美国学术界对20世纪60、70年代美国城市警务改革的研究

(上饶师范学院 历史地理与旅游学院，江西 上饶 334001)

20世纪60、70年代美国的城市警务改革发生在当代城市警务、刑事司法制度酝酿与确立的关键时期，成为国外学术界的一个重要课题。近年来，相关研究不断深入，并越来越多地涉及警察军事化、监狱人口膨胀等当今美国社会问题，正如乔治·华盛顿大学城市史学家贝尔·克里蒙特所说：“公众越来越关注我们‘监狱国家’的罪恶，这促使学者们去探寻当代刑事司法体系在战后政治中的起源。”[1]在这场改革中，执法援助局(Law Enforcement Assistance Administration)发挥了重要的领导作用。该局是依据《1968年综合犯罪控制与街道安全法》建立的联邦机构，负责“美国历史上第一个旨在援助州与地方执法和刑事司法机构的综合性联邦拨款项目”[2]，其前身是1964年成立的执法援助办公室。该局的执法援助激发和引领了大规模的城市警务创新和改革。因此，大多数学者以执法援助局为中心探究这场改革浪潮。就具体的研究对象来看，学界的研究大致可分为三个热点：改革的成因、改革的内容和改革的不足。

一、改革的成因

在美国政府的官方文献中，这场改革是美国社会和政府对50、60年代犯罪率剧增和社会动乱现象的回应[3]。这一观点也为许多学者所接受。例如，克雷格·希达在《美国警察的发展：历史性的考察》中指出：在60年代，犯罪的增加、民权运动、反战示威和城市暴乱令“美国警察遭遇了最严重的危机”。为了帮助州、县、市的警察部门解决这些问题，联邦建立了执法援助局[4]。

尽管如此，许多政治学家和历史学家深入了解改革的起源后发现，改革带有强烈的意识形态色彩。其中，奥克兰大学社会学高级讲师罗纳德·克拉默以执法援助局的“职业犯罪人项目”为切入点，从历史的视角，比较了分别在20世纪20、30年代和70年代在美国犯罪分类学中流行的“惯犯”“职业犯罪人”概念，指出：当犯罪率剧增、“犯罪潮”出现时，美国主流社会便会出现反犯罪运动。这种运动使人们将注意力集中在犯罪分子个人的特质上，从而忽视白领犯罪和国家犯罪，以及滋生街头犯罪的政治问题和经济结构，并且使国家的社会政策由改革转向“严厉惩办罪犯”。其实质是镇压或规训底层阶级的“潜在社会危害”，维持阶级统治和“意识形态一致性”。执法援助局是这一运动的产物，也是它的工具[5]。

克拉默的研究在90年代得到了进一步发展。俄亥俄卫斯理大学副教授米歇尔·弗勒姆认为：改革是自由主义、保守主义两种意识形态之争的产物。他认为：犯罪率的上升和犯罪恐慌的蔓延令“法律和秩序”成为美国政坛的重要议题。自由主义者主张：若要消灭犯罪，就必须消除孳生犯罪的温床，即贫困、失业和不平等。保守主义者则要求增强警力、严厉打击犯罪，抵制旨在实现种族平等的民权立法和限制警察权力的最高法院判决。虽然自由主义者一度执政并推行了大规模的民权立法、福利改革和扶贫工作，但事与愿违，在此期间，“街头犯罪和民众动乱席卷全国，进步的希望因此让位于对暴力的恐惧”[6]。在近年出版的《在夏季的热浪之中：1964年纽约暴乱和向犯罪宣战》中，他进一步指出：面对严峻的治安形势，自由主义者和保守主义者最终达成了“罕见的共识”。两者都支持颁布《执法援助法》，用联邦资金资助地方警务部门[7]。

弗勒姆的研究范式被一些学者称作“自由主义、保守主义二元论”，并遭到了他们的批评。后者更重视自由主义改革派自身的弊病[8]。例如，哈佛大学历史系副教授伊丽莎白·欣顿认为：执法援助局的建立带有强烈的种族倾向。在民权运动和反战示威的背景下，“政治决策者将社会动荡归罪于非洲裔美国人，并错误地转变了政策，向城市社区部署军事化的警察部队、修建更多的监狱，而不再试图解决当初导致动乱的社会问题。”这一决策体现出美国政坛的种族主义倾向，表明了两党对黑人的歧视、对种族等级秩序的维护，及其“不相信黑人能够自己管理好自己”的偏见[9]。

另一些学者强调改革主要源自利益之争。例如，伯克利大学教授马尔科姆·菲力等学者从地方政治的角度指出：自二战以来，迅速发展的大都市区不仅深受犯罪的困扰，渴求联邦的援助，而且在政治上的影响力越来越强，能引导联邦援助资金的流向。它们因此成为改革的主要推动者[10]。泰德·格斯特从国会政治的角度论证：在国家普遍重视犯罪问题的60年代，很多国会议员发现联邦主导的反犯罪立法“将允许他们操纵联邦资金，使之流入自己的选区”，因而决定支持这场改革[11]。

此外，还有学者强调社会运动和专业因素对改革的推动作用。犯罪被害人学家安德鲁·卡曼认为：公民自由组织在法庭上的胜利“提高了警察的专业水准”，“在专业化的警察机构里，警官必须达到更高的教育和专业水平，并恪守更严格的职业标准”[12]。纽约城市大学法学荣誉教授希德·哈林等学者也指出：自20世纪初以来美国的警务专业化进程[13]和60年代美国犯罪学、警察学研究的新进展[14]对改革有一定的助益。

执法援助局的创立也昭示了美国政治体制的变迁。哥伦比亚大学法学院教授丹尼尔·里奇曼指出：宪法并未授权联邦政府干预地方警务治安，在美国的政治传统中，一般性的治安问题也只属于地方事务。然而，随着该局的酝酿与创立，联邦越来越多地承担起了治理犯罪的责任。[15]米歇尔·弗勒姆则认为：在这一过程中，真正重要的是“国会为联邦援助通过一揽子拨款直达州级政府机构的做法开创了先例”[7]285。

二、改革的内容

从改革的方式来看，执法援助局通过分发联邦的财政援助，鼓励和支持地方政府、高等院校和科研院所探索、实验、改进减少犯罪的措施。其中，财政援助有两种形式，一是“一揽子拨款”。根据改革的设计，每个州都应当建立州级规划机构，负责制定和实施综合性的改革计划，该局审核其计划之后拨付资金，并监督实行情况[16]。另一种则是分类拨付给高等院校和科研院所，用以资助反犯罪研究。这项工作由执法援助局辖下的全国执法与刑事司法中心负责[17]。在法案的刺激下，从60年代末到80年代，美国出现了一股警务创新的热潮。许多改革项目和实验在学术界产生了巨大的影响。

(一)信息化改革

美国东北大学警察学教授彼得·马宁在《信息技术与警察》中指出：自19世纪末以来，警界一直存在改进警用技术的呼声，“执法援助局慎重地采纳了建议，截至20世纪70年代末，资助基于电脑技术的指令、管理系统，发展集中式的通讯体系”，在70年代初，该局帮助纽约、芝加哥等城市建立了计算机辅助人力调配系统[18]。

在执法援助局推广的信息化改革中，检察官管理信息系统和职业犯罪人计划最为成功。其中，检察官管理信息系统的目标是通过建立“基于计算机的电子信息系统”，帮助检察官筛选需要优先处理的案件[19]。伦纳德·梅隆等学者指出：该系统提高了检察官的工作效率[20]，它所汇集的大量数字化档案也为刑事司法研究提供了有利条件。有学者曾利用该系统的数据研究了哥伦比亚特区法庭的辩诉交易问题[21]。约珥·菲利普等学者认为：它建立起帮助检察官识别、打击职业犯罪人的电子信息系统，深受检察官的喜爱，[22]并在加利福尼亚[23]、哥伦比亚特区等地取得了良好的成效[24]。这两项改革也体现了执法援助局的“大警务”理念，即警察、检察院、法院等机构都是刑事司法体系的必要组成部分，唯有均衡地提升其效率，警察的工作才能得到改进[25]。

(二)执法方式改革

在执法方式改革方面，改革显著提高了美国警察的执法能力。在改革期间，美国警察的装备水平有了明显提升，警用战术不断改进，到70年代中期，美国各大中城市已建立了近500支专业执法单位“特殊武器与战术”部队(SWAT)[26]。宾夕法尼亚大学历史学教授米歇尔·卡茨认为：执法援助局为地方警务部门“提供了镇压和控制的技术”，使得警方能够更有力地遏制集体暴力。它的活动是60年代末以来美国较少爆发城市暴乱的主要原因之一[27]。改革也推动了美国警察教育、犯罪学研究的发展[28]。芭芭拉·库克斯等学者指出：正是“在执法援助局时期，许多——如果不是大多数——州第一次接受了最低程度的执法训练标准”[29]。布莱尔·尤因在分析全国执法与刑事司法中心工作之后指出：该中心虽然未能遏制犯罪率上升的趋势，但改变了刑事司法研究的视角、提出了新的问题、鼓励了新的研究、提出了新的行业标准，推动了相关研究的进步[30]。

此外，执法援助局发起或资助的便衣执法[31]、街头犯罪的多样化治理策略[32]、基于环境设计的犯罪预防等项目赢得了许多学者的赞誉。基于环境设计的犯罪预防项目尤其受学界重视。犯罪学家罗纳德·布斯特鲁姆等学者将其看作是不同于依靠社会福利消除犯罪“根源”、依靠警察镇压犯罪分子的第三种社区犯罪预防模式，并认为：这种通过合理设计社区环境遏制犯罪行为的举措能够唤起居民的公德心和“自警意识”，具有推动社会进步的巨大潜力[33]。近年来，基于环境设计的犯罪预防已成为犯罪学和城市规划学中的显学[34]，产生了较大的学术影响。

(三)警民关系改革

改革还扩大了警察的服务范围，其中犯罪受害人与目击证人援助、家庭暴力治理和社区犯罪预防等项目在学术界产生了较大的反响。俄亥俄州立大学历史系教授罗伯特·戴维斯等学者指出：执法援助局的犯罪受害人援助项目加速了美国犯罪受害人运动的形成[35]。加利福尼亚州立大学社会学教授劳里·韦穆特认为：该局家庭暴力项目虽然不能从根本上解决丈夫对妻子的虐待，但是“这种应急服务提供了一定的救济”，例如提供避难所、社会支持、促使警察更多地重视受害者面临的潜在危险等[36]。

改革期间也涌现了许多杰出的改革家，例如，维克多·茨赞卡斯(Victor Cizanckas)警长在加利福尼亚州门洛帕克市的改革曾以“去军事化”而享誉一时。哈佛大学历史学家斯考特·施拉德尔认为：在执法援助局的支持下，茨赞卡斯的改革不仅要求改善警察的作风与着装，使之更加亲民，而且力图打破“警察部门中半军事化的等级制度”，实现“扁平化”管理。不过，施拉德尔也指出：改革无法解决种族冲突的社会、经济根源，因此难以消除社会动乱的风险，也无力扭转美国警察军事化的趋势[37]。此外，在60、70年代，随着美国政治局势的变化，特别是女权运动的发展和黑人政治力量在市级政府机构中的崛起，警察局内部的平权状况有所改善[38]。

三、改革的不足

尽管改革中涌现了诸多创举，但是从70年代中后期至今，以美国犯罪学协会前主席约翰·肯尼教授为代表的许多学者认为：改革以失败告终[39]，它没有改进国家的反犯罪政策，也未能遏制犯罪率的上升[40]。1982年，执法援助局被里根总统正式下令解散。总的来说，改革的不足主要体现在三个方面：

第一，改革在改进旧制度、旧方法时面临着重重阻力。华盛顿大学政治科学系教授斯考特·戈德沙因曾指出：美国的警务难逃政治的影响，改革涉及到的每一级政府机构、乃至每一位官员都有自己的政治理念和政治利益。例如，在市政府中，警察局长关注的是“警察的独立性以及提高警官的工资、改善工作环境”，他主张利用联邦的资金购买通讯、枪支和交通工具。制定“综合性反犯罪计划”的规划者没有从警经验、只对市长负责，而市长倾向于把援助用于一般性的地方开支。警察局长和市长还常常争权夺利、互相拆台。如此的复杂政治关系构成了阻碍改革的巨大阻力[41]。明尼苏达大学犯罪学教授米歇尔·托尼则认为：尽管执法援助局促进了美国的犯罪、警务研究的进步，但由于占据政坛的保守势力一味强调“严厉打击犯罪”，许多专业的研究成果并未转化为政府政策[42]。

在警察机构内部，改革也举步维艰。纽约大学社会学教授杰罗姆·斯科尔尼克在调研美国西部一座城市的警察局的基础上，指出：警察的“工作人格”、工作环境和执法标准等因素使得警察部门成为一种保守、抗拒变革的机构。从1972年开始，执法援助局曾支持该市警察局改革，但最终该局几乎没有发生改变、服务质量也未能提升[43]。威廉·盖勒和诺费尔·莫里斯分析了地方警察部门的“领地意识”，指出：试图与地方警察部门合作的联邦机构会面临猜疑和抵制。执法援助局对地方警务机构的影响主要体现在提供技术援助、信息支持等不威胁后者“传统工作安排”的领域[44]。

第二，改革的模式是错误的。一方面，有学者从行政管理的角度批评了改革的决策体制。政治家詹姆斯·哈格蒂认为：打击犯罪有赖于警察、检察官和法院的通力合作，警务改革的规划也应当具有综合性与系统性。然而，负责拟定改革规划的州级规划部门不仅缺少“系统性问题导向”的思维，而且不能很好地为地方警察机构服务。因此，改革从体制上就是低效且注定失败的[45]。另一方面，改革中出现的警务“军事化”趋势深为学者们所诟病。许多学者认为：改革将美国变成了一个大监狱[46]。例如，欣顿指出：这场改革忽视了非洲裔弱势群体的正当权益，重视惩罚和镇压而非社会改革，结果“加速了国内暴力与监禁的趋势”[9]334。曾参与创立“破窗理论”的犯罪学家乔治·凯林也认为：执法援助局推行的改革使警察脱离了社区和群众，而且遗漏了犯罪预防[47]。

一些学者还指出：改革事倍功半。例如，执法援助局花费巨资，帮助各城市的警察局提高反应速度，使警察在接到报警后能够更快地赶到犯罪现场。然而，“公民在思考决定是否报警时花费的时间，远远多于警察赶到现场所用的时间”，公众的“拖延”严重地降低了改革的成效[48]。有的改革项目甚至遭到了公众的强烈反对，例如，底特律的便衣执法项目由于便衣警察在执法时枪杀黑人而声名狼藉[49]。对此，玛丽斯·麦克弗森等学者指出：每个城市社区有不同的特点、面临不同的问题、对犯罪有不同的看法[50]，但改革的权力被联邦掌握，“一项改革方案所要解决的问题可能并不是社区成员自愿选择的”[51]，当社区的意愿与改革的目标并不一致时，改革便会遭到抵制[52]。

第三，改革难于监管而且充满了浪费现象。美国司法部的专家们曾批评：执法援助局的改革太昂贵、太官僚、太难管束，而且“将资金稀疏地分散给了太多的改革构想”[53]。究其原因，法学家杰·瓦登认为：改革的“目标分散、含混、相互抵牾，项目规模过大而且定义不明确”[54]。马尔科姆·菲力等学者指出：改革缺乏可靠的评价体系。他们认为：在改革中，绝大多数所谓的评估报告只是描述性地列举了大量的活动，以示相关机构“正在紧张地从事项目工作”，而“忽略了效益问题”[10]130。劳伦斯·谢尔曼进一步强调：在改革的过程中，原本应负责评估改革成效的机构并未得到足够的权力、资金和支持，结果相当多的评估报告“实际上并没有任何持久的学术价值”[55]。

此外，改革在种族方面还遭到来自两个方面的批评。有学者批评执法援助局没有充分执行《1964年民权法》中关于“在接受联邦财政援助的项目和活动中，禁止基于种族、肤色和移民来源国……的歧视”的指令[56]。许多白人则认为：政府专门雇佣黑人警察的做法构成了逆向歧视，有人甚至公开质疑：“白人还有没有权利？”[57]

只有少数学者从整体上为改革辩护。例如，美国司法部专家罗伯特·迪格尔曼认为：“执法援助局是在国家非常动荡的时期作为一个实验而被创设的”，它确实存在很多不足，但是绝不是“惨淡的失败”。它“对刑事司法体系的发展做出了巨大的贡献”，其核心原则，即联邦向州与地方政府提供反犯罪援助，是正确、有效的[58]。

四、小结

对于这场毁誉参半的改革，学界的研究表明：技术的进步固然能够提高警察的工作效率，但倘若警察不融入群众、不依靠群众，政府不根治孳生犯罪的各种社会问题，犯罪问题依然无法得以解决。此外，美国学者的研究成果固然较多，但仍有不足之处。

其一，对这场改革的研究多围绕意识形态、联邦政治、改革模式、具体政策等课题展开，忽视了二战结束以来美国社会、经济领域的许多新现象。以城市地方财政问题为例，随着20世纪初以来美国大都市区化、城市管理的“巴尔干化”与“白人群飞”等现象的发展，不同城市行政区的地方财政出现了严重的分化。在富人区，地方政府财政充盈，能够为居民提供“更好的学校教育、更安全的街道”[59]，而少数族裔聚居的中心城区则相反。在这样的历史背景下，以联邦拨款为基础的20世纪60、70年代城市警务改革对于探索、保障城市居民平等享有公共服务的权利有着至关重要的先驱意义。

其二，许多成果只论述改革的失误，忽视了改革的成就，对改革中出现的不足缺少必要的宽容，因此就结论而言有失偏颇。例如，欣顿强调：“便衣执法导致了地下经济”“青少年犯罪政策既降罪于黑人年轻一代又为白人同龄人脱罪”“枪支管理政策将联邦权力延伸至街道”等[9]334，却几乎不谈及这些改革措施的积极作用。

其三，在论述过程中，许多学者将以警察执法为代表的治标之策与以社区开发、社会福利、民权立法为代表的治本之策对立起来，甚至以“不治本”来否定警察执法的意义。很少有学者探讨“标本兼治”的必要性与可能性。联邦政府的犯罪治理政策也没有协调好“治标”与“治本”的关系。在约翰逊政府时期，联邦发起了大规模的“伟大社会”运动，以求消除贫困、实现平等，但在治安领域却罕有建树。到70年代，警务改革全面展开，但联邦在福利、扶贫和民权领域又裹足不前[60]。因此，以20世纪60、70年代城市警务改革为切入点，探究美国学界、政界的“治标”“治本”理念，对于深入理解新政以来美国的城市政策有着很高的学术价值。