改革开放以来中国区域管理模式的变迁与创新方向

张可云，何大梽

一、引 言

改革开放的前30年，中国实行的是中央计划经济体制，地方政府只不过是“全国一盘棋”中的棋子，地方、企业与个人都不是真正意义上的利益主体，因而，不存在按市场经济规律进行的真正意义上的区域合作。在这30年中，中央政府力图通过实施严格计划经济下的区域战略，用行政手段实现全国的“均衡布局”，但始终未能如愿。随着针对计划经济体制的改革不断深入，“区域一体化”逐步受到关注，虽然各级政府在促进和完善区域合作的过程中依然发挥着突出的作用，但市场力量与治理理念已逐步融入区域管理之中。这一过程同时伴随着以政府角色转变为特征的区域管理模式的变迁。因此，加深对政府行为转变的理解，有助于厘清中国区域管理的发展脉络。此外，国外区域管理的经验也在一定程度上影响了中国区域管理模式的变迁方向，20世纪90年代在西方兴起的、以“由区域统治向区域治理转变”为特征的新区域主义，同中国在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的新论断，有着异曲同工之妙。

新时代赋予了区域一体化新的内涵，同时对于中国政府在区域管理方面也提出了新的要求，这意味着政府的角色又将产生新的变化。那么，在新一轮的区域一体化进程中，区域管理模式会发生何种变化？政府将扮演何种角色、发挥何种作用？本文聚焦改革开放以来中国区域管理模式的变迁，梳理政府在不同历史时期的职能定位，同时借鉴新区域主义在区域治理方面的主张，结合中国的实际情况探讨中国区域管理模式的创新和政府的新定位。

二、新区域主义与区域治理

新区域主义是在以美国为主的西方国家大都市管理模式变迁过程中逐步形成的。美国的大都市管理大致经历了三个阶段：大都市政府（旧区域主义）、公共选择、新区域主义。Wallis根据这三个阶段的特点，将其形象地比喻为区域管理的三大浪潮：第一波浪潮在很大程度上聚焦于结构安排上的变革，旨在强化中心城市的支配权；第二波浪潮使中心城市的主导让步于多中心城市的发展；第三波浪潮形成了政府与非政府主体间处理区域问题时的合作机制。①Allan D.Wallis，“Inventing Regionalism：The First Two Waves”，National Civic Review，vol.83，no.2（Spring/Summer 1994），pp.159～175.②Allan D.Wallis，“The Third Wave： Current Trends in Regional Governance”，National Civic Review， vol.83，no.3（ Summer/Autumn （Fall） 1994），pp.290～310.

“大都市政府”模式是指通过对大都市区域内各行政区的合并来调整行政区划边界，从而建立“单中心政府—多地方政府”的分层治理结构。③David B. Walker，“Snow White and the 17 Dwarfs： From Metro Cooperation to Governance” National Civic Review， vol.76， no.1（January/February 1987），pp.14～28.“单中心—分层治理”模式，使大都市的管理在区域公共基础设施分布的均等性和政府管理水平的有效性方面都有所提高。④Larry C.Ledebur and William R. Barnes，City Distress， Metropolitan Disparities and Economic Growth： City Distress and the Need for a Federal Local Growth Package，Washington， DC： National League of Cities， 1992.一方面，中心政府的统筹能够有效地减少地方政府之间的恶性竞争，尤其是在公共基础设施的建设方面，不再是以地方的福利最大化为原则，而是要兼顾整个区域的总体福利水平，这会导致公共基础设施在空间的分布趋于均衡；另一方面，分层治理的方式更为灵活：本地问题由地方政府解决，区域性问题则由中心政府解决。这极大地提高了政府管理的水平与效率。该模式的形成原因，主要是由于大都市区域地方政府的“碎片化”造成了一系列区域公共问题。具体而言，这种“碎片化”既导致了生产总体无效、公共基础设施的重复建设和分配不均，又扩大了大都市区域内部不同地方在社会和经济发展方面的差距，抑制了区域间经济的联系与合作，不利于区域公共问题的解决。

“公共选择”模式与“大都市政府”模式是针锋相对的，其主张大都市区域“分而自治”，认为地方政府之间的相互竞争才是最有效的区域管理方式。主张“公共选择”模式的学者根据新古典经济学原理指出，碎片化系统在大都市治理方面比单一联合政府更具优越性，因为前者更加民主且管理更加有效。更加民主是因为，这种系统允许城市居民可以在不同的社区之间，根据地区服务设施和税收水平等，选择自己的居住地。更加有效是因为，允许单个行政区政府灵活调整税收总量和公共服务的供给，使其不再因为机械的“科层制”结构而付出高额成本。“公共选择”观点对解决区域问题的重要性体现在两方面：第一，对地方政府的功能和角色进行了重新调整与定位；第二，向旧区域主义提出了挑战，特别是在其降低城市服务成本方面。⑤Frances Frisken & Donald F. Norris，“Regionalism Reconsidered”，Journal of Urban Affairs，vol.23，no.5（May 2001），pp.467～478.针对两种模式进行的大量研究，对完善大都市区域治理具有重要的意义。但是，作为区间关系经验研究的框架，这些模式在反映现实问题时依然不够充分和完整。这些模式既没有强调潜在的区间关系的动态性，也没有说明地方政府在公共物品和服务的供给方式选择上，到底是倾向于合作还是竞争。⑥James A. Visser，“Understanding Local Government Cooperation in Urban Regions：toward a Cultural Model of Interlocal Relations”，The American Review of Public Administration，vol.32， no.1（ March 2002）， pp.40～66.诸多争论为新区域主义的诞生奠定了基础。

政府和非政府部门都不能单独解决区域管理中存在的问题。然而，通过公共部门与私人部门伙伴关系的建立及合作，就能有效解决区域公共问题，这种形式的区域主义被称为新区域主义。⑦Neil Brenner，“Decoding the Newest‘Metropolitan Regionalism’ in the USA：A Critical Overview”， Cities，vol.19， no.1（ January 2002）， pp.3～21.也就是说，区域治理需要私人、非营利组织和公共部门在超出区域行政边界的公共政策问题上合作。新区域主义明确将管理区分为“统治”（government）和“治理”（governance）：“统治”是指以政府为主导自上而下地解决区域公共事务问题，这一管理方式缺少了其他主体如非政府组织、企业、居民等之间的公平交流、协商的过程；“治理”则是指所有主体都有平等地参与管理区域的机会，最好的区域管理就是一个各主体之间相互协商、交流、合作的过程。

可以发现，之前区域经济学家的研究聚焦于政府结构的改变，并以此来反映对区域公共事务管理的不同形式；新区域主义则强调各主体之间通过协商互动进行联合治理。因此前两种模式可以称为“区域统治”；而新区域主义模式可以称为“区域治理”。“区域治理”作为一个外来概念，它建基于西方社会的土壤和客观事实，强调多元主体和多中心共治区域公共事务，政府和非政府组织、公民之间是一种较为平等、协商的关系。①陈瑞莲，杨爱平：《从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型》，《南开学报》（哲学社会科学版）2012年第2期。

三、改革开放以来中国区域管理模式的变迁历程

与西方国家类似，中国的区域管理也经历了一个变迁过程，不同的是，中国的区域管理模式变迁是在经济体制的渐进式改革框架下进行的。改革开放以来，中国经济的腾飞离不开经济体制的变革，即由计划经济向市场经济的转变。市场经济体制的建设本身经历了由最初的“摸着石头过河”，到后来的中国特色社会主义市场体系的构建，再到现在“中国经济模式”的推广。而在经济市场化的不同阶段，地方政府在区域管理中扮演的角色变化深深地影响了地方、区域与整个国家的发展。改革开放以来，中国的区域管理模式可以分为四个阶段：行政区管理模式（1978～1992年）、经济区域管理模式（1993～2005年）、新区域主义兴起模式（2006～2013年），以及迈向区域治理模式（2014～至今）。

行政区管理模式主要实施于中国的“五五计划”到“七五计划”期间，可以理解为地方政府在中央行政区域规划所确定的区域范围内进行的、以本地区利益最大化为目标的政府行为。在这种模式下，地方政府在处理辖区事务的过程中拥有自主决定权，同时改革也赋予了地方政府参与经济建设并获取最大利益的动力。由于行政区划范围的限制，以及地方政府直接干预企业的跨区域活动，经济市场化尚未进入各级政府的视野，市场力量被行政力量压制。具体表现为，政府试图在建立横向经济关系时，又各自封锁且相互对立，并引发了以“重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战”②张可云：《区域大战与区域经济关系》，北京：民主与建设出版社，2001年，第2页。为基本特征的第一轮区域大战。虽然这一时期在全国出现了许多区域经济合作组织与网络，③张万清：《区域合作与经济网络》，北京：经济科学出版社，1987年，第271～281页。但由于市场力量的微不足道而导致了这些组织与网络大都流于形式，这也正是地方政府主导的区域经济合作在20世纪90年代陷入低潮的根本原因。事实上，行政区管理模式在实际的操作过程中存在很多弊端，其中最大的问题在于其逆区域一体化的属性，即地方政府“各自为政”。为了进一步冲破阻挠地方政府横向关系发展的行政区划力量，在“八五计划”到“十五计划”期间，中央采用了经济区域管理模式。

经济区域管理模式是植根于区域经济发展基础上的政府管理方式，是在区域经济的自然发展冲动不断被民族国家或行政区划的法定边界限制、被政府干预行为挫伤的背景下，政府间为适应区域经济发展要求而进行的合理化的关系构建与行为调整。④陈瑞莲，张紧跟：《试论区域经济发展中政府间关系的协调》，《中国行政管理》 2002年第12期。该模式代表了区域管理经历了从单个地方政府的“独角戏”到多个地方政府间的合作、从行政区行政的思维窠臼到区域间公共事务的处理的转变。这些转变使得市场力量和行政力量之间的博弈进入了一个新的阶段，市场规律开始发挥作用，逐步形成了地方政府指导下，以企业为主体的区域合作新格局。然而，经济区域管理模式并没有从本质上改变行政力量对市场力量压制的现实。以政府为主导的市场经济在很大程度上只反映了政府部门的利益，而政府的利益并不能完全代表区域的总体利益，这就必然造成了区域发展机制的不完善。在这一时期，不仅第一轮“区域大战”所导致的恶果没有得到有效改善，而且地方政府之间的博弈引发了表现相同且后果更加严重的第二轮 “区域大战”。

由上可以看出，行政区管理模式和经济区域管理模式虽有所差异，但就本质上讲，二者都是以地方政府为主体来处理地方与区域发展问题，并且由此产生了相似的区域管理问题。具体而言，经济体制改革让地方政府在处理区域事务时拥有两种角色，一方面是中央政府在该行政区域的代理人，另一方面则作为该区域的实际利益代表，拥有处理地方事务的自主决策权。这使得地方政府作为经济主体所拥有的趋利性本质得以显现。但是，由于存在不完全理性和不完全市场信息等缺陷，地方政府在考虑到自身收益最大化的同时，往往不能兼顾区域发展的整体收益最大化，会落入地方政府之间博弈的“囚徒困境”。这两种管理模式都催生出了反映地方保护主义的“诸侯经济”，各大行政区关起门来搞发展，使得企业跨区域活动困难重重，严重地阻碍了区域间的经济合作，更阻碍了市场经济的健康发展。因此，单纯政府“单元”的管理模式是行不通的，还必须充分调动非政府组织、企业和居民等其他主体参与区域管理的积极性，进而形成以地方政府为主体，各非政府主体积极参与的多元管理模式，即新区域主义兴起模式。

新区域主义兴起模式可以理解为“以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动”。①陈瑞莲，杨爱平：《从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型》，《南开学报》（哲学社会科学版）2012年第2期。进入21世纪以来，随着全球化、区域一体化进程的不断推进，区域之间的联系、交流与合作已成为不可逆转的趋势，公共问题也呈现出了“区域化”的特征。中国加入WTO后，地方政府的职能和角色也发生了相应的改变，行政区划的刚性约束逐渐变弱，这为非政府组织、企业和居民等主体参与区域管理创造了空间，区域经济合作进一步深化。从“十一五”时期开始，“五年计划”变为“五年规划”，这在一定程度上反映了中央在区域管理方式上的转变：首先，反映了政府宏观调控理念的转变；其次，反映了自上而下与自下而上相结合的先进管理方式；最后，体现了政府管理的空间观念和可操作性。然而，在体制并未完全定型且需要全面深化改革的背景下，中国的非政府主体参与区域管理的积极性并不高，且并没有形成一个非政府组织、企业以及居民与政府之间协商、交流的正式制度安排，区域管理基本上仍以政府为主导。

迈向区域治理模式是指在全面深化改革的过程中，逐步实现政府（中央和地方）与非政府主体之间积极有效的规范合作，以应对和处理区域公共问题。在该模式下，各主体之间已经形成了较为健全的协商、交流制度，政府和市场之间的博弈达到了一个相对和谐的理想状态，基本实现了区域共治。中国的“迈向区域治理模式”起始于全面深化改革总体目标，即“推进国家治理体系和治理能力现代化”的提出，以及“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的新论断，标志着中国区域管理开始从“统治”全面转向“治理”。这一模式并不是完全否定之前的三种模式，而是在规范各级政府作用的基础上，充分调动不同利益主体在发展区域经济与协调区域经济关系方面的主动性与积极性，并形成一个协商合作网络。与之前的模式相比较，其最大的特点是区域管理模式与成熟的社会主义市场经济体制相适应。虽然西方国家早已在20世纪90年代就已迈向了区域治理阶段，为我国的区域管理提供了丰富的经验，但是治理 这一概念毕竟根植于西方国家对于大都市区域治理路径的探讨。中国与西方国家在发展路径、文化背景、制度设计等方面存在明显差异，绝不能将中国区域管理问题的解决寄希望于生搬硬套西方的治理概念，而应当针对中国的实际情况“取其精华，弃其糟粕”。

迄今为止，中国区域管理模式变迁大致经历了一个“行政区管理模式→经济区域管理模式→新区域主义兴起模式→迈向区域治理模式”的过程。地方政府的主体角色没有改变，非政府组织、企业和居民等其他主体的积极性得到了有效调动，区域一体化进程在有序推进。明确区域管理的未来方向，还必须弄清区域一体化的本质。

四、区域一体化的本质是区域管理方式的完善

区域一体化是指一个国家或区域发展到一定阶段后，通过与其他国家或区域合作，以寻求更大发展空间的过程或所追求的理想空间发展格局。①张可云：《区域经济一体化：追求理想的共赢格局》，《区域经济评论》2015年第6期。实现区域一体化，至少需满足两方面要求。

一方面，需要区域经济发展达到较高的水平。中国国土辽阔，各地区在资源禀赋、地理条件、风俗文化以及政策条件等方面具有较大的差异，从而导致了区域间经济发展水平的分化。其中，政策条件主要是指中央政府依据国家整体发展目标，对部分地区实施的以“利益倾斜”为特征的政策安排，这种政策安排会随着国家发展阶段性变化做出调整。例如改革开放初期，东部沿海地区利用技术优势、资金优势、人才优势、地理优势、政策优势，以及国际产业转移优势实现了飞速发展，与内陆地区的差距迅速扩大，也由此在空间上形成了东部沿海与内地的“中心—外围”结构。“七五”期间，随着沿海与内地的差距进一步拉大，中央政府将国土空间大致划分为西部、中部与东部三大地带，旨在通过有针对性的区域管理来缓解区域发展不平衡问题。“九五”期间，中央正式提出“区域协调发展战略”，之后的“十五”和“十一五”期间，陆续推出西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起，以及区域发展总体战略。在这一期间，空间板块进一步细化，有针对性的发展战略相继推出，区域协调发展战略得到了众多区域规划与政策的支持。“十一五”和“十二五”期间，“主体功能区战略”的提出进一步规范了国土开发秩序。国家试图控制开发强度，逐步形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局，并陆续形成了以“四大板块”加“四大战略”（京津冀协同发展、“一带一路”建设、长江经济带发展、“粤港澳大湾区”建设）为特征的新空间格局，区域协调发展被赋予了更加丰富的内涵。时至今日，越来越多地区的经济发展水平已经达到或即将达到区域一体化的要求。

另一方面，需要成熟的各区域主体间的合作机制。考察过往的区域管理实践不难发现，区域合作的最大阻碍是地方政府构建的行政壁垒，而仅仅依靠市场力量是无法突破行政区利益藩篱的。因此，区域间的合作空间取决于政府的区域管理模式。如前所述，改革开放初期实行的行政区管理模式是一种逆区域一体化的行为。行政区域的封闭性阻碍了微观经济主体的自由发展，主要反映在要素的流动不充分、资源的配置不合理、政府权力过大导致的企业寻租，以及地区产业结构趋同等方面。此外，地方政府出于自身利益追求而对地区事务的过多干预，使得行政区与经济区的利益取向不一致，甚至产生严重的冲突。显然，受到行政力量压制的经济发展是与区域一体化背道而驰的。经济区域管理模式旨在突破行政区域的刚性约束，促进地方政府间的合作。在这种管理模式下，中国部分发达地区，如长江三角洲和珠江三角洲，在区域一体化进程中取得了较大的进展。具体表现在：首先，区域合作意识加强；其次，区域合作的制度性文件陆续颁布，如区域合作发展的《纲要》、城市群规划与区域环境保护规划等；最后，行政区划改革在有序推进，主要解决行政区碎片化问题。尽管如此，经济区域管理模式并没有从根本上解决地方政府在处理区域公共事务中权力过大的问题。在官员晋升与业绩考核的激励下，地方政府往往会更加看重区域合作给本地区经济发展带来的威胁和挑战，进而有意识地加强地区封锁，造成重复建设、产业同构、恶性竞争等乱象。此外，地方政府的过于强势，也减弱了其他非政府组织、企业和居民在区域合作中应有的作用。需要注意的是，区域合作不等于地方政府之间的合作，仅仅依靠政府的力量很难实现区域一体化，还需要充分调动非政府组织、企业和居民的积极性，迈向区域治理模式就是一个必然的选择。地方政府要在区域合作中找准自己的定位，需要摒弃在地区公共事务处理中“全知全能”的固定思维，要将一部分权利和义务分配给非政府组织、企业和居民等其他主体，尤其要为企业组织提供良好的营商环境，建立合作机制和保障机制等。换言之，在理想的社会主义市场经济条件下，地方政府的作用领域应该是有限的，即地方政府对经济的干预要适度，从“谋利型政府”转向“服务型政府”，促进和健全区域合作的相关立法，形成区域合作在“政府—市场—社会”的耦合。在全面深化改革的战略布局下，迈向区域治理模式正在朝着区域一体化的方向不断完善。

从行政区管理模式到迈向区域治理模式的转变，可以看作是中国政府对区域一体化认识不断加深的过程。一方面要深刻认识到政府的单独行为在区域管理中的低效；另一方面也要注意市场在资源配置中的失灵。因此，仅仅依靠政府或市场都不能达到区域一体化，需要行政力量和市场力量的有效结合：包括地方政府在区域合作中发挥着引导作用，地区间政府的有效协商是区域合作的基础，是部门间交流、企业间合作的前提条件；行政区内部政府、非政府组织、企业与居民之间的协商与互动，以及行政区域间政府、非政府组织、企业与居民之间的协商与互动。

五、中国区域管理模式的未来创新

中国从改革开放以来的区域管理经历了一个“行政区管理模式→经济区域管理模式→新区域主义兴起模式→迈向区域治理模式”的过程，它们之间有共性，也有差异。在区域管理模式的调整过程中，中国的区域管理成效得到了明显提升，有效地推动了区域一体化进程。到目前为止，这种区域管理模式变迁的过程可以描述为：政府在维持自身对区域公共事务处理的主导地位不变的前提下，逐步放权给非政府机构、企业、居民等其它主体。伴随着政府的每一次放权，市场力量会得到进一步释放，其它主体的活力逐步提高，区域管理也会得到进一步改进。

结合国外的经验，按照“国家治理体系与治理能力现代化”这一中国“全面深化改革”的总体目标，可以作出一个基本判断，即从“统治”到“治理”可以作为中国区域管理的未来大方向。然而，考虑到中国政府长期以来在区域公共事务处理中的主导地位，以及在其中发挥着的不可替代作用，需要对这一转变过程进行必要的扬弃。党的十九大明确提出了“建立更加有效的区域协调发展新机制”，2018年底发布的《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（下称《意见》）明确提出加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域发展新机制，促进区域协调发展”。结合国外区域治理的经验以及中国的实际情况，中国区域管理模式的创新方向可以归纳为如下三个方面。

第一，进一步加强中央政府的宏观调控能力，针对区域间的差别和区域格局的动态变化进行精准施策。毫无疑问，统筹区域发展是中央政府的职责之一。统筹能力的提升，一方面能够满足“新机制”的要求，另一方面也有助于实现“治理体系和治理能力现代化”的目标。中央政府在统筹社会主义现代化建设的过程中发挥着不可或缺的作用，尤其是在处理一些跨区域合作事务时，能够快速有效地促进地方政府之间的合作，打破行政壁垒。例如，“京津冀协同发展领导小组”成立后，促使北京、天津、河北三省（市）签订了大量合作协议，京津冀协同发展取得了实质性的进展。然而，中国地域辽阔、各地区发展水平各不相同的现实情况，决定了中央政府层面的区域一体化绝不仅仅限于京津冀、长三角和珠三角等国内发达区域，而应面向全国各个层面。在处理各个层面的具体问题时，要考虑到区域间差别和区域格局的动态变化。所谓区域差别，是指不同类型区域的问题不同，发展阶段不同，模式也不尽相同；所谓动态变化，是指发展模式会随着社会经济发展的变化而调整。因此，需要在进一步加强中央政府的宏观调控能力的基础上，根据不同区域的具体情况进行精准施策。“十三五”以来，中国已经形成了“4+4”的空间发展格局，一系列区域政策和规划的出台进一步健全了区域协调发展机制，中国的区域一体化进程迎来了历史最好的时期。然而，中国区域管理的制度基础还很不完善，例如，中央政府尚没有一个职能明确的区域管理机构，空间板块划分还需进一步细化，区域政策和规划还需规范化甚至是法律化，对政策和规划实施的监管与评估机制还需完善。①张可云：《新时代的中国区域经济新常态与区域协调发展》，《国家行政学院学报》2018年第3期。因此，加强中央政府的宏观调控能力，就需要完善中央政府的职能部门设置。针对区域管理，首先，可以尝试在中央政府设定一个统筹全国区域管理的权威机构，明确管理的主体；其次，加强标准区域的划分和加强问题区域的识别，明确管理的对象；再者，确定合理的政策工具，规范区域规划和区域政策程序，明确管理的方法；最后，制定规范且透明的区域规划和区域政策的监督与评价流程，明确管理的效果。

第二，强化和规范地方政府间横向关系的发展，形成企业之间有序竞争的新机制。在过去相当长的时期内，推动地方间横向合作的方法是“自上而下”的经济区域管理模式，通过中央政府的绝对权威制定区域管理的框架，地方政府在此框架下制定统一的区域发展规划。通过这种方式形成的地方政府之间的“被动”合作，虽然在一定程度上促进了区域一体化发展，但容易造成“行政性依赖”，即一旦中央政府“松绑”，地方政府之间的合作将很难进行。此外，如果全国的地方政府合作都采用“自上而下”的方式，会给中央政府造成过重的负担，同时也无法解决各级官僚的激励机制问题，①许成钢：《官僚体制中的激励机制问题》，《经济学报》2017年第2期。而激励机制问题是影响地方政府间合作的关键因素。因此，强化地方政府间横向关系的发展，就要变“被动”为“主动”，即采取“自上而下”与“自下而上”相结合的区域管理方式。一方面，地方政府要改变传统的发展理念，摒弃“地方保护主义”；另一方面，行政区域的划分不代表经济区域的划分，不能使相对固定的行政区地理边界制约经济活动在空间上的自由发展。地方政府的合作是促进中国区域管理最重要的前提条件，中国现有的以城市群为主体的空间单元都是依托于由多个行政区组成的区域，有效地加强地方政府之间的合作，对于城市群的发展以及国家区域协调发展战略的实施具有重大意义。地方政府间横向关系的强化和规范是引导市场竞争有序的基础。所谓竞争有序，即是要保证非政府主体在区域竞争时减少或避免冲突，强化合作，以免重演“重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战”的悲剧。竞争有序的主体是企业，企业也是非政府主体之中最具活力、占比最重的一部分。因此，竞争有序的重中之重便是企业之间的有序竞争。企业的区内（区间）活动旨在追逐高额利润，但企业的利益最大化很难与区域利益最大化实现双赢的匹配，一旦不相吻合，便会造成无序竞争和市场关系混乱。可以说，有效处理企业竞争秩序的问题就是实现“竞争有序”目标的“牛鼻子”。因此，地方政府要充分充当企业之间利益关系的“调和剂”，通过规范的方式，健全的机制来引导企业的区域行为。

第三，有效促进区域非政府主体之间的交流、协商与合作。《决定》中提出的“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”重新定义了中国的政府与市场之间的关系。这需要市场和政府二者同时作出相应改变。其中，要使市场在资源配置中能够发挥决定性作用，除了政府的配合之外，还需要明确非政府主体的构成、利益诉求、目标定位、各自的特点，以及在社会中所扮演的角色等。如此方能有效促进非政府主体之间的交流、协商与合作，从而真正使市场在资源配置中发挥决定性作用。同样，地方政府和区域非政府主体之间的关系也应当作出相应的调整。长期以来，地方政府在区域管理中占据着主导地位，区域非政府主体在市场中并未很好地发挥出相应的作用，地方政府的强势忽视或弱化了非政府主体在区域发展中应当发挥的作用。事实上，从区域治理的角度看，区域公共事务的管治是一个多元主体协商、合作的过程，其主张政府通过和非政府组织、企业、居民建立合作、协商的关系网络来解决区域公共问题。多元主体协商治理的提出，旨在避免以政府为单一主体来解决区域公共问题的局限性，改革开放以来区域管理的变迁体现了主体多元化导向。近年来，非政府主体在区域管理方面发挥了明显作用。例如，长三角和珠三角地区成立了一些民间组织和社会组织，部分区域合作协议就是由这类组织签订的。但是与政府间的合作相比，民间与社会合作在数量上仍然显得过少。地方政府应当给与非政府主体更大的参与区域管理的空间，加强非政府组织、企业和居民之间的区内与区间交流，营造协商合作的环境，通过相关制度的构建来保障他们的权益。

总之，中国区域管理模式未来的创新方向并不等同于西方国家的“区域治理”。结合中国的实际情况，需要加强中央政府的宏观调控能力，促进全国区域一体化要有更加细化、更强针对性的抓手；地方政府依然要在区域公共管理事务中占据主导地位，但要区别于以往的“全能政府”的角色，强化政府间的合作；非政府主体之间的协商与合作要加强，最终形成中央统筹，地方为主，非政府主体积极参与的多元化区域治理格局。

六、总 结

区域治理源于西方区域管理的变革，西方国家在大都市治理经验总结的基础上提出了“新区域主义”和“区域治理”，这为中国区域管理创新提供了经验参考。梳理改革开放以来中国区域管理模式的变迁过程，本文提出了中国区域管理模式变迁的四阶段划分，这四个阶段依次为：以“改革开放”的提出为标志的行政区管理模式（1978～1992年）、以“市场经济体制”的提出为标志的经济区域管理模式（1993～2005年）、以“五年计划变五年规划”为标志的新区域主义兴起模式（2006～2013年）和以“全面深化改革”的提出为标志的迈向区域治理模式（2014年至今）。区域管理模式的转变对区域一体化进程产生了至关重要的影响。在明确中国区域管理模式的未来创新方向时，需要结合中国的具体国情，由“统治”向“治理”转变可以作为中国区域管理的一个大方向，但同时要注意西方的“区域治理”理念根植于西方国家政治制度，以及以“政府为主导”的中国区域管理的特殊性，中国的区域管理必须是有中国特色的区域治理。

中国区域管理模式由“统治”全面向“治理”转变，不仅体现了改革开放过去40年对国内外区域管理经验的借鉴和总结，而且是中国迈向区域一体化进程的新举措，这将为新时代中国区域协调发展奠定制度基础。创新中国区域管理模式，需要增强中央政府的精准调控能力，促进地方之间的横向合作，加强政府与非政府主体、企业与居民间的交流与合作。此外，还需要一系列其他方面的改革配合，主要包括：改革政府机构设置，成立职能明确的区域管理委员会；划分权威的标准区域框架与问题区域框架，明确区域管理的对象；完善区域协调发展机制，将区域规划与区域政策这两个主要机制法制化。