地方性金融监管方式改革分析——以四川功能监管与行为监管为例

潘寒月

(四川大学法学院，四川成都610207)

在现阶段，我国金融业应当把服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革作为金融工作的基本任务和主要重心。具体而言，深化金融改革以更好的宏观管控金融市场、审慎把控金融风险为改革目标，安全稳定的金融市场将持续为实业输入血液、注入活力，实体经济的繁荣又将反过来进一步提高金融信心，促进金融市场交易的活跃。三者有机结合，层次递进，着力点应当落在推进对我国金融体系的深入认识、通过转变政府监管方式引领深化制度改革。就世界金融监管的发展趋势与我国实情而言，在具体的金融监管制度设计上，应当以加强功能监管为构建我国现代金融监管框架的重要目标，以更加重视行为监管为推进金融改革稳中有进的牢固基石。

在地方政府落地中央政策的进程中，要特别注意中央政策导向与地方实际的协调对接，注重监管改革在地方上的步骤性。以四川省为例，省政府应当于相关法律法规框架内，通过制定具有引领性、前瞻性、开放性的金融促进政策，出台具体化、精细化、本土化的金融监管方式细则，引导地方金融市场良性循环、健康发展，为地方上建立开放型金融产业创新高地、打造特色金融服务体系、提高金融服务自贸区及全省实体经济能力打下坚实基础。

一、监管方式的理论基础

(一)功能监管与行为监管的学理基础

功能监管体制，系对应金融体系中不同产品的基本功能而分别设计、分别管理的金融监管体制。[1]

具体说来，功能监管体制下，需要首先按基本功能对金融产品进行类别划分；对于基本功能相同的金融产品，其监管责任归系于同一监管机构。

功能监管理论乃是1993年针对传统的机构监管理论在实际运行中体现出的弊端，由罗伯特·默顿和兹威·博迪首次提出。机构监管强调依照金融机构的性质对其进行分类，由同一监管部门负担对同类金融机构的监督管理职责，监管对象确定，通常互相之间监管权限不交叉。但随着混业经营的发展，不同金融机构在不变更其机构性质的前提下纷纷推出功能上有交叉的业务，使原有的监管模式不能完成及时把握金融市场动向、分清监管职责、控制金融风险的任务。在金融市场蓬勃发展的同时，监管真空的存在纵容了市场无序，加重了金融风险；重复监管则抬高了金融服务的成本，成为金融市场进一步开放、繁荣的阻力。此种情形之下，默顿和博迪认为，较之金融机构的性质，金融产品的基本功能更具有稳定性，其分类标准更清晰明确。功能监管模式不仅具有跨金融产品、跨组织机构、跨行业市场的特点，按功能划分产品的思路也使其具有传统机构监管模式不具有的预测性，能够与未来可出现的新的中介机构的组织结构、具有不同表征但功能同质的新型金融产品与服务较快速的相容，以其监管方式的灵活性在一定程度上降低对金融机构和产品的束缚，赋予更高的自由度，为金融市场提供相对更包容的未来发展空间。

行为监管这一术语及其内涵，最早由美国国家保险协会(AIA)提出并阐释，后由经济学家迈克尔·泰勒在其构建的“双峰监管理论”中进一步明确和发展。泰勒指出，金融监管的主要目标有两个，其一是关注金融体系整体性的稳定与安全，由此发展成为审慎性监管；其二是保证金融机构经营活动和交易行为的有序性，以平衡金融服务者与消费者的利益关系，因此需要监督部门制定公平的市场规则，在微观上对金融组织日常业务行为的合规性作出审查，即对其实施行为监管。

行为监管理论认为金融监管者负有三种主要职责：保护金融消费者、促进有效竞争、确保市场诚信。[2]由于金融机构可能出现盲目逐利的机会主义行为，甚至利用金融市场中消费者知情较小的劣势地位实施对消费者的欺诈，为防止市场失灵侵害消费者合法权益，避免金融产业背离服务实体经济的目标而过度自我膨胀和循环，则除了在宏观上的全面风险把控外，对金融机构微观市场活动的外部控制与约束也成为必要。并且，在三大职责中，应当以保护金融消费者作为核心目标，以调整金融市场中消费者弱势地位带来的利益失衡，才能确保金融作为实体“润滑剂”的角色能够充分发挥其重要作用，实现金融与实业的良性循环。

(二)功能监管与行为监管的地方需求

1. 效率需求下金融市场的发展趋势——综合经营成为主流

改革开放以来很长时期，我国金融业一直坚持分业经营的模式，并以此为基础建立了机构监管的监管体系。但若将国际金融业的实践经验与市场经济下我国发展实业的需要相结合，我国金融业未来的发展体系应当朝着建立以金融控股公司为主体的综合经营模式这一目标调整前进。第十七届中国金融发展论坛上，作为现任央行副行长，范一飞明确提出，应当按照“集团综合经营、金融控股公司管理股权、子公司分业经营”的模式，促进我国金融机构跨业发展的基本框架化、规范化。[3]

在中央明确了坚持以市场化为改革方向，允许金融业开展综合经营的政策下，四川省积极推进重点金融机构改革、同时助力其他金融机构转型升级。作为本省从事投融资和资产经营管理的主要国有独资企业，四川发展(控股)有限责任公司2016年成功入股凉山商业银行，并拟入股攀枝花商业银行；2017年2月，经省委省政府批准，由其出资设立的省级金融控股集团——四川金融控股集团有限公司挂牌营业。四川金控集团旗下现有银行、证券、资管、担保、再担保、融资租赁、信用增进、小贷、金融科技等多个板块。金融控股公司管理股权与子公司分业经营的结合，更好地服务了本省实体经济的发展。与此同时，2016年，华西崛起小贷等2家小贷公司取得股东借款和票据贴现业务，富登小贷、美兴小贷两家公司取得境外借款资格，体现了省政府对其他金融组织多样化经营的鼓励与引导。[4]

金融控股公司模式在本省的落地，以及各类金融机构业务种类的不断拓展，不仅反映了省内金融业综合经营蓬勃发展的前景，也更要求省政府应当加快建立功能监管与行为监管相结合的体系，以保证监管之手能够全面覆盖到所有金融行为，不断缩小可能存在的监管空白领域；同时努力使创新负作用最小化，严格立足于消费者保护，让改革创新与市场安全稳步并行。[5]

2. 技术进步下金融产品的多样化——金融创新热潮持续

第十届中国西部国际资本论坛上，四川省金融工作局副局长王琳表示，金融创新和科技创新融合是大趋势。金融与科技的结合表现在金融产品领域，一是金融产品类型的创新，如保险公司推出的带有投资理财性质的新型险种；[6]二是体现在金融产品服务模式的创新，如互联网公司牵手金融机构推出的电子支付、线上资产管理、零售银行等智能金融服务。普华永道在其出版的《2018年中国金融科技调查报告》中指出，有49%的受访传统金融组织希望通过金融科技进行产品与服务创新。以四川省为例，2017年重点开展的基于互联网的“农贷通”平台系统研发建设顺利进行，通过平台展示各类金融产品近500个，汇总本省融资需求共计63.89亿元，已经发放的贷款达到5248笔、共计38.19亿元。[7]

应当关注的是，在金融科技促进金融创新、金融创新带来金融便利的同时，也存在着互联网金融秩序混乱、风险高发等负面事实，对现有监管体系和模式提出新的任务与挑战。为回应金融创新浪潮下的监管需求，理顺金融产品表象下的实质法律关系，省政府在开展专项整治工作之外，应当以制度创新引领市场创新方向，以监管模式的逐步变革保障市场创新的稳中有进。

3. 后危机时代国际金融安全理念的转变——消费者保护倾向崛起

次贷危机后，在对危机是如何形成并席卷全球的反思中，国际上逐渐形成了共识：金融监管体系中大量缺乏对金融消费者的权益保护，以至于重大影响着金融危机的产生，加快了金融危机的进程。由于监管者对消费者在金融体系中地位与重要性认识不足，监管技术落后，监管手段缺乏有效性等原因，导致了金融机构无限制的欺诈与贪婪，而信息的不对称使消费者既难从宏观上了解金融市场的整体发展情况，更难以通过体制内途径及时有效地发现风险端倪，只能无选择地一味信任与依赖金融机构，最终促进了危机的爆发。[8]

我国金融行业起步较晚，衡平保护的意识在金融监管中发展较慢。出于审慎的考虑，相关法律法规的出台有一定周期性，通常采用“事后立法”的方式，对已在较大范围内损害了金融消费者权益的事件进行总结性的救济和规制。这就不可避免的造成了规制前的监督真空，使金融违规行为难以得到及时管理，造成的侵害后果难以得到及时控制，监管部门总是处于收拾残局、工作被动的尴尬处境。同时，随着金融消费者数量的上升与消费者自我权益保护意识的增强，金融消费纠纷日益增加。根据调查报告统计，四川省2016年全年总受理金融咨询达5363件，受理消费者投诉达1104件；[9]2017年全年统共受理了金融咨询7557件，同比增长40.9%，受理消费者投诉1439件，同比增长30.3%。[10]这一形势下，“事后规制”的模式一定程度上不利于形成模式化的纠纷解决机制，也不适宜在新时期建立政府监管部门的公信力与权威性。因此，对于地方监管主体，在全国性监管制度框架下，既要注重在具体规章细则的制定中更多加入消费者保护倾向的理念，致力于构建公平的市场秩序规范，又要在监管执行中，加强功能监管的指向性，更加注重行为监管的普遍化、常态化、规范化，由此达到推进金融消费者保护、保障金融市场安全的监管目标。

二、完善地方功能监管

(一)功能监管的原则

鼓励创新与尊重规律原则。功能监管的预测性与包容性更能适应互联网时代金融创新的发展节奏，鼓励金融创新应当是功能监管制度的言中之义。在朝功能监管转向的进程中，省政府应当特别注重监管不能过分压制新兴科技的涌现，而要为金融创新留下更大空间，为建立全省金融产业创新高地筑造坚实的制度基础。与此同时，必须坚持金融创新也要尊重基本经济规律，符合省内实际，监管不能过松、不能滞后，牢牢把握金融产业服务实体经济的主要任务，严防违反规律、违反法律、违反实际的伪金融创新产品流入市场。努力做到功能监管松中有紧，一张一弛掌握得度。

独立性与协调性原则。功能监管强调按金融功能对产品作出分类，在此区分基础之上设立不同的监管机构。各监管机构权责明确，工作互相独立，原则上监管客体及权限范围不交叉。但由于金融产品的性质比较复杂，金融创新层出不穷，在对金融产品的分类标准制定与入市类型认定时，仍然需要各机构互相沟通，增进协调，避免监管重复，控制监管成本。

动态监管原则。近年来，我国金融市场全方位开放，我省围绕新金融产业生态圈布局，顺应趋势政策不断扩大金融改革开放程度，探索构建国际化金融产业招商体系。加强功能监管，应当深入把握开放市场的动态变化趋势，积极吸收国际功能监管经验，不断提高监管水平，达到能与市场变化相适应的监管精细度与精准度。

(二)功能监管与机构监管的结合

2018年我国公布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》在第一条原则部分明确表示：“坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念。”机构监管和功能监管作为落脚点不同的两种金融监管方式，目前在我国仍然各有其价值和适用领域。加强功能监管，并不等于将机构监管体系完全弃之不用，而是要谋求二者的有机相融。

地方政府应当在现有的机构监管体系之上，深入理解功能监管的内在逻辑，调整原有的单一机构监管模式，扎实推进功能监管与机构监管相互融入，充分吸纳已有机构监管模式积累的监管经验，积极发挥功能监管推进金融创新的制度效用，实现二者的优势互补与良性互动，逐步形成地方金融监管新格局，贯彻“渐进式”的改革进程。

(三)地方性功能监管的客体

在我国机构监管与功能监管结合、逐步加强功能监管的过渡期，应当以市场全覆盖为目标，深入理解、积极贯彻功能监管的基本理念，将监管的范畴延申至市场上所有经营金融业务或变相经营金融业务的行为。[11]

在对功能监管的客体如何进行分类的重点问题上，一方面，可以参考默顿和博迪在初步构建功能监管理论时对金融体系作出的学术意义上的划分；①另一方面， 应从我国现行法出发，如《资管新规》规定，资产管理产品按照其各自投资性质的不同，应当划分成四类，即固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品和混合类产品。

为给四川省内自贸区的整体建设与开放发展营造良好金融环境，可以结合上海自贸区在金融监管改革领域的经验，通过研究功能监管理论与我国法律法规对金融产品性质划分的特点与共性，探索以金融产品背后的实质法律关系为视角，对功能监管的客体确定标准并细化分类。

(四)地方性功能监管的主体

目前，四川省金融监督管理局下设8个内设机构，其中负责具体的金融分业监管的机构有5个，分别对债券期货基金、权益类和大宗商品交易场所、小额贷款公司、银行业金融机构、保险业及融资担保公司进行管理。现有的监管机构职责划分大程度上仍是以金融机构分业作为基点、按机构监管的思路进行的，只是初步具有了一些功能监管的特征。

在理顺了金融产品涉及的法律关系基础之上，省政府可以依产品性质与法律关系调整或新设相应的监管部门。各监管部门仍然接受省金融监管局的统一管理，统筹协调，共同制定金融产品分类标准，协调细化行业管理规范，防止监管交叉、监管真空。对于有明确监管部门的金融领域，由其主管部门进行准入许可管理及日常经营管理；对于尚缺乏明确监管部门的金融领域，由省金融监管局根据其业务性质及与金融功能的联系，明确相关监管工作的牵头部门。

除地方金融监管局及下设机构外，国家在川金融管理部门“一行三局”也是省内功能监管的主体。二者应进一步探索促进错位监管和补充的关系。按照中央与地方信息掌握与风控能力对象及特点上的不同，在二者的职权体系中，应当由中央担负全国性、系统性的金融风险监管职责，而地方则主要负责对区域性、非系统性的金融领域实施监管。[12]

三、促进地方行为监管

(一)提高地方金融监管机构行为监管能力

行为监管的对象既包含金融机构与金融消费者之间的零售式交易，也包括机构与机构间的批发式交易，以及机构与企业之间的对公交易。[13]可见，行为监管项下的监管工作范围广，时间长，事务繁杂，难度较大，需要监管部门投入充足的人手，以实现监管的普遍化和常态化，能够及时实施监管审查与干预，加强监管有效性。

因此，地方金融监管机构既要明确日常行为监管所涵盖的具体内容，厘清各监管机构权责范围，甚至具体到各经办人员的对应职责，使行为监管落实到每时每处；又要注重对行为监管的资源投入，一方面给予足够的人员编制、经费投入，另一方面加大对监管人员的内部培训与教育，不断增进监管的业务水准，提升处理日常监管事务的职业技能。

(二)加强地方金融组织的内部控制与合规管理

四川省近日发布的《四川省地方金融条例(草案)》第十五条规定了地方金融组织应当按照审慎经营的要求进行风险管理、内部控制，但并未进一步对内部控制与风险管理的具体方式方面明确与细化。尽管从全国来看，根据南开大学发布的 2017 年度“中国公司治理指数”显示，金融机构治理质量经过 2009 年的回调后趋于逐年上升态势，[14]但金融行业整体的组织内部管理仍存在诸多不足，表现为高管权力过度扩张，控制制度不健全，内部监管理念与技术较为落后，导致尚不具有完备的内部控制体系。本年度年初浦发银行成都分行因多年造假“零不良”而被开出4.6亿巨额罚单的事件，严重暴露出金融组织内部控制的缺陷和相关监管的不力。

更加重视行为监管，必须从金融组织内部行为出发，建立有效的内部控制体系，重视日常管理行为、经营行为的合规性审查。对于地方金融组织，尤其是非银行类金融机构，地方监管部门要特别注重通过制定细则，引导金融组织建立完善现代企业制度，划清“三会一层”权责利边界，防止高管权力过大导致的违反诚实、勤勉义务的行为，如干涉金融组织正常运行或利用内幕交易损害市场秩序等。此外，地方监管部门应当认真查处金融组织内部实质性不合规行为，避免浦发银行成都分行事件中呈现的各种以形式合规掩盖事实违规行为；将定期审查与不定期检查相结合，在不妨碍金融机构正常经营管理的同时，全面加强对金融组织内部行为的合规管理与风险管理。

(三)完善地方金融组织信息披露制度

鉴于金融行业的特殊性，信息披露是使市场参与者有效获取金融机构的运营情况与财务状况、进而能作出正确的风险判断必不可少的保证，是建立市场信心、稳定市场安全的必须。就我国目前的信息披露法律法规体系而言，针对大型的银行、保险公司、公开发行证券的公司，相关监管部门已经出台了部门规章和行业规定进行规制，但仍然存在信息披露不够全面，披露标准不够统一，没有专有和机密信息披露处理方面的条款等问题。[15]

对地方金融监管机构而言，区域性信息披露监管中凸显出的问题表现在：非法规强制信息披露的中小型金融组织信息披露意识较淡薄，披露自愿度低，导致相关监管难度大，容易造成监管缺失，加大市场潜在风险。

因此，省金融监管机构应当遵照《四川省地方金融条例(草案)》的规定精神，明确信息披露的主体范围，针对不同的金融组织主体制定更精细化的信息披露标准并提供相关模板，使披露流程运行更顺畅更快捷、信息搜集与传递的成本更低廉，以此提高金融组织信息披露主动性、自觉性。与此同时，尽快建立地方金融组织信息综合服务平台，以向市场参与者提供更便捷的信息获取渠道，加快信息两端传递效率，使信息披露更全面、更及时。

(四)规范地方性金融创新行为

按照风险配置市场理论，现代金融创新与金融监管之间应当呈互补而不是对立关系。金融创新的发展促使风险配置市场形成，客观上推动监管水平的提高；而金融创新发展的纵深和覆盖领域，又依托于金融管理主体通过外部干预保护风险配置市场的发展演进和正常运行。[16]换言之，地方金融监管机构在贯彻鼓励创新的原则同时，仍需对地方性金融创新行为进行必要的审查监督，以市场稳定促进持续创新，以持续创新不断诱发市场活力。

要实现四川省建设西部金融中心等现代金融集聚区的战略目标，金融创新是必由之路。然而，鼓励创新不是监管失灵的保护伞。相反的，地方金融监管机构更应特别注意金融创新、尤其是“金融+科技”及“金融+互联网”模式下可能造成的灰色地带，特别警惕当监管手段不能适应金融创新的发展速度时反向引起的市场动荡与风险。

具体到实施路径上，地方金融监管机构应当紧紧抓住金融创新的本质，一方面逐步放松对金融创新的主体及品种的限制，另一方面深入了解金融创新产品的功能与性质，结合功能监管的思路，按照其所属类别严格规范该产品的创新程序，引导金融创新从研发到入市全过程符合法律法规、行业准则。现代金融创新还要求地方金融监管机构具有金融科技化、大数据化的监管思维，适应传统金融机构与金融科技公司结合的创新方式，并从监管手段上作出积极回应。

(五)促进地方消费者权益保护

行为监管的终极目标与制度落脚点是对金融消费者进行必要的保护。地方金融监管机构作为能够直接面向地方金融消费者的行政主体，应当将地方监管的时效性、机动性充分显现出来，除了要对地方金融组织的经营管理行为实行规制外，还应出台加强消费者权益保护的系统细则，建立以直接保护措施为要件的制度体系。

从2012年起，我国开始实行“内双峰”模式的监管制度，“一行三会”下各内设消费者权益保护局。目前在四川省，依照中央监管模式的思路，由中国人民银行成都分行、四川保监局设立的保险业消费者权益保护中心、四川证监局设立的投资者保护处、四川银监局设立的银行业消费者权益保护处共同组成我省消费者权益保护的机构主体。作为内设机构，各消费者权益保护机构的独立性亟待加强，多头监管模式下各机构协调性还应提升，对于消费者权益保护不同渠道的宣传普及还需继续扩大。

对此，省金融监管局要积极发挥对国家金管部门驻川机构的配合与协调作用，加快构建川内各地区、各行业相对一致的金融消费纠纷解决制度，创造与金融消费者沟通的多元渠道，增强对消费者进行相关金融知识、维权途径的宣传教育力度，与各消保机构共同形成分工明确、信息共享、衔接流畅、高效有力的地方消费者权益保护体系。

注释：

① 参见项卫星,李宏瑾的论文《当前各国金融监管体制安排及其变革:兼论金融监管体制安排的理论模式》，《世界经济》,2004年第9期。默顿和博迪将金融体系分为：(1)清算和支付结算功能；(2)聚集和分配资源的功能；(3)在不同时间和不同空间转移资源的功能；(4)管理风险的功能；(5)提供信息的功能；(6)解决激励问题的功能。以现有金融体系举例，(1)-(6)分别可对应为：票据、投资基金、期货、保险、股指、期权激励。