跨界问题作出处理，需要多元主体间的协同。发生在不同政府部门之间的协同称为“组织间”协同，发生在同部门内不同业务单元之间的协同称为“组织内”协同。笔者认为：(1)政策协同关注的是多元政策制定主体之间的相互合作与协调的关系；(2)政策协同取决于客观环境的需要和目标的特定性，有深度和层次的差别，但没有价值优劣之分；(3)政策协同追求的不仅仅是“冲突”的消解，它也关注是否能通过协同实现系统整体功能，创造新的价值；(4)政策协同本质上是利益协同，目的是实现利益的趋同和协调，其追求的是公共利益的最大化。

多元的政策之间存在“互相交叠和彼此矛盾的复合目标”(21)[英]H. K.科尔巴奇：《政策》，张毅、韩志明译，吉林人民出版社2005年版，第67页。的现象我们称之为“政策协同失灵”。在国内，许多人形象地将其称为“文件打架”(22)胡象明：《“文件打架”的原因及对策》,《中国行政管理》1995年第9期。，描述的就是政府不同部门的政策之间的相互矛盾、相互冲突的现象。同时，在中央政府同地方政府之间的关系中，很多研究都是立足于“地方对中央政策的选择性响应和执行，认为存在很强的‘执行差距’是中国政治体制的一大特点”(23)钟开斌：《中国中央与地方关系基本判断：一项研究综述》，《上海行政学院学报》2009年第3期。。这一问题在环境治理领域更为突出，现实环境治理中的各种“上有政策下有对策”“欺下瞒上”莫不根源于此。可以看到，中国许多区域之间的政策协同，例如珠三角地区的《粵港合作框架协议》，更多只具有宣示和象征意义，很难有真正的政策效果。不同区域之间尤其是跨省之间要形成有效的政策协同，不能离开中央强有力的领导。正如习近平同志所说，打好污染防治攻坚战必须加强党的领导，全面贯彻落实党中央决策部署，各地区各部门要增强“四个意识”，坚决维护党中央权威和集中统一领导(24)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期。。所以，负责执行环境政策的政府官员和企业管理层应当做到：“对政策的正确解释；保证充足的各项资源；努力协调各方关系；得到政治和法律方面的支持；有一个健康的、支持性的社会经济大环境。”(25)William C.Johnson.Public Administration： Policy,Politics and Practice,Sluice Dock,Guilford： The Dushkin Publishing Group,Inc.,1992,p.435.他们不能为了私利而歪曲对环境政策的理解；确保实施政策所应具备的设备技术、信息等条件的完全到位；在执行环境政策过程中能够与其他部门协调，而不是争夺利益、推卸责任；努力创造有利于环境政策执行的政治和法律环境，从而确保环境政策和决策执行中的责任缺失问题得到根本解决。

(三)法制协同

通过依靠环境义务的合理设定，对公民企业等课以环境义务，对政府课以环境职责，来保障环境责任的履行和落实。综观世界各国立法，与对环境权利的谨慎态度相比，强调环境义务仍然是环境立法的主流，世界上绝大多数国家都在宪法或环境保护基本法中规定了公民、企业或政府的环境义务与环境责任。如果对比分析各国环境法律的规定，可以发现环境法律责任的协同性存在差异，这表明了各国对环境保护问题的基本立场和态度。

尽管中国《环境保护法》以及相关单项环境资源法规定了政府的环境监管责任，但多以公民、法人以及其他组织为责任对象，而规范和约束政府行为的法律规定非常有限，或规定过于宏观和笼统。其实，行使权力与履行责任是同一过程。(26)谢晖：《法学范畴的矛盾辨思》，山东人民出版社1999年版，第286页。权力与责任是一对“孪生兄弟”，有权力就必然应当有责任，权力越大，责任必然越大，政府应当是环境责任主要承担者。从已有环境责任的规定来看，中国过于强调政府环境管理职权，而对政府不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等而依法承担的否定性法律后果则缺乏明确具体的责任性规定。(27)蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，《河北法学》2008年第3期。也就是有第一性环境义务(环境管理职权)，但是缺乏第二性环境义务(政府环境责任)。即使有环境行政责任的规定，但否定性责任多是针对行政相对人设定的，对政府违反环境法律义务所要承担的否定性责任的规定是比较缺乏的。其实，环境行政责任的主体应当是行政机关。因为在行政法律关系中行政机关的义务多，其所可能承担的法律责任就必然多，而相对人虽有义务，也可能承担法律责任，但不占主要地位。英美行政法学一讲行政责任，便是指行政机关的责任，特别是行政机关的侵权赔偿责任。单独研究相对人违法已没有意义，只要研究行政机关行使职权，就研究了相对人违法及是否承担法律责任的问题。(28)王成栋：《政府责任论》，中国政法大学出版社1999年版，第50-51页。所以，中国应当把重点转移到对行政机关环境法律责任的设定上来。

由于政府环境法律责任规定欠缺，环境问责制难以落实，在环境保护领域同样存在“行政不作为、迟作为、乱作为、假作为等种种执行不力和违法的现象”。(29)袁曙宏：《加强政府执行力建设提高政府行政效能》，《开放潮》2006年第3期。因此，从环境立法而言，就是要强化政府第二性环境义务，以保障环境问责制的落实。现行环境立法中政府环境法律责任还存在明显不足，有待解决：第一，承担主体主要是负有环境保护监督职责的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没有明确规定环境行政决策者和审批者的法律责任，但是环境行政决策者和审批者在环境问题上起了关键作用，必须将环境法律责任主体适度扩大到环境行政决策者和审批者，以做到“谁决策谁负责、谁审批谁负责”。第二，政府在何种情况下要承担环境法律责任依然比较含糊，必须要明确具体。第三，责任形态不全面，不应当只限于对有关责任人的行政处分，还应包括对不当环境行政决策的撤销以及责令强制履行有关环境职责等。第四，随着地方生态环境立法权限的下放，在环境责任方面更要注意做到企业环境责任与政府环境责任的协同，不能借地方立法权限，人为地规避政府环境责任而加大企业环境责任，人为造成企业环境责任与政府环境责任的不协调。

(四)政府及部门协同

政府与政府之间的关系，简称为府际关系，主要包括：中央政府与地方政府之间的纵向关系；地方各级政府之间的纵向关系；地方各级政府之间的横向关系；广义政府与狭义政府之间的权力与利益关系。府际关系既是一种权力关系，也是一种责任关系，只有当上述四个维度的府际关系的相应环境责任得到明晰，才能确保政府及部门的环境责任的内在协同性，也才能为企业环境责任和政府环境责任的协同创造条件。

理顺中央政府与地方政府之间的关系是府际环境责任协同的根本。在府际关系中，中央和地方关系是否科学合理，决定着其他府际关系的质量。政府环境责任的纵向配置主要就是在中央政府和地方政府之间进行环境责任的配置。中央政府具有较强的甚至是地方政府所不具备的政府能力，如跨地区的环境保护责任等。目前，一些国家的环境立法对中央政府的环境责任做了专门规定，如《美国国家环境政策法》规定：所有联邦政府的机关均应当负责“对重大的联邦活动进行环境影响评价”“与国家环境政策一致的行政程序”和“联邦机构的其他法定义务”。但是，在中国，相关环境责任规定多见“国家……”“各级人民政府……”等模糊化的表述方式，出现本应由中央政府承担的环境责任却被配置给地方政府的情况；一些本应由地方政府承担的环境责任却往中央政府上推。例如，大气污染治理上，中央政府在大气污染治理中的责任仍有待加强，中央政府才是治理大气污染问题的合适行动主体。但现有大气污染治理中奉行的“地方政府总负责”的属地管理原则，模糊了中央与地方的权责关系。

理顺地方各级政府的纵向关系是协同府际环境责任的重点。传统社会治理需要发挥政府科层管理的作用，尤其要发挥基层政府的作用，但是，就生态环境保护而言，如果地方政府层级过多，必然导致行政管理链条过于冗长和条块分割，最终导致下级政府主要负责对象不再是当地群众，而是它的上级政府。这种局面需要彻底改变，否则不利于政府环保责任的有效落实。

理顺地方各级政府的横向关系是协同府际环境责任的关键。每一个地方政府都是相对独立的政治实体，都有相对独立的政治经济利益，地方政府在无行政隶属关系的情形下，它们之间的责任和权力是不明确的，很容易画地为牢各自为政。所以，地方政府的横向互动协作无论在意愿还是在能力上，都是不甚乐观的，但是，生态环境自身的特点决定了具有横向府际关系的地方政府之间必须协调配合，共同为生态环境保护作出贡献，如果缺乏这种协调配合，生态环境保护必然会前功尽弃。因此，地方政府在确保自身合理正当的利益的同时，必须跳出“地方保护主义”的窠臼，有效加强环保协同。

政府环境责任虽然总体上是由政府来承担的，但其具体职责履行则是由政府的有关部门来进行的。由于生态环境事务的公共性，承担环境保护职责是很多相关政府部门的共同责任。实践中，环境保护行政主管部门主要负责环境污染防治的管理责任，而土地、水、矿产、森林、草原、野生动植物等自然资源的管理则是由土地、水利、矿产、林业、农业等行政主管部门负责，从而导致环境管理权限分散，导致环保跨部门不协同的现象。这就是需要解决的突出的环保跨部门协同问题。跨部门协同的过程如同建房子，管理者应当像“巧匠”一样精心设计才能有效整合现有资源，充分发挥管理的绩效。(30)[美]尤金·巴达赫：《跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践》，周志忍、张弦译，北京大学出版社2011年版，第211页，第149页。如果各政府部门缺乏合作的动力，即使迫于上级权威或者行政命令，暂时形成了所谓的“合作关系”，政府部门往往会进行“心不甘情不愿的合作”，实际效果不如人意。因为，当激励来自于上级命令时，中层管理者虽然会召集跨部门工作团队开会，并发布旨在实现合作目标的声明或文件。但这些事务只是流于形式，实际上作用有限，许多参与者也只是简单地参与整个过程，疲于应付而灰心丧气。原因在于，他们只是希望给领导以热衷合作的印象。(31)[美]尤金·巴达赫：《跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践》，周志忍、张弦译，北京大学出版社2011年版，第211页，第149页。

2018年3月，环境保护部整合了多个部门的职责，扩容升级为生态环境部。从横向职能配置上看，国家将分散在国家海洋局、水利部、农业、国家发展和改革委员会、国土资源部以及国务院南水北调工程建设委员会办公室等部门的环境保护职责统一划归生态环境部，实现了海洋环境、大气、水、土壤、固体废物、噪声等领域的污染防治以及应对气候变化由生态环境部统一监督管理，在很大程度上解决了以前生态环境保护职能横向的分散问题，很好地落实了职能部门的环境法律责任。但另一方面，政府环保职能部门之间的环境责任的不平衡、不协调问题依然值得深思。中国跨部门协同机制及其运行也表现出明显的“运动式”(32)[美]詹姆斯.R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社1995年版，第283页。执法特征。从长远来看，这种“运动式”协同方式始终是被动的、消极的，一旦情况稍有改善，或者外在约束松动，政府部门之间的协调与合作便难以维持。因为，跨部门合作意味着组织失去了一些自由和自主性，同时还可能受到失败的牵连。(33)Alvin w. Gouldner, Reciprocity and Autonomy in Functional Theory,in Liewellyn Gross(ed.),Symposium on Sociological Theory, New York： Haper & Row,1959,pp.241-270.所以，除非外力迫使，政府部门常常倾向于规避跨组织的关系。(34)C.Alter and J. Hage, Organizations Working Together,Newbury Park,CA： Sage Publications，1993.“政府体系本身不是铁板一块，它由不同职能和利益的个体和部门组成。”(35)冯兴元：《地方政府竞争：理论范式、分析框架与实证研究》，译林出版社2010年版，第2页。各个部门在行使权力的时候都从自身的利益出发，对于执法的“模糊地带”，如果能获得利益，大家都抢着行使权力；如果是“烫手的山芋”，大家都置之不理。

职能和责任明晰是确保部门有效协同的重要前提，我们建立跨部门协同机制，首先要明确部门职责：(1)确定哪些现有职能应该保留，哪些职能需要取消，哪些职能需要转移；(2)逐步解决部门间职能重叠交叉等问题，从而减少部门间职能冲突的可能；(3)对于确实需要相关部门共同承担的交叉职能，必须理顺牵头部门与配合部门的关系，使其能够各负其责，分工协作。当然在明确部门责任的过程中，可能会出现横向责任与纵向责任交叉或者冲突的问题。所以，要确保横向合作的主体在实现横向目标的同时确保纵向责任机制的有效实施。

信息的互通和共享是跨部门协同行动的必要前提，但是，信息共享可以带来较高的收益，也存在着一定的风险。(36)Sharon S,Dawes, Interagency Information Sharing： Expected Benefits, Manageable Risks,Journal of Policy Analysis and Management,Vol.15,No 3,Summer.1996. pp.377-394.所以，要想在政府部门间成功地开展信息共享，就必须合理利用指导共享数据管理的有效工具，建立全国统一通用的各级政府部门电子数据的技术标准、数据交易中心和平台等。现在，虽然大多数部门已经建立了自己的网站，但各个部门和地区各自收集、发布信息，信息只是在各自的管辖范围内使用，不同系统之间缺乏能够相互连接信息的通道，因而数据被独立封存，相互之间缺乏应有的关联，难以发挥信息应有的整体效应。此外，对政务信息资源的分类、整理、挖掘不够，信息的适用性不强、信息的集成度不够，所以，应当从全局出发，在政府内部利用网络信息与通信技术建立网络化的公共管理信息系统，以统一数据为核心，建立统一的政府运作平台和公共服务信息架构，实现不同政府部门之间相关网络的互通互联，打破信息资源的“部门割据”与“信息孤岛”局面，从而促进政府各部门间信息快速交换和资源高度共享，这对政府及部门环境责任的协同具有重大的技术支持作用。

党的重大决策能够通过立法上升为国家意志，并经由行政得以执行，通过司法得到保障，是处理好中国公共权力中党委、行政、立法和司法关系的基本思路。一方面，地方政府的所有工作都是在地方党委领导下开展的；另一方面，由于党委领导政府开展工作，所以，党委也要承担环境保护的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。邓小平同志指出：“执了政，党的责任就加重了，共产党员的责任就加重了，我们领导干部的责任就加重了。”(37)《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第303页。为了强化地方党委在环保工作中的领导和监管责任，从2015年9月以来，中央强化了地方党委的环保总领作用，将“党政同责”纳入环境监管体制，但根据中央层面的党内法规或者国家层面的法律法规，还是缺乏对地方党委环境考核和奖惩的直接依据。对于如何追究党委环境责任、党委具体应该承担什么样的环境责任、如何承担环境责任的问题需要进一步探讨。

(五)区域协同

“区域”的概念最早是用来研究各种现象在地表特定地区结合成复合体的趋向的。这些复合体有一个场所、一个核心和它们边缘地区的、明确程度不同的变化梯度。(38)[英]迪金森：《近代地理学创始人》，葛以德等译，商务印书馆1980年版，第203页。后来区域经济学中的“区域”指的是能够在国民经济分工体系中承担一定功能的经济区概念。社会学中把“区域”界定为具有共同语言、共同信仰和共同性格的社会群落。政治学和法学中的“区域”是国家管理的行政单元或者行政区划，具有可量性和层次性。(39)蔡之兵、张可云：《区域的概念、区域经济学研究范式与学科体系》，《区域经济评论》2014年第6期。但是，这些对“区域”的界定对生态环境保护并无实际意义。因为，现实中，一个生态区域往往被行政区划切割为不同的部分，在区域性公共事务上，行政分割现象较为突出，尤其是在交界地带容易造成跨界污染。所以，为解决跨区域空气污染、流域污染等环境污染问题，需要采取多主体治理机制、生态补偿机制、跨区域开发权流转机制等机制。在环境领域，凡归属中央环境权责的，都是“全国性”“全社会”或“跨流域”“跨地区”的事务；而归属地方环境权责的无一例外均是“本辖区内”事务。中央政府在大气污染治理中的责任和作用有待加强。大气污染具有的流动性、跨区域特点，使得任何一级地方政府在开展大气污染行动时都会面临成本收益不对称和权责不对等情况，所以中央政府才是治理大气污染问题的合适行动主体。从国际经验来看，在大气污染治理问题上无论是美国还是欧盟国家，都经历了联邦政府或欧盟层面不断加强其责任和作用的过程。(40)[美]保罗·伯特尼、罗伯特·史蒂文斯主编：《环境保护的公共政策》(第二版)，穆贤清等译，上海三联书店2004年版，第110页。所以，中国现有大气污染治理中奉行的“地方政府负总责”的属地管理原则，模糊了中央与地方的权责关系、弱化了中央政府的责任，使得中央政府的主导作用难以有效发挥，也无法建立起权责分明的大气污染治理机制。

生态环境的一体性以及污染问题的外溢性决定了环境治理需要的是一种具有整体性的治理格局，现有的统分结合的治理体制虽然能够在一定程度上对环境治理进行统筹协调和监督管理，但实际上，环保部门面对地方政府、其他相关职能部门的权力分割，无法真正有效实现环境治理过程中的全面协调。构建专门的独立的跨界协调机构是对实践中协作治理低效这一现实呼唤的必要回应。这种跨界协调机构主要是负责跨界范围内政府、企业、非政府组织和公民之间的全面协调，而且能够参与政府的综合决策以及产业布局、城市规划、能源、交通等方面的设计规划。通过这一专门跨界协调组织的建立，对一定区域内的环境治理协调或特定的环境议题进行统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控，弥补现有环保机构和体制的缺陷与不足。

(六)问责协同

邓小平同志曾经指出：“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。现在，各地的企事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”(41)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150-151页，第282页，第282页。“某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。”(42)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150-151页，第282页，第282页。并指出：“失职者要追究责任”。(43)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第150-151页，第282页，第282页。这些话对环境问责具有指导意义。如何协同好政治问责、行政问责、权力问责和司法问责的关系，如何协同好传统司法问责与公益诉讼的关系，如何协同好环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的关系，政府在诉讼中是否可以做原告的问题，政府该不该承担环境损害赔偿责任？等等。这些问题都值得研究。

第一，政府环境责任的问责方式通常有政治问责、行政问责、权力问责和司法问责等多种方式，如何协调好这几种关系是理论和实践中的难题。其实，各种问责方式的适用条件和情形是有差异的，一种问责方式不能取代和替代另一种问责方式，各种问责方式都应当在法律和政策许可的范围内行使。由于上级政府对下级政府的问责具有反应迅速和见效快的优点，因此现实中应用比较多，但这种问责方式本质上是行政系统的内部自我监督，如果出现上级对下级的不当保护，那么这种问责就会失效。因此，外部问责具有不可替代的作用。在一些民主制度发达的国家，对于一些有争议的政府环境措施的制定和实施、工程项目的建设，议会或者与议会职能相类似的机构可以要求政府主要负责人接受专门质询或调查，甚至有权否决政府计划。尽管这些常规性的质询权、调查权以及做出评价的权力在多数情况下不会对政府行动构成太大影响，但它们本身所具有的政治影响力给政府的压力是巨大的，有时甚至会直接导致政府主要责任人员的引咎辞职。所以，中国要从根本上提高立法机关问责政府的主体地位，政府的公共行政应该在宪法和法律的框架内运行，一旦逾越宪法与法律，人大应当追究政府的责任。此外，需要充分发挥司法问责的作用，中国近年来生态环境公益诉讼的推进与环境司法专门化的建设，就是强化司法问责的主要举措。

第二，如何协同好传统司法问责与公益诉讼的关系。虽然传统环境诉讼在一定程度上保护了环境受害者的人身权利和财产权利，但是有局限，很难协同好企业环境责任和政府环境责任。传统环境诉讼与环境公益诉讼在诉讼目的与功能、受案范围、原告主体资格、诉讼请求与执行等方面存在不同之处。(44)颜运秋：《公益诉讼思路与实践研究》，法律出版社2019年版。所以，理论与立法基本上统一认为，环境司法问责应当实现从传统诉讼到环境公益诉讼的转变。但是中国环境司法实践对环境公益诉讼和环境私益诉讼两者的关系认识模糊，两者在诉讼程序和裁判结果上存在诸多不协调。环境侵权行为的二元性导致损害结果的双重性，须在明确环境权益公益和环境权益私益等一系列相关概念的基础上对环境公益诉讼与环境私益诉讼的关系加以探讨，厘清两者在救济途径上的冲突，分析环境公益诉讼和私益诉讼在司法救济上如何取得平衡，以实现企业与政府环境责任的司法协同问责。

第三，如何协同好环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的关系。许多环境民事公益诉讼案件透露地方政府和相关部门有懒政怠政之嫌，因而过于强调环境民事公益诉讼功效以追究企业的环境责任，却又让政府和环保相关部门作壁上观，弱化了对政府环境责任的追究，这显然是不合理的。所以，基于环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼基本关系的分析，摆正环境民事公益诉讼的定位，确立和完善行政环境公益诉讼制度，强化对政府环境责任的追究，从而促进企业与政府环境责任的司法协同。同时，在司法实践中常出现企业与政府环境责任的交叉与竞合的情况：一是行政机关违法行使职权是造成环境公共利益受损的直接原因或主要原因，而企业违法行为只是造成损害的次要原因；二是企业破坏生态是造成环境公共利益受损的主要原因或直接原因，行政机关的不作为是损害产生的次要原因或间接原因，等等。对于企业与政府的双重环境责任的追究，司法实践中并没有统一的做法。而环境民行交叉公益诉讼制度将两类公益纠纷合并处理，是在司法层面协调企业和政府环境责任的新出路。

第四，政府在诉讼中是否可以做原告的问题。在司法问责领域，学界对于行政机关是否享有环境公益诉讼原告资格存在争议，我们认为，行政机关不宜作为环境民行公益诉讼的原告。理由在于：首先，中国无论是《民事诉讼法》《行政诉讼法》，还是关于审理公益诉讼案件的司法解释，抑或是与之相关的法律均没有明确赋予行政机关在环境公益诉讼中的原告资格。其次，就环境行政公益诉讼而言，环境行政公益诉讼的被告一般是在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责，因违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，经检察院提出检察建议，督促其依法履行职责而仍不履行的行政机关。再次，就环境民事公益诉讼而言，在生态环境和资源保护领域发生侵害环境公共利益的案件时，作为负有监管职能的行政机关应当第一时间去履行好自身的职责，采取相关措施防止或者有效停止侵害环境公共利益的行为发生。假若赋予其民事公益诉权，这未免本末倒置，降低行政工作的效率，不具有实效性，很大可能还会出现行政机关怠于履行自身行政职责的问题。美国司法部每年处理很多起与环境损害赔偿相关的案件，(45)Environment and Natural Resources Division of the United States Department of Justice,Summary of Litigation Accomplishments Fiscal 2009,p.15.国家在寻求环境损害赔偿时，是基于国家根据公共信托理论所获得环境和自然资源的受托人地位，行使名义上的所有权，这只是一种例外，只有在行政机关穷尽行政手段之后并采取了相应行动的情况下，才享有对相关责任人的民事追诉权。

第五，政府该不该承担环境损害赔偿责任。一般认为，环境损害赔偿责任由污染企业承担，政府不承担环境损害赔偿责任，中国司法实践中很少追究政府环境损害赔偿责任。其实，在学理上有学者认为，在一定的范围和条件下，政府对环境污染致生命、身体、健康等重大利益遭受损害的，负有国家赔偿责任。(46)参见：[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第228-230页。如果行政许可不适当或者环境行政不作为所致严重环境损害的，政府应当承担相应的赔偿责任，具体包括政府直接赔偿责任和政府代赔偿责任。政府工程施工或者公共设施运行中导致环境损害的，由负责工程或者设施管理的政府或者政府部门承担损害赔偿责任；政府许可的行为导致环境损害的，在受害人不能通过其他途径获得赔偿的，由发出许可的政府或者政府部门代为履行损害赔偿责任，或者虽经申请但政府怠于履行环境管理职责，且受害人不能通过其他途径获得赔偿的，在因怠于履行职责导致损失扩大的范围内，由怠于履行职责的政府或者政府部门代为履行损害赔偿责任。为了防止政府赔偿责任的不适当扩大而损害公共利益，应当对政府赔偿的范围作出限制。一般来说，政府赔偿责任不包括生态损害或者公共财产利益损害。因此，公民或者环保团体不得请求政府或者政府部门履行生态损害赔偿责任，但可请求政府履行改善生态环境的职责。