人本视角下不同类型区域产城融合发展的路径研究

（西安电子科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710071）

我国在快速城镇化的过程中，出现了产业与城市发展的不协调现象，包括：城市扩张超过产业发展所导致的“空城”现象、产业发展超过城市承载所导致的“堵城”现象、传统产业衰退而新产业接续不良所导致的“衰城”现象[1]。因此，如何促进产城融合发展是迫切要解决的现实问题。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，“产城融合”是新型城镇化发展的主导思路。党的十八届三中全会提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推动产业和城镇融合发展。党的十九大报告提出，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城镇化质量提升迫在眉睫，产城融合是实现城镇化高质量发展的有效路径。产城融合发展能够扭转产业和城镇发展供求不平衡的基本状态，以及两者的割裂和脱节现象，能够有效实现产业和城市的高度匹配和融合发展，能更好地满足人们对美好生活的需求。因此，研究产城融合发展的实现路径在当前具有一定的理论价值与实际意义。

一、文献综述

目前学术界对产城融合的内涵、作用机理、发展策略等方面进行了一定程度的研究。在产城融合的内涵研究方面，不同学者有不同的理解，但大多都强调产城需求匹配及产城功能性融合。张道刚最早提出产城融合的概念，认为城市与产业需要双向融合，其实质就是“平衡”两字[2]。何立春认为产城融合是在坚持以人为本的价值导向下，以模式创新为战略驱动，通过合理的空间统筹和规划，推动产业和城镇的均衡发展，进而达成产业和城镇融合发展的现实目标[3]。关于产城融合的作用机理方面，国外研究没有明确提出产城融合的概念，但产城融合的思想通过研究产业集聚、工业化和城镇化的关系等间接体现出来。如Thunen的“农业区位论”、Weber的“工业区位论”、Perroux的“极化理论”、Boudeville的“里昂锡夫乘数效应论”、Myrdal的“循环累积因果理论”，这些理论都从一个侧面研究了城镇化进程的演化规律和产业集聚的关系。克鲁格曼和藤田昌久的空间经济学认为，规模经济会促使经济主体选择在某一区域聚集进行大规模生产，产生的集聚效应推进了城市经济的发展[4]。Pusch- mann研究认为工业在发展中国家一直充当着经济增长引擎，工业化是城镇化的发动机[5]。刘欣英认为产城融合的作用机理是指产业生产要素、经济实力、城市化水平、发展环境这四个要素驱动城市和产业在整个结构体系的协调运行原理[6]。毛小明提出了产城融合作用机理的三条主线，分别是产促城、城兴产、地方政府及园区管委会产城融合驱动力[7]。

目前关于产城融合发展策略的研究主要是针对城市新区或开发区的研究，研究视角由传统的用地布局、城乡关系向空间结构、经济效益等功能模式转变。提出的策略可以归纳为以下几个方面:一是规划引领，注重城市规划和产业规划相匹配[8-10]；二是推动产业转型升级，为产城融合提供发展动力[11-13]。三是合理配置公共服务资源，以综合服务功能带动产城融合发展[14-15]。四是体制机制创新，为产城融合提供制度保障，在管理、投资、财政、用地、人口等关键领域，建立与新城区的特点和需求相匹配的体制[16-17]。

综上所述，产城融合目前的研究范围主要集中在城市新区或开发区，研究范围比较局限，缺乏对不同空间、不同区位特征的产城融合研究。本文的边际贡献在于：一是基于从核心到外围的空间视角，将产城融合区域划分为中心城区、新城区、小城镇三种类型，在“以人为本”的视角和价值导向下，阐释产城融合的内涵与内在逻辑。二是剖析三种不同空间类型区域产城融合存在的典型问题。三是遵循区域经济发展的内在规律，根据各区域产业和城镇化发展的不同阶段特点和存在问题，提出中心城区、新城区、小城镇三种不同类型区域因地制宜的产城融合路径，以及产城融合路径实施的制度保障建议。本文的研究扩展了目前产城融合的研究范围和思路。

二、人本视角下“产城融合”的内涵与内在逻辑

新型城镇化中的“新”体现在“以人为本”的理念已经达到前所未有的高度，新型城镇化就是要实现“以人为核心”的城镇化，这意味着对“产城融合”的理解需要从传统的“功能导向”向“人本导向”转变。“人”是“产”和“城”之间有效互动和融合上升的关键连接点[18]，也是产城融合的出发点和根本落脚点。产业是城镇发展的经济基础，城镇是产业发展的平台载体，而“人”是产城融合的核心因素和主体。以人的发展为目标，就是要重点关注“人”对美好生活的需求，包括就业问题、收入问题、农业转移人口市民化问题与公共服务供给问题等[16]。传统粗放式的“土地城镇化”发展模式，应向“产业的城镇化”、“城市功能和服务的城镇化”和“人的城镇化”三者融合发展转变。因此，人本视角下“产城融合”的内涵是：围绕人的多元需求，以提高人的效用水平为目标，合理配置各类生产要素和生活要素，促进产业发展与城市功能的融合联动，最终实现产业、城市、人之间的和谐共生与可持续发展。

产城融合的内在逻辑在于：第一，“人”的发展是贯穿于城市建设和产业发展的主线，“人”把“产 ”和“城”连接在一起，“人”既是产业发展的投入要素，又是城市功能的需求者，即“依靠人”，最终“为了人”。人口的集聚规模决定了产业发展规模，人力资本决定了产业发展质量。第二，产业是城市发展的内生动力，产业尤其是服务业是城市功能的实现载体。产业的发展能够通过改变地区的就业结构、产业结构和消费结构，进而对城市功能水平和城市质量产生影响。产业的发展为人提供就业岗位，产业集聚促进了人口的空间流动和迁移，进而促进了城市的发展。第三，城市的发展有助于创新要素集聚，增强创新活力，进而推动传统产业升级和新兴产业发展，促进产业结构优化升级[18]。一方面，城市功能的引致需求来自于产业的发展，进而促进城市功能的完备和优化；另一方面，完备的城市功能又能吸引更多的人及其他生产要素集聚，促进产业发展与升级，由此形成良性循环机制，实现产城融合互动发展，提升人的效用水平和幸福感。

三、 三种不同类型区域产城融合存在的问题

产城融合发展要坚持“以人为本”和“因地制宜”的原则，需要基于不同空间层级、不同区位特征以及不同结构属性的视角，分析产城融合过程中存在的核心问题。

（一）中心城区产城融合存在的问题

目前，国内不少城市都忽视了中心城区的发展，一是因为政府的财力有限；二是有些地方政府往往急功近利地通过新城区的快速建设来取得政绩。如果中心城区发展不升级，就急于拓展新城，会使两者失去平衡，造成“外强中空”，进而导致城市空间质量下降。中心城区产城融合存在的主要问题包括以下三个方面：

1.产业升级速度缓慢

很多中心城区近年来开始实施“退二进三”的产业政策，在实现从工业经济向服务经济转型的过程中，一些城市核心区出现老产业退出而新产业未能迅速接续的问题，出现因产业衰退引发的“衰城”现象，尤其是一些依靠单一产业发展的城市。从产业发展规律来看，城市核心区应该是服务业占主导地位，但目前中心城区的服务产业主要集中在传统的生活性服务业，而生产性服务业和新兴服务业发展相对缓慢，城市传统商业及住宅地产存量过剩，而文化创意产业、科技服务业、信息服务及其他现代服务业的发展滞后。因而，中心城区现有产业无法支撑中心城区的可持续发展，导致中心城区发展后劲不足。

2.城市综合承载力下降

中心城区往往是一个城市的政治、经济、文化中心，公共资源也因此主要集中在中心城区，由此吸引了大量人口的涌入，导致中心城区已不堪重负。很多城市的中心城区出现了交通拥堵、环境污染、公共资源紧张、就业困难等城市病问题，人口、经济与资源环境极度不协调。另外，中心城区的基础设施存在不但缺乏而且老化的问题，包括城区道路狭窄，道路排水系统与管网设施落后等，导致城市居住环境变差，城市的综合承载力在降低，降低了居民的幸福感和获得感，中心城区的宜居水平在降低。

3.城市治理水平滞后

首先，城市治理理念落后。城市管理还处在“管制型”阶段，“服务化”意识不足。城市治理的核心应该是为人服务，但目前城市治理缺乏温度，即缺乏“以人为本”的理念。其次，城市治理手段落后。中心城区的智能化与信息化水平发展滞后，数据的整合与共享不足，缺乏城市系统内的跨部门、跨区域协同共享的信息化管理系统，不能实现精准化、协同化、高效化的城市管理，智慧化城市发展缓慢，导致城市治理水平低效落后。

（二）新城区产城融合存在的问题

新城或新区是我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化的重要平台和载体[19]。但是新城区在发展过程中，出现了追求速度的“城镇化大跃进”现象，“造城运动”甚为流行，导致城镇化质量低，没有实现产城融合发展。

1.产城不匹配

注重产业发展与城镇功能的统一是城镇化推进过程中必须要坚守的原则，不能割裂两者的有机联系。片面注重城市功能会使新型城镇化失去动力，只追求产业发展会导致新型城镇化失去根基，因此，应确保两者的协调融合发展[20]。在各地新区城镇化过程中，却未能处理好两者的关系，导致产城分离，出现“有城无产”和“有产无城”的现象。

“有城无产”主要表现为一些城市新区虽然先行修建基础设施和房地产，但没有主导产业支撑，配套产业更是发展滞后，没有形成产业集聚。例如，内蒙古鄂尔多斯在煤炭产业竞争力下降后，缺乏新产业接续支撑，只是一味地发展房地产业，导致康巴什新城曾一度沦为“鬼城”。又比如，全国很多高校都建立了新校区，也催生了大学城的出现。但目前的大学城配套产业发展落后，只是呈现为冷清的大学校区的硬性拼凑之结果。大学城内的商业、医疗、金融、休闲等产业发展严重不足，学生的生活需求主要靠大学内部供给。校外有限的商业、服务业，甚至人流与车流，都随着校园开学的周期而兴衰循环并周而复始。由于没有产业骨架的支撑，其所在区域产值也处在极低的水平上，是典型的有城无产。

“有产无城”指一些开发区或产业园对以往“先产后城”的城镇化路径形成依赖，过分强调产业发展，但没有配套的城市功能。这类新城区普遍存在的问题是:生产空间与生活空间相分离，公共服务供给不足，尤其无法为农业转移人口提供基本的公共服务和福利，导致农业转移人口呈现“半城镇化”状态。很多农民工“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”[21]。导致农业转移人口无法真正融入当地的生活，过着“候鸟式 ”的生活，没有实现生活的城镇化。同时，由于城镇化速度滞后于产业发展，加上基础设施配套不完善，拖累了产业发展速度，产城融合发展目标难以实现。

2.缺乏科学的产城融合发展规划

新城区产城分离的根源在于缺乏科学的产城融合发展规划。很多新城区建设过程中，缺乏长远性、战略性的顶层设计，没有从人本视角下去科学规划城市和产业的融合发展。尤其是早期设立的开发区或者新城区，当时的发展理念和经济发展相对落后和有限，没有充分考虑产城融合发展，很多开发区没有科学的发展规划引领，而是采取边建设边调整边规划的思路，导致产业和生活空间不统一、城市空间与产业格局不匹配，比如职住分离问题，导致城市每天上下班高峰期交通拥堵，还浪费了大量资源，更不利于高端人才的引进。

（三）小城镇产城融合存在的问题

小城镇主要分布于县域经济范围内，随着农村城镇化的不断扩大和深入，小城镇的产城融合问题令人担忧。

1.人口城镇化与土地城镇化不同步

小城镇人口城镇化进程明显滞后于土地城镇化进程，“化地不化人”的现象较为严重。在城镇化建设中很多农村用地被圈入划为城镇用地，一些农村人口未经职业和空间的转换，只是因为所在地的行政建制发生变化，就转变成城镇人口，不是真正意义上的城镇居民。城市这种虚假的城镇化使得人口城镇化的任务非常繁重[22]。在此背景下，城镇的低水平重复建设问题比较突出，造城运动盛行，资源分配不均衡，加剧了城乡发展不协调、不平衡的矛盾。

2.产业发展滞后，陷入非就业的城镇化困境

小城镇具有天然的发展短板，即产城融合发展的经济基础比较薄弱。一些落后地区的小城镇仅布局了行政事业机构和生活性服务业，所在区域 GDP主要来自于农业，工业化程度还比较低。没有产业的集聚，这些城镇失去了发展的经济支撑，城镇发展“空心化”，仅有城镇的躯壳，没有城镇发展的内核。因此，难以解决失地农民和当地居民的就业安置难题，部分转变农民身份后的新城镇居民因没有足够的就业岗位而变成“游民”[21]。新型城镇化“宜居”是基础，“宜业”更是宜居的动力源泉。城镇化的可持续性取决于因地制宜的产业发展，没有产业发展就很难留住人，难以形成人口的集聚。城镇不仅要为集聚的人口提供生活配套功能和消费的场所，而且需要发展产业为其提供就业机会，也就是提供消费的能力。产业发展的滞后致使小城镇陷入非就业的城镇化困境。

3.特色小镇无特色，存在盲目扩张现象

目前，很多地区都建立了特色小镇，但大多并没有进行前期充分研究与合理设计，产业定位模糊，没有和当地的资源与产业特色有效结合，而是为了政绩考核盲目跟风建设特色小镇，导致特色小镇空有其名而无实际产业支撑，有沦为房地产化的趋势，商业模式难以为继。特色小镇在建设中没有坚持因地制宜，而是盲目照搬，缺乏创新，导致产业雷同，千镇一面，特色小镇并无特色。另外，特色小镇大多是政府主导与大包大揽，变相的造城运动再次上演，还导致了地方政府债务的增加。

四、 三种不同类型区域产城融合发展的实现路径

中国正处在推进新型城镇化的关键时期，应该以人的城镇化为核心和目标，积极促进产业和城镇融合发展，最终提高人的效用水平。产城融合应在坚持“以人为本”的原则下，同时坚持因“地”制宜，鉴于不同类型区域产城融合发展存在不同的问题，中心城区、新城区和小城镇应遵循差异化的产城融合发展路径。

（一）中心城区产城融合的实现路径——产业与城市发展提档升级

中心城区要在坚持产业转型升级、开发与保护并重、城市品质提升的原则下，遵循产业与城市发展提档升级的路径，实现产城融合发展。

1.产业发展要提质增效，大力发展现代服务业

中心城区的发展应定位在大力发展以现代服务业、旅游业、金融业、文化创意产业为主体的服务型经济，逐步推动产业转型升级和空间布局的优化，实现城市高质量发展。逐步转移偏离产业发展定位的低端与高耗能产业，引进具有较高效益、空间利用率高、绿色环保型的项目。引导项目聚集，建设不同的经济功能区，大力发展现代金融、电子商务、物流、文化创意、信息服务等高端现代服务业[23]。通过功能区的合理规划和发展，提高城镇化水平和质量，实现由传统粗放发展模式向宜居、宜业的绿色城市发展转变。

2.改变治理理念，实现智能化城市管理

改变城市管理理念，寓管理于服务之中，从刚性向柔性治理转变，提高城市治理的人本化、服务化与智能化水平。要充分利用大数据、云计算、北斗卫星导航、地理信息、物联网等新一代信息技术，整合政府、行业以及社会资源，围绕改善民生、惠及百姓、构建公共安全环境等关键主题，提升城市的信息化与智能化水平，实现城市管理的精准化与一体化水平。建设智慧城市，通过智能化为产城融合提供多层次、全覆盖、高品质的公共服务，创新公共服务供给模式，提升公共服务效率。通过在医疗、交通、旅游、地下管网、养老、公共安全等多个方面实现智能化管理，为民众提供更加便捷、高效的服务。最终实现城市产业发展科学化、公共服务便捷化、基础设施智能化、城市管理精细化、生活环境适宜化，进入产城融合的高端发展阶段。

3.保护中心城区的历史文化资源，提升城市品质

从发展内涵来看，中心城区及老城区往往是城市发展历史和文化资源最为丰厚的地方，具备提升集聚城市功能以及提升城市品质的作用。老城区的改造，要突出文化展示、遗址保护、公共服务和生态建设。老城区的改造要依附曾经的历史文化特色，将历史与现代文化和技术结合起来，既要保护历史和传承历史，又要让老城区融入现代城市发展理念，要以城市独特文化为基底进行街区开发。需要深入挖掘城市历史文化内涵，对中心城区内的历史遗迹进行重点保护，充分展示城市传统特色风貌和文化底蕴。建立历史文化保护传承机制，以提高中心城区的人文品质与内涵。

（二）新城区产城融合的实现路径——产城同步均衡发展

新城区需要在科学的规划和新发展理念的引领下，坚持人本主义原则、城市功能配套与产业发展匹配的原则、绿色发展与可持续发展的原则，重点解决产城分离问题，实现产业和城镇发展在时间、空间和功能上互相匹配，实施产城同步均衡发展的路径，建设宜居宜业的高质量新城区。

1.产业和城镇在时间上同步均衡的发展路径

从时间角度来看，新城区应遵循产业发展和城镇化进程同步均衡发展的原则，不能出现“一前一后”或者“一快一慢”式发展，发展速度的不同步和不均衡会导致两者发展效率的不匹配。产业和城镇化发展要做到科学地统筹规划，协调联动发展，才能产生互动效应，避免两者不同步所造成的一系列问题。因此，应围绕产业发展需求优化城镇功能，确保城镇化有产业的带动，产业发展有城镇的支撑，避免出现“超前城镇化”或“滞后城镇化”现象，实现产业和城镇在时间上同步均衡发展。

2.产业和城镇在空间上统筹匹配的发展路径

从空间角度来看，新城区产城融合发展应坚持空间统筹匹配。产城融合不但要实现时间上的均衡发展，而且需要实现空间上的统筹规划[3]。按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度的原则，科学规划新城区的空间发展布局，形成新城区城镇功能与主要产业的空间分布基本匹配的发展状态。首先，在遵循市场规律和依赖科学论证的基础上，在产城融合的发展目标下，规划不同产业发展的空间距离。科学规划区域用地性质，大力发展战略性新兴产业和先进制造业，促进传统产业转型升级，优化产业的区域功能定位，形成科学发展的规划空间构架。其次，促使产业区与职工居住区的空间布局合理有序，依据工厂生产性质不同，科学规划，使工厂区和居民区保持安全环保的科学空间距离。

3.产业和城镇在功能上相匹配的发展路径

产业和城镇功能相匹配，是指产业的经济功能和城镇的服务功能在发展中能够互相促进，形成良性循环。一方面，产业发展为城镇化提供经济基础，解决城镇居民就业和公共服务设施的财政资金来源等问题[24]。新城区的产业发展方向是产业高端化、集聚化和绿色化发展。大力发展战略性新兴产业，推动产业链向两端延伸，价值链向高端延伸。发挥产业集聚优势，发展网络经济和数字经济，以新产业、新业态为发展导向，吸引创新资源的集聚，加快创新创业服务体系和平台建设，提升全要素生产率，促进产业发展的质量变革、动力变革和效率变革，实现高质量发展。坚持绿色发展，调整优化产业结构，对传统产业进行技术改造升级，发展节能环保产业，改变“高耗能、高排放、高污染”的经济发展方式，实现人口资源环境的可持续发展。另一方面，新城区要为产业的发展提供基础设施及公共服务体系，以吸引劳动力和其他生产要素尤其使创新要素的集聚，促进产业发展和升级。因此，新城区发展需要提供良好的 “人”的城镇化服务，大力发展公共服务配套设施，提供和谐的社区环境，实现产城融合发展，满足人们的多样化需求。

（三）小城镇产城融合实现路径——产业特色与城镇特色融合

小城镇在空间上居于大中城市和乡村之间，承担农业人口转移和第二、三产业发展的重要职能。但小城镇又是城镇化体系最薄弱的环节，小城镇既没有优越的地理位置也没有坚实的产业发展基础，因此，小城镇产城融合的难度要大于其他类型区域，要坚持产业发展和城镇建设同时发力，坚持“两条腿走路”。坚持特色产业带动城镇发展的原则，坚持服务于农业农村现代化和乡村振兴的原则，将乡村振兴嵌入小城镇发展，实现产业特色与城镇特色内在融合发展。

1.发展特色产业，培育小城镇发展的内生动力

发展特色产业增强小城镇和乡村的发展动力，依托城镇特色走差异化城镇发展道路，明确产业定位，实现城镇特色和产业特色的内在融合，避免出现产业雷同和重复建设等问题。首先，要根据本地的比较优势和资源禀赋来选择特色产业，当地的自然风光、风土人情、特色产品、镇街小巷、个性产业、人文历史都可以成为特色[25]。因此，小城镇可以发展观光体验旅游、民宿经济、农副食品加工制造、文化创意、现代休闲农业、养老等多种产业。着力形成“一镇一业、特色明显、产业兴镇”的特色小城镇产业发展格局。比如浙江的特色小镇发展良好，也为浙江传统的“块状经济”寻找到转型升级的路径。其次，小城镇产业要走集群化发展道路，实现规模经济和范围经济，塑造区域品牌。通过建设特色小镇形成产业集群，促进生产要素在城乡之间相互流动与配置，带动城乡深度融合发展。最后，小城镇发展同时需要坚持四化同步发展。注重城镇与产业同步发展，防范城镇化演变为房地产化。小城镇还肩负着实现乡村振兴与农业农村现代化的重要使命，利用信息化技术手段促进农业现代化，延伸农业产业链，推动一二三产业融合发展，促进促进城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步、协调发展。

2.加强小城镇基础设施与公共服务建设

坚持“以人为本”的城镇化，防止出现“农村建城，农民离城”现象。围绕全面推进人的城镇化，加快落实户籍制度改革，建立健全城乡一体的社会保障体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。一是要加大区域基础设施建设，增加区域间的交通、水电、垃圾处理等设施的投入；扩大公共网络覆盖率，建设普惠互联网，提升区际网络效率。二是扩大基本公共服务和社会保障的覆盖面，加大对农村城镇在教育、医疗、养老、社会保障等方面的财政支持力度，满足农业转移人口的基本生活需求，逐步实现城乡公共服务均等化和一体化。三是建立农民工就业创业服务体系，建立职业培训机构，运用“互联网+”现代农业等新业态新模式，实现农业转移人口就地城镇化和就业富民。确保小城镇居民改善生活条件、提高生活水平，共享产城融合发展的红利。

需要指出的是，本文虽然提出了三种不同类型区域产城融合发展的差异化路径，但并不代表三种类型区域是孤立式发展。三种不同类型区域应该联动和协同发展，由于产业链分工机制和产业转移规律，产业链不同环节会在不同空间区域分布，现代服务业尤其是产业链中价值高的研发设计与营销等环节更多地集中在中心城区，生产制造环节更多地集中在新城区和小城镇。产城融合发展要求中心城区要带动新城区和小城镇的发展，充分发挥中心城区对新城区和小城镇的涓滴效应和扩散效应，从而带动区域协调发展，有利于解决发展的不平衡不充分问题，最终实现高质量的城镇化。