西藏农牧区流动公共服务的探索实践及经验启示

田 旭

（西藏民族大学管理学院 陕西咸阳712082）

一、问题的提出与文献回顾

当前，我国已经进入全面建成小康社会的决胜阶段，提升政府公共服务能力，为人民群众提供更多更好的公共产品和服务，已成为摆在各级政府面前的一项重大且紧迫的任务。近年来，随着西藏经济社会持续健康发展以及国家对西藏的大力扶持和兄弟省市的无私援助，西藏地区公共服务能力和水平显著提高，然而受自身特殊的地理环境、文化历史、经济发展水平等因素制约，西藏公共服务建设总体水平与全国乃至西部其他省区尚存在不小的差距，其中，最大的短板在广大农牧区。农牧区公共服务建设滞后、农牧民公共服务需求日益增长的实际，亟待创新农牧区传统的公共服务供给方式，以补长农牧区公共服务短板。“流动公共服务”强调公共服务供给的无缝隙和公共服务供给需求导向，哪里有需求就“流动”到哪里提供服务[1]。因此，作为固定式公共服务供给的补充和创新方式，“流动公共服务”为享受公共服务可及性差的西藏农牧区提供了公共服务供给的一种理想选择，为促进公共服务均等化提供了条件，也有益于缩小公共服务在地区间、城乡间的不平衡，更好地满足农牧民对公共服务的多样化需求，为努力实现《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出的“提高公共服务共建能力和共享水平”的奋斗目标提供了新的路径。

目前，国外相关研究主要体现在无缝隙政府理论和新公共服务理论中关于公共服务供给的流动性，以及政府公共服务供给与公民需求顺畅对接的理论论述中[2]，为我国流动公共服务实践提供了重要的理论支撑与现实启示。由于研究对象的特殊性，国内学者对流动公共服务的规范性研究才刚刚起步，较滞后于各地的实践探索，且研究关注主要集中在内蒙古地区。其中，关于流动公共服务理论研究的代表性视角主要有两个，一是从服务型政府建设的研究角度出发提出，流动公共服务作为边疆少数民族地区地方政府公共服务的新理念以及可能的创新，是对“一站式政府”和“代理政府”的超越，并指出流动公共服务具有时空适用性和对象的特殊性[3]；二是基于流动公共服务的现象描述分析指出，流动公共服务是基于北部边疆和广阔牧区实施的一种创新[1]。在个案剖析方面，白维军以民族地区农村牧区养老服务为例，分析了农牧区养老保障制度中流动性要素的缺失，并提出了流动性社会保障的理论与实践主张[4]；以内蒙古“草原110”和边疆民族地区“流动科技馆”为例，说明了流动公共服务的工作机理和社会治理效益[2]。

综观现有文献，国内外学者分别从各自不同的角度和领域，对流动公共服务理论和实践层面进行探讨，就“流动公共服务是我国边疆地区公共服务供给方式的一种探索和变革”的观点基本达成共识。西藏广大农村牧区作为我国边疆地区中开展“流动公共服务”实践创新的先发地之一，总结和梳理其“流动公共服务”的探索历程与经验，对于实现西藏农牧区流动公共服务的科学化、规范化，推广流动公共服务实践的普适价值具有重要的积极影响和意义。

二、西藏农牧区流动公共服务的探索实践

为全面优化我国边疆地区和地广人稀的广大农村牧区公共服务供给，流动公共服务作为一种新的供给方式应运而生，并呈现良好发展态势，其运作模式主要是由政府部门和社会力量为主导主动上门为服务对象提供公共服务。近年来，在西藏农村牧区，公共服务流动起来的现象悄然发生，以“流动文化车”为载体的“流动公共文化服务”、以“流动医院”为依托的“流动医疗卫生服务”、以“流动警务室”为平台的“流动安全服务”、以“流动法庭”为阵地的“流动法律服务”等实践正在积极尝试与探索，为西藏广大农牧民公共服务需求的满足提供了适度保障。

（一）以“流动文化车”为载体的“流动公共文化服务”探索

流动文化服务是一项以“流动”为基本前提、以“主动”为发展脉络、以“文化服务”为结果导向，大幅提升农牧区群众精神文化层次、缩短城乡差距的有效举措。西藏流动公共文化服务的实践探索，最早可追溯到20 世纪70 年代末、80 年代初，在西藏各市（地）活跃着的一批业余文艺队伍——“乌兰牧骑演出队”或“业余文艺宣传队”，也即西藏各县民间艺术团的前身，他们长期活跃在基层农牧区，成为了早期丰富和活跃广大农牧民精神文化生活的重要力量。半个多世纪里，西藏的民间艺术团队从乌兰牧骑演出队走向覆盖全区74个县级民间艺术团，为广大农牧民宣传党的方针政策，流动送演出、送科技、卫生和法律知识等发挥了积极的作用。

近年来，为使精神文化生活更广泛地辐射到全区所有农牧民群众，西藏除了在广大农村牧区建设定点的文化站、文化室以及农村书屋等文化阵地外，对农牧区流动文化服务进行了积极探索。2013年，在西藏自治区新闻出版局支持下，“流动售书车”在西藏各县级新华书店问世并流通，其流通范围主要包括农牧区的乡镇、村落及中小学校等。2014 年，“西藏流动图书车工程”作为一项重要的文化惠民工程开始启动，通过2014 年和2015 年两年的时间，完成了所有县级流动图书车配送任务，实现了西藏县级科技设备全覆盖局面。流动图书车具有图书借阅、配送、宣传和文艺演出等多项功能，以此为载体把优秀的精神食粮送到广大农牧民的家门口，不仅促进大家养成全民阅读、终身学习的好习惯，也活跃了群众的文化生活。2017年，文化部、财政部联合实施的“流动文化车”文化惠民工程在西藏落地，当年，文化部、财政部为西藏拉萨、山南等市（地）38 个县配送了总价值912 万元的流动文化车，力图通过两年时间，全部实现西藏流动文化车74 个县全覆盖的任务目标[5]。一辆辆流动文化车，使原本固定的书店、图书馆、舞台等在西藏城乡间畅快地“流动”起来了，直接流动到了农牧民的家门口，让农牧民群众和城市居民一道感受公共文化服务的魅力。

（二）以“流动医院”为依托的“流动医疗卫生服务”探索

西藏农村牧区地域广阔、人口居住分散，长期以来，基层医疗机构服务半径大，交通不便，服务条件简陋，管理手段落后，一直是制约西藏基层医疗卫生事业发展的重要短板，为突破瓶颈，西藏着力创建了以固定县卫生服务中心为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生院为网底的基层医疗服务网络为主体，流动医疗服务为补充的新型基层卫生服务体系。

最早有组织的在医疗卫生领域进行流动公共服务实践探索的是针对农牧区妇女儿童展开的医疗卫生服务，其标志为2005 年中国妇女发展基金会为帮助西藏边远贫困农牧区改善其医疗交通条件，提升农牧区妇女儿童的医疗卫生服务质量，第一次捐赠了三十辆“母亲健康快车”。2009 年，中国妇女发展基金会再次向西藏援助“母亲健康快车”五十辆，并分发至西藏7 市（地）各县的卫生部门。几年来，西藏各地在“母亲健康快车”义诊活动中受益妇女儿童达十余万人，疾病普查三万余人[6]。“母亲健康快车”通过积极开展健康知识宣传、义诊和妇科病普查、妇幼保健人员培训及应急救助等活动，被广大农牧民群众亲切地称为“妇女的救命车”，是新时代的“赤脚医生”，是农牧区流动的门诊医院。

此外，真正意义上的“流动医院”探索从无到有。2007 年，国家为西藏72 个县配备了国家农村巡回医疗车，让农牧民群众真正享受到了“送上门”的医疗服务，使看病难的情况得到有效解决，“农牧区流动医院”由此得名。2009 年7 月，由中国医药卫生事业发展基金会捐赠的两台“健康中国流动医院”医疗车分别发放到西藏拉萨市和日喀则地区，主要面向广大农牧区进行服务，具有相当于县级医院的检测医疗水平，除了大型手术以外，体检、治疗、接生等均可顺利实施，被称为真正意义上的“流动医院”。2010年，西藏自治区为除尚未通公路的乡镇卫生院外均配备有担架、氧气瓶、输液架、药箱等基本医疗设备的流动服务车，共计602 辆，一方面用作乡镇卫生人员日常下乡巡诊，一方面着重解决农牧民在看病就医过程中的转诊、转院需求。2012 年9 月，西藏第一所现代化、科学化、车载化、自我保障化的应急流动医院交付使用，2013年，昌都市、阿里地区应急流动医院建成并投入使用。可见，各种“流动医疗车”“流动医院”正在成为西藏农牧区“流动医疗服务”实践的重要依托，正在为增强广大农牧民医疗服务可及性、解决农牧民就医困难发挥着积极作用。

（三）以“流动警务室”为平台的“流动安全服务”探索

西藏自治区地广人稀，农牧民居住分散且流动频繁，警务安全服务全覆盖压力巨大，针对此种情况，西藏各地积极探索建立了“流动警务室”，以此为平台，使西藏的安全服务流动起来。2007 年昌都市洛隆县公安局率先搭建了“流动警务室”，警务室配有专门的人员和器材装备，严格落实警力跟着警情走的基本原则，可在不同情况、不同季节深入各乡镇、各行政村和人员临时集中场所开展各项警务活动。2010 年，日喀则公安边防支队根据本辖区农牧民分散度高、固定警务室难以全覆盖的实情，也建立了“流动警务室”，“流动警务室”归各个边防派出所直接管辖和领导，以流动的警务车为平台[7]，开展多种服务业务：一是可为当地农牧民群众办理户籍办证等业务，包括主动接送60 岁以上老人到派出所采集图像，主动将办理好的二代身份证送到家中等；二是宣传法制教育并积极为当地群众解惑提供法律咨询帮助；三是及时排查基层矛盾纠纷隐患，维稳处突等，成功打造了无间隙的安全服务模式。

至今，西藏各地“流动警务室”经过不断的发展与完善，从初期的探索实践到现在拥有较完善的运行机制，基本实现了警务圈全覆盖，为平安西藏、法治西藏建设迈向更高水平提供了强有力的保证。

（四）以“流动法庭”为阵地的“流动法律服务”探索

西藏自治区是以农牧区人口占主导的省区之一，但由于复杂的地理条件，农牧民居住分散，交通不便，因此，如何做好农牧民群众的法律宣传工作，并为其提供优良的法律服务是目前摆在西藏有关执法部门面前的一个亟待破解的难题。

长期以来，生活在高原深处的农牧民动辄跋山涉水几十、上百公里才能抵达县城；一些偏远乡镇因受地理环境、交通条件、经济状况的影响，农牧民群众常常放弃用法律武器来维护自己的权益。鉴于此，为了方便农牧区群众更多地了解法律知识，提升维权意识，西藏各基层法院曾采用“马背法庭”“帐篷法庭”等传统形式进行法律宣传和办案。但是随着西藏经济社会取得长足发展，基层农牧区群众的法律意识普遍提高，对于法律服务的需求日益增长，传统的审判形式很难适应新的时代和要求，因此，以“车载流动法庭”为阵地的法律服务得以创新和发展。所谓“车载流动法庭”就是利用配有专业文字速录系统以及远程立案系统的车辆运载的移动法庭，其最大的特点是可随时随地根据案情需要赶至事发地，临时组建车载法庭，做到就地立案，并在开庭审判结束后快速制作、送达相应的法律文件，与固定法庭相比，流动法庭能够让广大农牧民群众以最短暂的时间、最低廉的成本、最便捷的方式获得全方位的法律服务。

自2009 年以来，西藏自治区高级人民法院已在西藏74个基层法院全面启动“车载流动法庭”[8]，充分发挥了其宽领域、广覆盖的优势，通过采取灵活多样、因案制宜的审案方式，深入农村牧区，并已形成上门立案、上门审判、上门执行的三位一体工作模式，且流动法庭还在各乡村选任司法联络员，深入开展纠纷化解的联防联治，并会对他们开展定期的法律知识调解技巧等方面培训，在很大程度上解决了我区农牧民群众诉讼难、执行难的问题。截至2017年，西藏各“流动法庭”累计办案近四万件，由于“车载流动法庭”的启动，目前西藏各基层法院已基本构建起了以由乡镇人民法庭到基层人民法院层层覆盖，以车载流动法庭为传输纽带的网络化法律服务体系。

此外，在西藏农村牧区，还存在着以“流动课堂”和“科技特派员”为载体的流动教育和流动科技服务现象，例如，组织不同的宣讲小分队分片区深入到农牧民群众中，追随农牧民的脚步设立“流动课堂”，向农牧民宣讲党的十九大精神、党的优惠政策，或者向学生宣讲促进教育公平、合理分配教育资源等具体内容，让广大农牧区群众真正享受到公共服务带来的福祉。

三、西藏农牧区流动公共服务探索实践的有益启示

西藏要和全国一道全面建成小康社会，最大的短板就是农村牧区，最主要的矛盾就是公共服务水平差距。近些年，各级政府对西藏公共服务的重视程度日渐加深，财政投入力度不断加大，服务方式日益灵活多样，“流动公共服务”作为探索农牧区公共服务供给方式的一种创新，经过多年的实践已从最初简单地使用工具开始，到当前较为规范化的流动，为打通和解决服务农牧民“最后一公里”的障碍问题提供了诸多有益的启示。

（一）主动服务，补长农牧区发展短板

“主动服务”是流动公共服务区别于以往传统公共服务供给模式的一个十分重要的特征。相较于流动公共服务，传统的公共服务供给略显“被动”，多数表现为在办公室中等待公共服务需求者“找上门来”，即便我国各地也积极探索出了各领域“一站式便民服务模式”，也仅是对于交通便利、人口居住密集的城镇地区具有很好的适用性，而对于我国人口密度最低的省区西藏，尤其是对西藏广大的农牧区而言，传统的公共服务供给或者这种“一站式便民”服务则很难满足农牧民对高品质、高效率、低成本公共服务的需求。“流动公共服务”作为一种创新的公共服务供给方式，其核心理念就是要让服务流动起来，由专业工作人员走进农村牧区，主动将服务送到农牧民群众身边，能够最大程度地补长西藏农牧区公共服务需求难以得到满足这根突出短板。同时，流动公共服务在提供过程中能够较好地发挥和调动多主体作用，利用全社会力量为西藏广大农牧民群众提供与城市居民大体相当的公共服务，一方面政府可以直接主动上门提供公共服务，另一方面可以借助市场或社会组织的力量通过政府购买公共服务的方式，或者由社会力量独立配置公共服务资源直接上门提供，全方位推进公共服务共建共享发展。

例如，在前文中提到的由中国妇女发展基金会向西藏捐赠的“母亲健康快车”，由中国医药卫生事业发展基金会捐赠的“健康中国流动医院”均主要面向广大农牧区进行服务，不仅体现了公共服务供给的多元化，而且通过主动到偏远农牧民身边提供诊疗服务，极大地缓解了农牧民就医难的问题，真正使流动公共服务在西藏农牧区成为了一种造福于民、实实在在的创新举措。

（二）无缝隙服务，消除农牧区服务死角

“无缝隙服务”是流动公共服务区别于以往传统公共服务供给模式的又一重要特征。公共服务一般首要考虑的是满足一个地区乃至一个国家大多数人的利益需求，以致在我国很多地区和领域，公共服务供给都存在盲区和死角。由于交通的闭塞性和地域的特殊性，西藏农牧区公共服务半径本身就长，以致部分偏远农牧区不可避免地会成为公共服务供给的盲区地带，从理论上来讲这种客观现实是不公平的，因此，为克服西藏广大农村牧区公共服务资源配置上面临的诸多困惑和难题，“流动公共服务”得以探索实践，这种创新的公共服务供给方式，为那些因各种客观条件无法及时享受各类公共服务的农牧民提供服务，通过无缝隙服务，一方面尽力消除公共服务供给中的不公平和不均衡，另一方面则最大化地减少农牧区服务死角，力争让公共服务的阳光普照到广大农村牧区的每一个角落。

通过前文西藏流动公共服务的实践总结发现，西藏“流动文化车”“农村巡回医疗车”“车载流动法庭”等基本实现了西藏74个县的全覆盖配备，为消除农牧区公共服务死角，扩大公共服务辐射范围，缩短公共服务半径，提高公共服务质量和效率发挥了极其重要的作用。

（三）灵活服务，瞄准农牧民需求

“流动公共服务”重在流动，无论是服务的对象还是服务的内容都具有典型的灵活性特征。流动的服务实际上就是将服务真实的送到农牧民身边，承担服务提供的组织负责主动询问、调查、征集农牧民的一些需求，然后根据不同的需求灵活拟定合适的服务供给方案，从服务供给范围、路线、规模到服务的内容和方式都能够灵活把握，以便做到哪里有需求，就去哪里提供服务。

如前文西藏流动法律服务实践所述，作为西藏自治区的一项民生工程，“车载流动法庭”自2009年启动以来，一直以农牧民需求为导向，一直奉行农牧民一个电话，基层法院的工作人员就会准时到家门口的原则，对于案件的办理真正实现了“当场立案、当场审理、当场审结”。同时，“车载流动法庭”能够根据农牧民需求，灵活调整自身服务内容，做到有案办案、无案搞法治宣传。在此之前，一些偏远乡镇农牧民群众因受地理环境、交通条件、经济状况的影响，常常会放弃用法律武器来维护自己的权益，没有法律，只能靠吵架、打架，乃至严重到要追究刑事责任的方式解决各种矛盾纠纷。“车载流动法庭”的启动和流动法律服务的开展为西藏农牧民群众真正送去了维权保障，为农牧区群众深入理解法律作用、及时化解民间矛盾、正确处理社会纠纷奠定了坚实基础。

（四）规范服务，保障农牧区流动供给可持续

“流动公共服务”在西藏经历长期实践，是公共服务供给方式一项重要的创新举措。流动公共服务提供了方便快捷、低成本的公共服务，在最大化满足农牧民需求、提升公共服务效率和水平、推进公共服务城乡共享发展、实现公共服务均等化等方面起到了积极作用。为保证农牧区流动公共服务的持续、稳定供应，规范的制度设计和科学的服务流程至关重要。

流动公共服务是相较于固定式公共服务而言的，是固定式公共服务供给的一种重要补充。近年来，“流动公共服务”在西藏的实践过程中主要面向基层群众，尤其重点探索如何为基数较大的农牧民群众提供便利的公共产品和服务。如前文总结，西藏农牧区流动公共服务在“公共文化服务”“医疗卫生服务”“安全服务”“法律服务”以及“教育服务”“科技服务”等方面已进行了一定程度的实践探索。《西藏自治区“十三五”时期基本公共服务体系发展规划》更是以附件清单的形式对“十三五”时期西藏公益性流动文化服务、农牧区电影放映、流动法律服务等流动公共服务项目的服务内容和保障标准提出了明确的规范和要求，流动公共服务的供给日益呈现规范化服务的特征。但不可否认，西藏流动公共服务在具体的实践探索与服务过程中依然存在流动服务设备更新与补充、专业人才配备、资金保障、服务频次与质量以及与新时代、新技术、新需求的适应等方面的问题，因此，有必要从流动公共服务内容、供需主体、供给方式、供给筹资方式、保障机制等方面对西藏农牧区流动公共服务体系进行全新制度架构[9]，从而保障西藏流动公共服务的科学化，努力将其打造成为符合西藏农牧区实际、推动农牧区公共服务可持续发展的有益模式。

四、结 语

“流动公共服务”是适宜西藏广阔农村牧区实施公共服务供给的一种新思路，积极践行主动服务、上门服务、无缝隙服务、灵活服务的理念，对于提升西藏农牧区公共服务共建共享水平，努力实现广大农牧民对于美好生活的向往具有重要的创新价值与现实意义。同时，流动公共服务过程中呈现的流动性、灵活性特征，也决定了流动服务方式的多样化，使得“流动公共服务”又具有一定程度的普适性与科学意义，这也将是未来“流动公共服务”发展的趋势与方向所在。