我国职业教育产教融合制度变迁路径及问题与挑战

赵善庆

(无锡商业职业技术学院,江苏 无锡 214153)

1978年邓小平在全国教育工作会议上要求大力发展职业技术，这标志着我国职业教育的春天来临。此后，习近平、李克强等领导人都要求进行“产教结合”，中共中央、国务院、教育部等部委在40年的时间里，先后出台了34项关于“工学结合”“校企合作”“产教融合”的制度，极大地加快了我国职业教育的发展。但无庸置疑，在我国职业教育产教融合制度的变迁路径中，仍然存在着问题梳理不准、任务清单不明、制度制定不细、引领作用不明显、奖惩力度不够等问题，需要在以后的制度完善与实施方案中予以精准化。

一、我国职业教育产教融合制度的变迁路径

我国职业教育产教融合从形式上经历了从微观上的“工学结合”到中观上的“工学结合、校企合作”再到“产教融合、校企合作”的变迁路径;从基本制度体系上经历了基于个人层面的工学结合的教学组织设计到基于组织层面的校企合作的技术技能人才培养制度，再到基于区域跨组织层面的“专业—产业双集群”协作的产教融合制度[1]及基于国家层面的“建立校企主导、政府推动、行业指导、学校企业双主体实施的合作机制”。[2]

(一)从重视发展职业技术教育到“教产结合”再到“工学结合”及“校企合作、工学结合”的制度变迁路径

尽管我国职业教育起步于1917年，但真正的春天是1978年邓小平在全国教育工作会议上要求扩大职业技术学校的比例之后，自此开始重视发展职业技术教育，然后迈上探索其发展路径的征程。

1.《国务院批转教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》(国务院国发〔1980〕252号)指出：“发展职业技术教育，……，是当前亟待解决的问题”“促进教育与生产劳动相结合”。这是国务院首次提出要把职业技术教育摆在应有的地位，发展职业技术教育已经迫在眉睫并要求教产结合。

2.《教育部、劳动人事部、财政部、国家计委关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》([83]教中字006号)提出：“为支持城乡职业技术教育的发展,1983年中央财政对教育部门办的职业技术教育追加一次性补助费5000万元”，“各级人民政府在安排地方财政支出指标时，也应积极支持发展此项教育事业”。这是国家四部委首次一次性对职业技术教育追加经费补助。

3.《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年5月27日发布) 指出：“大力发展职业技术教育”“力争职业技术教育有一个大的发展”“职业技术教育要同经济和社会发展的需要密切结合起来”。这是中共中央首次提出职业技术教育不仅要大发展，而且必须与经济社会发展相结合。

4.《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》(国发〔1991〕55号)指出:职业技术教育必须“工学结合”。这是国务院首次提出“工学结合”这一概念。

5.《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号)指出：“促进职业教育与经济建设、社会发展紧密结合”“企业要和职业学校加强合作”“职业学校要把教学活动与生产实践、社会服务、技术推广及技术开发紧密结合起来”。这是国务院首次提出校企之间应当进行合作。

6.《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕 35 号) 指出：“进一步建立和完善、……，与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、工学结合，……，有中国特色的现代职业教育体系。”“在企业中建立工学结合的职工教育和培训体系”“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”“推动职业院校与企业的密切结合”。这是国务院首次提出“校企合作、工学结合”这一概念。这一阶段中共中央首次提出要大力发展职业技术教育。国务院4次提出加大职业技术教育发展力度，在注重教育与生产相结合、教育同经济和社会发展相结合的基础上，先是提出“工学结合”，继而又将“校企合作、工学结合”并重，以促进职业技术教育的大力发展。

(二)从“产教结合”到“产教深入合作”再到“产教融合、校企合作”的制度变迁路径

1.探索阶段：“产教结合”

(1)《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》 (国发[1994]39号) 指出：“职业学校要走产教结合的路子。”这是国务院首次在文件中从政策层面上提出“产教结合”这一概念。

(2)《中华人民共和国职业教育法》(1996年5月15日中华人民共和国主席令第69号)指出：“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合。”这是国家首次从法律层面上提出“产教结合”这一词语。

(3)《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见》 (教职[1998]2号) 提出：“贯彻产教结合的原则，首先要进一步加强职业教育与经济的结合，增强职业学校和职业培训机构与企业的联系与合作”，“贯彻产教结合的原则，要在实施职业教育的过程中，坚持教学与生产劳动相结合”。这是教育部首次发文要求贯彻产教结合的原则。

(4)中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 (中发[1999]9号) 指出:“教育与生产劳动相结合是培养全面发展人才的重要途径” “培养和发展现代化人才的重要模式就是实行产教结合”“职业学校要实行产教结合”。这是中共中央首次、国务院第二次在文件中要求“实行产教结合”。

(5)《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见 》(教职成[2004]12号)提出：“推动产教结合，加强校企合作。”这是教育部首次要求从制度高度上推动产教结合，加强校企合作。

(6)《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年) 》指出：“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制, 制定促进校企合作办学法规, 推进校企合作制度化。”这是国家首次要求制定“政行企校”合作法规, 以促进校企合作的制度化。

(7)《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》 (教职成[2011]6号) 指出：“推进产教结合与校企一体办学, 实现专业与产业、企业、岗位对接”“密切教育与产业的联系”“密切校企合作”。这是教育部首次要求行业组织在“产教结合”上发挥作用。

这一阶段国家在宏观层面上对职业教育产教结合进行了政策上的积极探索, 重在强调呈现出“教”与“产”单向结合的发展态势, 侧重于职业教育必须与产业发展紧密结合，乃至只有得到行业企业的有力支持, 职业教育才能得到有效发展。由于没有让行业企业看到职业教育对其发展的巨大功能，因而表现出职业教育对行业企业的“单相思”与“单向结合”[3]。没有形成两者之间的命运共同体。

2.推进阶段：“产教深入合作”

“产教深入合作”是对“产教结合”的延伸、深化与提升，具有必然性与规律性。

(1)《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》 (教职成[2011]13号) 提出：“农村职业教育深度融入当地产业链”“促进产教深度合作”“大力推进具有县域特色的工学结合、校企合作”。这是教育部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、人力资源和社会保障部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局等9部委首次提出“产教深度合作”。

(2)《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》 (教职成[2011]12号) 提出:“促进高等职业教育校企合作、产学研结合制度化”“形成政府、行业、企业、学校等各方合作办学”“建立由政府部门、行业、企业、学校举办方、学校等参加的校企合作协调组织”“深化工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式改革”。这是教育部首次要求用改革创新的方法来引领职业教育“产教深入合作”。

这一阶段主要是由教育部独立或联合其他部委在微观层面上对职业教育“产教深入合作”政策进行具体的界定, 重在明确“产”与“教”之间要在办学体制、专业建设、课程设置、教材遴选、教学内容、实训条件、培养目标、培养标准、师资建设、考核标准及手段等领域展开深入合作, 从而为产教深度合作指明了方向。与探索阶段的“产教结合”政策相比, 该阶段明确“产”与“教”之间的合作内容与合作路径, 深化了两者之间的互动性，凸显了他们之间的辩证关系。

3.成型阶段:“产教融合”

“产教融合”经过探索阶段的“产教结合”与推进阶段的“产教深入合作”之后，产业与教育之间必然进入更高层次的“产教融合”新境界。

(1)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年十八届三中全会通过)指出：“加快现代职业教育体系建设, 深化产教融合、校企合作, 培养高素质劳动者和技能型人才。”这是中共中央首次将“产教结合”“产教深入合作”转化为“产教融合、校企合作”层次上。

(2)《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 (国发[2014]19号) 在“总体要求(一)指导思想”中指出：“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。”在“基本原则”中指出：“产教融合、特色办学”，以强化校企协同育人。在“目标任务”中指出：“形成适应发展需求、产教深度融合……，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。”在“激发职业教育办学活力”中指出：“健全企业参与制度。研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策，深化产教融合。”“发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。”这是国务院继中共中央深化产教融合、校企合作之后,首次提出“产”与“教”之间要实现“专业设置与产业需求对接，课程内容与职业标准对接，教学过程与生产过程对接，毕业证书与职业资格证书对接，职业教育与终身学习对接”。

(3)党和国家领导人批示与讲话强调“产教融合”。2014年，习近平批示：“坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极讲话支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系。”李克强要求：“要走校企结合、产教融合、突出实战和应用的办学路子。”刘延东指出：“要创新培养模式，深化产教融合、校企合作，培养更多适应经济社会需要的技术技能人才。”2017年，刘延东再次指出：“要深化改革，完善产教融合、校企合作制度。”这是总书记首次要求推进产教融合，也是党和国家领导人首次高频率地强调要走产教融合的路子。

(4)《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》 (教职成[2014]9号) 提出：现代学徒制“是深化产教融合、校企合作，推进工学结合、知行合一的有效途径”。这是教育部为贯彻《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，首次要求“坚持政府统筹，协调推进”“坚持合作共赢，职责共担”“坚持因地制宜，分类指导”“坚持系统设计，重点突破”，并“充分发挥政府统筹协调作用”“统筹利用好政府、行业、企业、学校、科研机构等方面的资源，协调好教育、人社、财政、发改等相关部门的关系，形成合力，共同研究解决试点工作中遇到的困难和问题”。

(5)《教育部等六部门(教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国务院扶贫办,作者注)关于印发〈现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)〉的通知》(教发[2014]6号)指出：“总体目标是：……，到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合……，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”“完善校企合作、工学结合的人才培养体系”“以产教融合为主线, 建立各级政府、行业、学校和社会各方面共同参与的制度创新平台”。这是教育部等六部门首次提出基本建立产教融合体制并基本形成产教融合制度。

(6)《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(国发〔2015〕64号)指出：“深化产教融合，……，着力提高高校对产业转型升级的贡献率。”明确了“产教融合”不仅是职业教育发展的重要手段，而且是推动“双一流”建设的有效举措。[4]

(7)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过)指出：“建设现代职业教育体系，推进产教融合、校企合作。”这是中共中央首次国民经济和社会发展五年规划中建议推进产教融合。

(8)《关于深化人才发展体制机制改革的意见》 (中发[2016]9号)指出：“完善产学研用结合的协同育人模式”“建立产教融合、校企合作的技术技能人才培养模式”“促进人才发展与经济社会发展深度融合”。这是中共中央2013年以前第二次要求推进“产教融合”。

(9)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016年两会授权发布)提出：“改革院校创新型人才培养模式，引导推动人才培养链与产业链、创新链有机衔接”“推进职业教育产教融合”“推行产教融合、校企合作作为技术技能型人才培养模式”。这是我国在国民经济和社会发展五年规划纲要中首次提出职业教育要推进产教融合。

(10)《交通运输部 教育部关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》(交人教发〔2016〕179号)指出：“以产教融合、校企合作为途径，推进行业企业参与技术技能人才培养全过程，实现校企协同育人。”这是产业部委首次联合教育部出台文件要求推进产教融合。

(11)《教育部 人力资源和社会保障部 工业和信息化部关于印发〈制造业人才发展规划指南〉的通知》(教职成〔2016〕9号)指出：“以深化产业与教育融合为抓手”“产业与教育融合发展更加深入”“加快实现产业和教育深度融合”“在实施职业教育产教融合工程中，支持职业学校……与制造业企业深化校企合作”“通过实施产教融合工程等，加强产学研合作，提升工科学生实践能力”。这是教育部等三部门为培养制造业人才而达成的产教融合举措。

(12)《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》(国发〔2017〕4号)指出：“推行产教融合的职业教育模式”“率先在大中型企业开展产教融合试点”“组建职业教育集团，实现教育链和产业链有机融合”。这是国务院首次提出要在大中型企业进行产教融合试点工作并组建职业教育集团。

(13)《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》(国发〔2017〕28号)指出：“实施现代职业教育质量提升计划、产教融合发展工程。”这是国务院首次在就业创业工作中提出实施产教融合工程。

(14)《中共中央、国务院关于印发〈新时期产业工人队伍建设改革方案〉的通知》(中发〔2017〕14号)指出：“完善现代职业教育制度，……,坚持产教融合、校企合作、工学结合、知行合一。”这是中共中央自2013年以来第5次、是国务院自2013年以来第4次、中共中央与国务院首次提出新时期产业工人队伍建设改革的路径是产教融合、校企合作、工学结合、知行合一。

(15)习近平在《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》中指出：“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。这是首次在党的全国代表大会这一最高顶层设计中提出要把“产教融合”作为前瞻性和战略性的政策。

(16)《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》(国办发〔2017〕95号)指出：“深化……，发挥企业重要主体作用，促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”“将产教融合作为促进经济社会协调发展的重要举措”“充分调动企业参与产教融合的积极性和主动性”“同步规划产教融合与经济社会发展”。这是国务院首次提出深化产教融合的主要目标是用10年左右时间，从总体上形成教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局，基本解决人才教育供给与产业需求的结构性矛盾，健全完善需求导向的职业教育人才培养模式。

(17)《教育部等六部门关于印发〈职业学校校企合作促进办法〉的通知》(教职成〔2018〕1号)指出：“产教融合、校企合作是职业教育的基本办学模式，是办好职业教育的关键所在”“落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。”这是教育部等六部门首次根据《教育法》《劳动法》《职业教育法》等有关法律法规，制定职业学校校企合作促进办法。

(18)《教育部办公厅关于开展职业教育校企深度合作项目建设工作的通知》(教职成厅函〔2018〕55号)指出：“深化产教融合、校企合作”“培育产教融合型企业”“开展职业教育校企深度合作项目建设工作”“推动一批行业龙头企业、高成长性企业设立校企深度合作项目”“发挥龙头企业的引领示范作用，带动更多企业借鉴合作模式、深化校企合作”。这是教育部首次提出通过培育产教融合型企业来深化校企合作。

(19)《人社部 财政部印发〈关于全面推行企业新型学徒制的意见〉》(人社部发[2018]66号)指出：“大力推进技能人才培养工作，深化产教融合、校企合作，创新中国特色技能人才培养模式”。这是在非教育部独立、牵头或参与下，我国首个由其他部委出台推进产教融合、校企合作人才培养模式的文件。

由上可知，“产教融合”已经远远超越了探索阶段的“产教结合”与推进阶段的“产教深入合作”仅限于人才培养的合作领域，成为了职业教育人才发展质量提高和促进产业转型升级的“助推器”。从长远来看，“产教融合”不仅推动整个职业教育的系统性变革，而且将构建出新型职教界和产业界之间的互动演进关系，对推动国家科技自主创新、高端智能制造技术变革乃至社会全面发展产生广泛深刻的意义。

二、我国职业教育产教融合制度变迁面临的问题与挑战

职业教育产教融合具有的“产业”和“教育”、“企业”和“学校”、“生产”和“教学”等相融合的内涵及其跨界性、双主体、互利性、公益性、动态性、适应性[5]、职业性、区域性、层次性、互动性、共赢性等特征，与人才供需融合、人才培养融合、社会服务融合、文化育人融合[6]等基本要求,决定了必须基于系统论、整体论的视角，积极探索解决教育与产业“错位”的问题、强化企业重要主体作用、完善“产教融合”顶层设计、 架构“四位一体”产教融合实现机制。[7]职业教育产教融合制度在具体变迁中存在着如下问题与挑战：

(一)尽管充分发挥了国家顶层对职业教育产教融合制度制定上宏观性、方向性、提倡性、指导性的设计作用，但是省级中观层面与地市级以下微观层面对职业教育产教融合制度的创新性、有效性、实践性等始终存在着跟进不足的问题。

从1978年到2018年的40年间，党的第二代领导核心邓小平要求重视发展职业技术教育，新时代领导核心习近平批示要“坚持产教融合、校企合作”，中共中央、国务院也都出台文件大力支持职业技术教育的发展。据不完全统计，讲话、批示、文件等高达21项，其中，中共中央5项，中共中央、国务院4项，中华人民共和国2项，国务院10项。由于上述讲话、批示、文件等大多使用的是“应当大力发展职业技术教育”“支持开展工学结合”“引导校企合作”“强化产教融合”“推进产教融合、校企合作”等概念化用语, 造成其过于方向性、宏观性、概括性、指导性，所以导致许多政策条款缺乏量化性、操作性、具体化、指令性、强制性、威权性等的刚性要求。与此同时，还造成省级中观层面与地市级以下微观层面在职业教育产教融合制度的“制定”上照猫画虎、照葫芦画瓢，毫无创意地简单重复上级文件内容，形式主义地予以“贯彻”，导致地方政府在制定职业教育产教融合制度时，没有立足地方实际，制定出独具特色的职业教育产教融合发展规划与制度体系以及具有可行性的产教融合实施方案，使得职业教育产教融合制度在省级中观层面与地市级以下微观层面的实践性不强、有效性不大。

(二)尽管教育部力图充分发挥多部委共同制定职业教育产教融合制度，但是实际上相关部委单独或牵头联合教育部制定职业教育产教融合制度的却屈指可数，事实上仍是教育部在始终如一地推进着职业教育产教融合制度的制定。

自1983年到2018年的35年间，各部委先后出台职业教育产教融合制度13项。其中，教育部单独出台6项；牵头出台5项，分别是1983年牵头劳动人事部、财政部、国家计委出台《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》([83]教中字006号)，2004年牵头国家发展改革委、财政部、 人事部、劳动保障部、农业部、国务院扶贫办出台《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见 》(教职成[2004]12号),2014年牵头国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、农业部、国务院扶贫办印发《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》(教发[2014]6号)，2016年牵头人力资源和社会保障部、工业和信息化部印发《制造业人才发展规划指南》(教职成〔2016〕9号)，2018年牵头国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局印发《职业学校校企合作促进办法》(教职成〔2018〕1号)；2016年其他部委牵头、联合教育部出台1项，即《交通运输部 教育部关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见》(交人教发〔2016〕179号)；2018年其他部委牵头、联合财政部出台1项，即《人社部 财政部印发〈关于全面推行企业新型学徒制的意见〉》(人社部发[2018]66号)。可见，在12项文件中，非教育部独立、牵头或参与的文件仅有1项，其他部委牵头联合教育部出台的文件也仅有1项，其余10项文件都是教育部独立或牵头其他部委出台关于职业教育产教融合方面的制度。也就是说，我国职业教育产教融合制度的制定与推进，在很大程度上还处于教育部“老王卖瓜”“自圆其说”式推介宣传状态，并没有引起全社会的广泛关注，导致了教育行政系统与职业院校在产教融合、校企合作中的单兵独进。

(三)尽管颁布了《职业教育法》及制定了政府产教融合、校企合作相关政策，但无论是其强制性，还是规范性，特别是认知性等都存在诸多问题。[8]

首先，法规与制度缺乏对产教融合的强制性要求。一是《职业教育法》的强制力不足。《职业教育法》作为我国产教融合、校企合作的基础法律, 对行业企业与学校这两个合作的关键主体的要求仅用“应当”表述，如“应当依法履行实施职业教育的义务”“应当实行产教结合”等。显然“应当”的表述性在不具备法律的强制性要求的前提下, 政府期盼的产教结合实施效果也必然会出现欲速不达的现象。二是政府政策强制性不够。从第一份国家政策《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》(国发〔1991〕55号)提出“提倡产教结合, 工学结合”，到《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见 》(教职成[2004]12号)提出“推动产教结合，加强校企合作”，从政策上明确了职业教育要走产教结合之路；再到《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)指出“建立健全产教融合制度”，在国家层面上首次提出建立健全职业教育产教融合制度。但令人遗憾的是，由于上述政策均因缺乏必须的强制力而在实践中效力非常有限, 所以从本质上看对产教融合的发展并没有太大的促进作用。其次，没有形成产教融合发展的规范性体系。一是社会规范体系缺乏对企业参与产教融合的责任要求与保障。多年来, 企业在产教融合中的主体地位之所以始终没有确立，究其原因便是企业所处的用工制度环境，即人才培养是职业院校的责任，企业则是用人单位, 对企业参与产教融合的责任没有作出相应的保障机制，导致了企业对产教融合的低参与率。二是行业协会支持产教融合的力量薄弱。从制度环境的角度来看, 我国行业协会参与产教融合的意识淡薄, 有的作用比较单一, 有的处于“被要求”的参与状态, 没有形成主动互动。最后，主流文化对产教融合的认知环境欠理想。在德国“双元制”及学徒制绝不单纯意味着获得了行业必须的技能和知识，而是一种典型的产教融合文化习俗、价值观念、做事方式、道德标准、行为期望等[9]，是一种潜在的文化和社会结构。[10]而在我国，尽管党中央、国务院与相关部委以及一些地方政府一直在鼓励深化产教融合、校企合作, 但不得不说的是，社会对产教融合的认可度并不高，产教融合制度环境远未形成公众的愿望与达到预期的社会效应。

(四)尽管有国家层面对产教深度融合的态度支持, 但是产教融合、校企合作面临的困境并未从根本上解决。

一是不仅被普遍认为存在缺陷急需修改的《职业教育法》依然未见改观，使得产教融合、校企合作始终处于缺乏法律法规支持的状况，而且由于缺乏与产教融合、校企合作开展相关的金融、财政、税收等方面的优惠政策, 使得各参与主体中尽管职业院校的积极性较高，但其合法权益特别是学生实习实践的权益并没有得到必要的基本保障，至于企业更是认为没有有效维护其政治与经济利益, 导致企业与职业院校推进产教融合的主动性不强、积极性不高。[11-13]二是产教融合、校企合作涉及政府各部门(绝非教育行政)、行业、企业、学校等，但其管理体制尚未建立, 管理架构也有待完善, 导致产教融合、校企合作的顶层管理效率不高。[14-15]三是不可否认产教融合、校企合作政策存在着不足，但象征式执行、附加式执行、抵制式执行、歪曲式执行、机械式执行等执行失效，如社会认为政府应注重产教融合政策执行的占36%，政府对产教融合政策执行监督力度一般的占30%，监督不力的占21%。[16]这就削弱了其权威性，造成公众对政策执行的不信任,不利于职业教育的健康持续发展。[17]

(五)尽管制定了34项产教融合、校企合作制度，但其配套实施和政策面临的挑战和困难依然严峻。

尽管十九大报告和国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》(国办发〔2017〕95号)与之前相比出现了许多新亮点与新意蕴, 使新时代背景下的“产教融合、校企合作”具有了更重要的使命和责任，但是要使其得到全面的贯彻实施, 仍需政行企校等主体不断探索和实践。首先, 要凸显新时代产教融合、校企合作的新意蕴。一是相关部委及地方政府一定要围绕解决“产教融合、校企合作”新问题这一核心, 制定切实可行的实施方案。二是具有中国特色的产教融合、校企合作模式、经验融入配套实施方案中, 为实现中国特色产教融合、校企合作提供新理论。其次, 形成省域、部委范围内良好的产教融合、校企合作政策生态系统。要对之前本省域、本部委产教融合、校企合作的政策进行梳理，将其不同时期的同一政策之间、政府不同部门基于制定的同一政策之间、不同层级政府制定的政策之间，存在矛盾、冲突与不配套的政策, 在制定实施细则时予以规避。最后，通过问责“协同推进”产教融合形成倒逼机制。产教融合、校企合作的多方性要求多元主体、多方利益相关者之间必须分工合作、协同推进，以达成利益的协调、共享、共赢。因此, 需从制度上构建约束机制——问责制来倒逼产教融合、校企合作“协同推进”策略的实现, 为“产教融合、校企合作”政策真正落到实处提供制度保障。

(六)尽管国家对产教融合寄予了空前的厚望，但是其能够成功预期效果仍然存在着有待化解的各类挑战。

“产教融合”作为应对“中国制造2025”、高端智能制造、第四次产业革命等一系列挑战的有效举措，其涉及范畴远远超出了人才培养这一领域，以人才发展引领产业转型升级，将推动整个高等职业教育系统性变革，构建新型的高等职业教育系统和社会经济、产业行业体系之间的互促演进关系。但是，“产教融合”无论是在理论上，还是在实践操作上，均面临着亟待厘清的困境。一是在理论层面上并未形成科学的“产教融合”理论支撑，使得产教之间依旧处于“两张皮”的状态，与需要的理想“融合”目标相去甚远。二是高职院校与企业界的深度“融合”与国家的期许存在很大的差距，合作仍然是局部的单维度合作，远没有形成深度融合的长效机制。三是职教界与产业界对各自角色与定位并未出现根本性的转变，对各自定位与行动路线也不清晰，难以实现深度融合。

(七)尽管2010年就提出“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”的预期目标，但是一直没有将完全异质的“产教”两个社会组织整合成“产教”共同体联盟。

尽管经过多年的推进，政府统筹主导的校企合作体制机制有所创新、企业认知正在提高，校企合作局面有所改观、职业院校办学理念与时俱进，校企合作新模式不断涌现、校企合作内涵日益延伸，服务能力大大提升、校企跨界进行文化对接与融合，走出了文化育人和产业文化育人的新路子[18]，但是如果就深层次而言，政府、行业、产业组织、高职院校之间并没有形成合力与融合，仍面临着一系列困境。一是政府作为“产教融合”中最重要的规则制定者、目标引领者、资金支持者、行为统筹者、理论指导者、期望激励者和实践推动者，如何激励高职院校推动产业技术变革，如何激励企业界在“产教融合”中以产业技术变革为契机，在制度与机制中解决难题，需要加快出台推动“产教融合”有效实施并令各方满意的利益分配制度及激励机制；不仅要对高职院校与产业界的校企合作项目进行财政资助，而且要对他们之间的“深度融合”项目给予大额财政资助;积极在主流媒体上宣传“产教融合”取得的效果，树立一批推进“产教融合”有效开展的政府及个人,积极参加“产教融合”的行业、企业、高职院校示范单位，并以重奖引导“产教融合”的发展方向；在“产教融合”组织运行载体建设上，要指导行业、企业、高职院校形成协同发展中心，以实现三方的多层次、系统性全面融合。二是行业企业只有厘清与高职院校之间的互动关系，重新界定今后的发展路径，与高职院校携手进行科技创新及人才培养等方面的合作，才能快速提高第四次工业革命必须的核心竞争力。三是高职院校不能将“产教融合”仅限于人才培养，而是必须从整体上理解并推进乃至最终步入“产教融合”之路，以对其内部各个层面进行系统性变革。

(八)尽管出台了一系列制度，但工作要求、工作方法、精准行动、清单制度等系统性支撑能力并不强。

第一，在工作要求上，尽管在不断出台一些制度，但由于理论概括、学理支撑和经验集成的不足，导致这些制度未必就一定“新”“高”“实”“深”。第二，在工作方法上，尽管社会经济发生了日新月异的变化，国家已经进入了新时代，但由于理念滞后，步伐缓慢，导致“产教融合”行动仍在“转时态”“转语态”“转状态”“转心态”。第三，在精准行动上，尽管也有所举措，但依然存在着传达多、宣传少；研讨多、行动少；调研多、决策少等问题。第四，在清单制度上，尽管列出了一些问题清单，也围绕着问题进行了课题研究，但不无遗憾的是，经过系统梳理、科学诊断之后的规章制度和政策文件并未完全理清。第五，在任务清单上，并未明确本地区、本行业、本企业、本校关于“产教融合”的任务分工及进度安排和时间节点。第六，在责任清单上，尚未把“产教融合”的责任明确下来，并切实加强督查督办，以达到预期的成效。总之，基于职业教育产教融合、校企合作是职业教育发展的基本遵循、大国职教的基本经验、[19]国家向制造强国转变的需要、转变经济发展方式的现实要求、提高人力资源竞争力的内在需要、新时代经济社会发展的规律性要求，特别是作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成内容，国家制定了一系列产教融合、校企合作方面的制度，产教融合、校企合作也取得了一定成绩，但与新时代的要求仍然差距明显，需要以昨知今、由今明后，通过完善产教融合、校企合作制度及制定实施方案，促进产教融合、校企合作达到制度设计的成效。