办理生态环境保护刑事案件的难点及应对——以重庆市渝东南地区刑事检察工作实践为例

田智敏,丁 可

(1.重庆市酉阳县人民检察院,重庆 409800;2.重庆市彭水县人民检察院,重庆 409700)

近年来,检察机关积极主动服务保障经济发展,凝心聚力为打好“三大攻坚战”提供有力的司法保障,不断探索创新卓有成效的“检察方案”,取得了阶段性成果。随着法律法规的不断完善,办理生态环境保护刑事案件的力度也正进一步加大,但就案件数量来看,总体情况仍不容乐观。党的十九大报告指出,要像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度。[1]重庆市渝东南地区地处长江上游的乌江流域,属云贵高原边缘的中低丘陵和武陵山地区,经济区划分为林区、牧区、半农牧区和农区。为更好的保护本地区生态环境,笔者结合渝东南地区2016年至2018年6月办理生态环境保护刑事案件的刑事检察工作实践为样本,分析检察机关办理生态环境保护刑事案件工作的不足与短板,进而针对案件特点和原因,提出一些预防和打击对策,探索如何更好地发挥检察职能,将保护生态环境工作向纵深推进。

一、办理生态环境保护刑事案件的实践分析

2016年至2018年6月,重庆市渝东南地区检察机关共计受理审查起诉涉生态环境刑事案件160件186人,其中提起公诉147件172人,不起诉12件13人,未处理1件1人,办案数量逐年增长,总体情况不容乐观,仍需改进实践方式,保护好生态环境。

(一)办理生态环境保护刑事案件的特点趋势

1.非法捕捞水产品案件急剧上升,水资源破坏严重。非法捕捞水产品案件共计74件98人,2017年比2016年全年受案件数、人数均上升500%,占全部生态环境类刑事案件数的46.2%,对水资源的破坏严重。其中,提起公诉69件94人,犯罪嫌疑人均为在禁渔期禁渔区使用电瓶、升压器等极具破坏性的工具电鱼;不起诉4件6人,均为在禁渔期禁渔区使用密眼网结网的方式捕鱼、数量较少的犯罪嫌疑人。

2.涉林案件数量较多,森林资源毁坏严重。滥伐、盗伐林木案件共计43件52人,占全部生态环境类刑事案件数的26.9%。共计破坏林木立木蓄积约1814.9立方米,平均每件案件立木蓄积为42.1立方米。

3.无证砍伐、超量砍伐现象严重。无证采伐是指未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准,并核发林木采伐许可证,擅自采伐林木的行为。超量采伐是指虽持有林木采伐许可证,但违背采伐许可证规定的采伐数量,超量采伐林木的行为。具体包括:一是超出了批准的采伐材积。二是超出了规定的采伐株数。办理的此类案件中有33人系无证砍伐，3人系超量砍伐。

4.案件类型趋于新型化、多样化。虽然目前办理的案件中,主要集中为滥伐林木和非法捕捞水产品,但案件类型也呈现出新型化、多样化的趋势。如2017年办理了非法占用农用地案件2件2人,非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物案件2件2人,两类案件合计占比为2.5%。

(二)办理生态环境保护刑事案件的实践经验

1.主打生态环境保护牌,保障大局。其一,以开展专项活动为抓手,按照最高检部署的破坏环境资源专项立案监督活动的要求,依托行政执法与刑事司法衔接机制,加强与公安、林业、环保、国土等单位的联系协作,进一步细化了信息共享、线索移送、重大案件会商督办、紧急案件联合调查为主要内容的行政执法与刑事司法衔接工作机制,积极推动检察工作环节对环境资源的司法保护。其二,立足社会管理职能,探索生态修复，保障生态环境。在办理环境资源案件时,督促犯罪嫌疑人主动对破坏的生态环境进行了修复,并建议人民法院对修复情况作为酌情量刑的依据。

2.严厉打击破坏生态环境违法犯罪行为,服务大局。其一,认真履行批捕起诉职能,坚持依法从严打击原则,对犯罪事实清楚、证据确实充分的案件,提前介入侦查,依法快捕快诉,坚决惩治盗伐滥伐林木、非法采矿、非法占用农用地等破坏生态环境的刑事犯罪。其二,注重形成监督合力,在检察机关内部加强侦监、公诉、执检、民行、控申、案管等相关职能部门之间的工作协调配合,搭建监督信息交流平台,畅通监督信息交流渠道,强化对生态环境执法司法活动的法律监督。其三,立足法律监督职能,组织开展了破坏生态环境犯罪专项立案监督活动,对在办案过程中发现的生态环境监管不力的问题,有针对性地发出检察建议,帮助涉案单位及相关部门建章立制,规范行政执法行为,推动完善环境保障制度建设。共深入基层公安局、派出所,对其行政执法卷宗进行了巡回检查,发现纠正不正当执法行为3起。

3.积极参与社会治安综合治理,融入大局。其一,组织开展信访隐患排查工作,及时发现涉及生态环境改革发展稳定方面存在的问题和隐患。其二,强化便民服务,畅通信息渠道。根据农林等涉及生态环境企业的需要,适时提供法律咨询和行贿档案查询等服务,帮助企业提前防范潜在的法律风险。建立并完善了案件信息公开网络及两微一端平台,组织部分律师代表集中讲解平台的使用方法。其三,强化对生态环境保护专业知识的学习,组织办案检察官向专家学者和有关部门学习了解相关领域的法律法规和业务知识,对于在办案中遇到的技术性、专业性问题,积极寻求专业机构的帮助,以便熟悉掌握办案情况。

二、办理生态环境保护刑事案件的实践难点

随着社会经济的高速发展,社会大众对于生态环境的保护也更加关注,检察机关作为国家法律监督机关,在保护生态环境工作中取得了较好的成绩,但从实践审视,还有一些问题亟待解决。

(一)立法因素:法律规定较为笼统,保护范围较窄

1.法律规定内容较为笼统。一方面,我国《刑法》中关于生态环境犯罪领域的规定较为笼统,相对应的司法解释较少。[2]如“非法捕捞水产品罪”中关于“禁用的工具、方法”的解释并不完善,各地方司法机关对于工具方法的理解也不同,造成实践中难以作为统一的参照。而且《刑法》关于环境资源犯罪中此罪与彼罪的规定界限并不明确,比如非法捕捞水产品时同时又捕捞了珍惜水生动物,是应该数罪并罚还是从一重罪处并没有明确的司法解释。如若行为人是使用的炸药捕捞水产品,又会对公共安全造成危害,在没有造成他人重伤或是死亡的情况下又该如何处置,这也反映了刑法规范对环境资源犯罪的规制主要在于社会关系的保护,导致罪名有时会归属于多类别犯罪的问题,造成了刑罚应用衔接和执行的困难。另一方面,政府部门的规章条例存在冲突、交叉现象,让群众无所适从。如关于禁渔期和禁渔区的问题,我国《渔业法》规定,对于禁渔期由国务院和省级政府渔业行政主管部门规定,以重庆市为例,农业部规定每年的2月1日至4月30日对长江、嘉陵江、乌江等一级支流实施禁鱼,重庆市农委规定每年的2月1日至4月30日对全市所有江河进行禁鱼,在司法实践中存在争议,影响罪与非罪的认定。

2.保护范围较为狭窄。《刑法》对于破坏生态环境的犯罪,大多都只规定了结果犯,没有规定危险犯,如“破坏性采矿罪”便要求对矿产资源造成严重破坏。此类规定过于注重对人身和财产损害结果,反而忽视了对生态环境缓慢的破坏结果。而且从责任承担来看,破坏生态环境犯罪还是限定于过错责任。不完备的刑罚规则,导致违法成本较低,守法成本较高,自然也给检察机关的司法实践带来了困扰。

(二)司法因素:打击力度不够,犯罪构成认定困难

1.检察机关发挥环保检察职能途径相对单一。当下,检察机关环境检察职能途径仍囿于检察机关传统职权。检察机关保护环境的途径依然是运用批捕、起诉职能,工作相对被动。

2.渎职犯罪案件轻刑化。根据调查,2016年以来,渝东南地区检察机关共办理涉生态环境领域渎职犯罪案件10件17人,占了总渎职犯罪案件数的43.1%。虽然法院根据检察机关的量刑建议都对被告人作出了有罪判决,但除了情节较为恶劣的2件4人外,其他被告人都只是被判处缓刑。这种轻刑化的现象,给了人民群众一种“雷声大、雨点小”的感觉,案件的最终判决和检察机关对危害民生民利犯罪行为的严厉打击形成了强烈的反差,反而在群众中产生了负面的影响。

3.证据的收集和保全困难。正如前文所述,破坏生态环境犯罪是法定的结果犯,须以实际发生的客观损害结果为定案依据,但环境类案件的证据收集和保全在技术上有很高的要求,对证据的证明力要求更高。比如一些关于水体、大气污染案件的突发性证据收集要求即时性,如若超过一定时限就难以保全证据,缺乏突发事件对环境造成损害时的数据事实证明,司法诉讼也就难以有序开展。

4.客观犯罪数额和主观犯罪故意难以认定。在对破坏生态环境刑事案件的客观数额和主观故意等方面进行认定时,没有关于证据审查和情节轻重的法律规定衡量标准,影响案件办理的质量和效率。[3]其一,犯罪数额认定困难。以滥伐林木罪为例,此类犯罪在办案中需要结合鉴定意见、证人证言和犯罪嫌疑人的供述来进行事实证据认定,但证人证言较为片面,犯罪嫌疑人的供述也往往欠缺真实性,除非是当场抓获犯罪嫌疑人,否则难以认定真实的犯罪数额,因而导致在实践中往往以较真实数额少得多的认定数额进行定罪量刑。其二,主观故意认定困难。以非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪为例,如若犯罪嫌疑人辩称不认识所猎捕的珍惜动物,在没有其他证据作为支撑的情况下,难以认定其具有主观故意,定罪量刑时自然难以罪刑相适应。[4]

(三)体制因素:监管监督缺失,部门协作不力

1.监管监督缺失。当下,我国地方政府对于生态文明建设所投入的人力物力仍然较少,政府规章条例对于生态环境保护的刚性规范也不多,缺乏严格的耕地保护、水资源管理等制度。加之个别地方环境保护意识淡漠,重经济、轻环境,盲日引进重污染项目,形成了引进容易治理难,关停更难的困难局面。更有甚者,对环保执法工作不支持,甚至干预执法,辖区环境污染问题久治不愈,环境纠纷不断。

2.部门之间协作不力。我国地方的环境管理、环境保护、违法追究分属于不同的行政部门主管,部门之间的工作出发点不同,利益追求也不同,实践中协调合作存在较大困境,互动机制不健全。就算检察机关作为公共利益的代表,大力开展保护生态环境工作,但在实践中一些违法企业以地方经济发展的“大局”作为要挟时,在缺乏政府行政部门协作配合情况下,检察机关也往往束手无策。

(四)宣传因素:法治教育不到位,群众缺乏环保法律知识

受经济发展的制约和法治宣传教育的缺失,部分群众对破坏环境资源的危害性认识不足,在实施犯罪活动时,部分群众没有意识到是在犯罪,以为只是一般的违法行为。因此土地、林地、矿业、野生动物等自然资源成为他们攫取利益的对象,利益驱使使得部分人铤而走险。

三、办理生态环境保护刑事案件的发展路径

(一)细化生态环境司法保护法律规定

1.扩大刑法规范中“破坏环境资源保护罪”的犯罪行为包涵范围,增加对于危险犯和过失犯的刑罚责任追究。一是为了有效预防破坏生态环境犯罪,在立法上应当对污染环境罪等罪名以行为犯追究犯罪者的刑事责任。因为危害环境的行为和结果之间的时间和空间相隔较远,危险结果一旦发生就无法挽救。所以,只要犯罪者实施了危害行为,达到了一定的持续程度、数量、时间,无论是故意还是过失,无论是否造成了危害结果,都应当追究其刑事责任。二是对危害生态环境的危险犯进行刑事责任追究。如危害公共安全一般,危害生态环境其实也可以算是另类的危害公共安全,如若刑法规范只是惩治发生实际破坏后果的行为犯而不惩治危险犯,则会削弱刑法的预防犯罪作用。

2.适用“无过错原则”。为了更好地保护生态环境,可选择性的改变环境保护刑事立法中的“无罪过即无犯罪”原则,只要行为人实施了法律禁止的损害生态环境的行为,造成了严重的危害结果,就应当承担刑事责任。

3.提高刑罚幅度,完善惩处方式。前文已述,刑法规范对于破坏生态环境犯罪的量刑幅度较轻,刑罚威慑力不足,鉴于我国生态环境保护的严峻态势,应提高刑罚幅度以提升刑罚威慑力。同时,应明确对破坏生态环境犯罪行为的惩处方式,增设公开犯罪记录、撤销从事有关于生态环境某项活动职业资格、责令恢复原状、履行社区劳动等处罚方式,同时明确罚金的数额和标准,以便起到惩治预防一体化的作用。

(二)严厉打击犯罪行为,提升检察工作实效

1.依法严厉打击破坏环境资源犯罪。其一,对非法占用农用地、滥伐林木、盗伐林木、非法狩猎、非法猎捕、非法采矿、非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品等破坏生态环境类的犯罪行为进行依法从重处罚,检察机关依法监督法院依照犯罪情节对这类犯罪严格适用缓刑,同时积极依法对法院量刑畸轻的破坏生态环境刑事案件提出抗诉。其二,严厉查办预防破坏生态环境背后的职务犯罪。各级检察机关要以环境保护检察监督专项行动为抓手,对发生在生态环境建设和保护过程中的贪污贿赂、权钱交易和不作为、乱作为的职务犯罪案件以及失职、渎职犯罪案件进行严肃查处。

2.加强检察机关内部协作配合。在查办危害生态环境资源刑事案件过程中,检察机关内部侦查监督以及公诉、民行等部门应当紧密配合,在查办贪污贿赂刑事案件时需要注意审查危害生态环境背后的渎职犯罪,查清依法应当数罪并罚的所有犯罪事实。侦查监督和公诉部门应当加强对危害生态环境刑事案件及其背后的渎职、贪污贿赂案件的审查逮捕和审查起诉工作,及时介入侦查活动。案件管理部门应当协助公诉、侦监部门做好审查逮捕和审查起诉工作,以提高从侦查到审查逮捕、审查起诉整体流程的办案质量和效率。

3.培养专门人才。加大对涉及破坏生态环境刑事案件办理相关专业人才的培养力度,积极开展专题培训活动,努力培养一批精通环境资源案件办理的专家型、复合型人才。同时,还应当在人民监督员、人民陪审员中选任具有专业知识或业务背景的人员参与到司法机关的办案和审判活动中来。

(三)健全检察监督机制,形成监督监管合力

1.构建环境保护检察监督工作机制。各地检察机关可以发挥主观能动性,结合地方实际探索建立环境保护信息通报制度、环保案件联系会议制度等监督机制,尤其要注意完善刑事司法和行政执法的两法衔接信息共享制度。同时应当与具有案件调查权的行政执法机关建立通报机制,及时了解和掌握案件调查情况,对于发现的违法犯罪线索,商请有关机关及时移送审查。

2.强化与行政执法机关的配合,形成监督监管合力。各地检察机关对于发现的严重破坏生态环境的刑事案件,及时介入调查,将检察监督和行政监管有机地形成同步合力,相互监督配合。在监督行政执法机关的过程中,及时发出检察建议或是通过以案释法等方式督促其依法履职,并提升行政执法工作人员的执法水平。同时,要督促行政执法机关及时移送环保领域的违法犯罪行为,增强打击破坏生态环境犯罪的力度。

(四)加大环保法制宣传力度,提升群众环保意识

大力开展生态环境保护专项宣传活动。各地检察机关应大力开展生态环境保护宣传力度,依托各地基层派驻检察室,在群众较多的赶集日等乡镇活动中发放宣传资料,开展以案说法,从而引导群众了解有关生态环境保护的法律知识。同时,通过定期公布一些涉及生态环境犯罪的案例,发布裁判文书和典型案例上网等方式普及环保领域的法律法规,提升群众的生态环保意识。