城市老旧社区社会治理困境及其破解路径——基于城市更新的视角

汪 振

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

0 引 言

十九大以来，以习近平总书记为核心的党中央在加强城市社区治理体系建设的重要论述中高屋建瓴地指出：社会治理重心要向下转移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。[1]44-50社区治理主要针对我国社会现代化背景下城市社区出现的一系列问题而提出，尤其是对我国公有制经济改革后，制度、文化短时间内难以与快速发展的经济匹配，使得“单位制”向“社区制”转型面临诸多困境。H社区作为典型的城市老旧社区，将现代社区治理理念积极融入到对老旧社区的改造中，以“社区党委+居委会+N”多元主体治理模式有效整合社区资源，解决了特定历史时期遗留的难题，为推进城市社区自治进行了有益的探索，其社区治理经验具有实践借鉴价值。

1 老旧社区历史演化及相关研究文献综述

1.1 老旧社区概念及其历史演化

“社区”一词源于拉丁语，意指伙伴之间亲密的关系。德国社会学家斐迪南·滕尼斯在《社区与社会》中对Gemeinschaft和Gesellschaft进行区分，并首次提出Gesellschaft是通过亲族血缘关系建立起来的人群集合。[2]51-57我国学者基于城市基层治理模式定义社区为居民进行自我服务、自我管理的基本生活共同体。[3]23-29老旧社区是一种特殊类型的城市社区，一般位于老城区，人口稠密且房屋产权归属复杂，存在建筑老化、规划陈旧、居民构成复杂、与现代城市社区治理理念难以契合等问题，困扰着城市的社区治理。以美国纽约哈莱姆街区为例，20世纪初，哈莱姆街区是白人中产阶层聚居的著名街区，但20年以后，白人中产阶层放弃城市住宅转移至更宜居的郊区生活，黑人平民大量涌入哈莱姆街区。随着时间的推移，原有住宅年久失修，居住条件十分恶劣，据20世纪60年代相关部门的调查结果显示：哈莱姆街区住房50%以上修建于20世纪之前，11%的住房倒塌失修，33%的住房存在安全隐患。[4]26-31同时，欧洲国家二战以后，由于传统制造业和富裕人群外迁，各大城市均出现了“空洞化”现象，中心城区开始衰败，建筑群失修老化严重。[5]10-19由此可以看出，富裕人群由城市向郊区流动是欧美中心城市衰败、老旧社区形成的重要因素。与欧美国家不同，我国城市老旧社区多指计划经济时代与改革开放初期，政府和国有企事业单位自管房演化而来的社区，即传统意义上的单位大院和工人居住区。我国城市老旧社区形成分为两个阶段：

第一个阶段：建国后至城市经济体制改革前(1949—1985年)，“单位制”住区为城市老旧社区形成提供了雏形。“单位”作为我国计划经济时代独具特色的城镇组织化形式，在社会福利、医疗保险、住房分配等社会保障方面发挥着重要作用。[6]3-14这一时期，我国城市住房主要依靠国家集中出资修建，再由“单位”低租分配给职工，几乎没有市场运作机制在内。[7]83-95“单位”职工仅缴纳象征性租金获取住房使用权，职工行政级别越高得到住房福利越多，福利房在建设与管理上不计成本，实施政策性亏损。[8]80-87以当时的社会经济条件，“单位”住区在住房条件、外部环境、邻里关系等方面都是人们所向往的城市居住空间，显示着居住者的身份和地位。

第二阶段：城市经济体制改革以后(1985年至今)。1985年，在党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》文件精神指导下，我国城市经济体制改革全面展开。这一时期，“单位”住区呈现新的特征：一是“单位”分房福利政策发生改变。国家对城市福利住房制度进行市场化改革，住房供应主体逐渐由政府过渡为市场，实行住房商品化与住房分配货币化。[9]64-89二是老旧社区住宅条件下降。由“单位”分配的住房小区多建于20世纪90年代之前，时至今日，这些住房已有一定历史，基础设施老旧，各项居住功能远落后于新修建的商品房，管理上也从“单位”时期的专人管理到如今管理松散。[10]70-76三是老旧社区居民成分复杂。20世纪90年代以后，大量原本由“单位”管理的城市人口因国有制企业改制而失去与单位的联系，以“下岗”职工身份回到社区生活，随着社会经济的发展，富裕起来的原“单位”职工逐渐迁出，房屋以售卖和出租的形式转让给他人。与此同时，城市劳动力市场开放，出现大量进城务工的农民工，这些人主要涌入区位好、性价比相对较高的老旧社区。

1.2 城市老旧社区社会治理研究现状

城市老旧社区社会治理是世界各国共同面对的难题。美国采取大规模重建方式恢复城市活力。1954年，美国政府颁布《城市重建计划》法案，由联邦政府拨款进行全国范围内的城市重建项目，以期焕发城市生机，重现城市辉煌，增强公众信心。这种完全推到重建实现城市更新的方式，虽然达到了城市美化、经济复苏等政府预定目标，却付出了难以预料的代价。一是原有古建筑群成片消失，城市历史文化底蕴不复以往；二是城市重建耗资巨大，政府承担巨额负债压力；三是城市社会支持网络改变，原有“熟人”社区搬迁至城市郊区公寓房，邻里已为陌生人；四是贫民愈发贫困，更新前，贫民借助地利可在繁华市区谋求职业，更新后，贫民赚取收入的机会大大降低。西欧各国城市老旧社区更新始于20世纪70年代，其更新理念与美国有显著差异，西欧注重城市更新的整体效益，认识到城市更新是一个复杂的问题，须兼顾经济、社会、政治及文化各方面的发展，并在更新过程中强调政策的前瞻性与科学性。例如“大曼彻斯特指引”“伦敦政策指引”，安特卫普的“老建筑修复指南”等区域的城市更新政策，明确指出必须重视老城区历史文化资源保护与开发，尤其是古建筑群的修缮，强调应保持和延续城市的历史和文脉。[11]19-26二战后，日本城市更新与战后重建同步进行，根据日本“城市规划法”城市建设项目分为三类：旧城改造、土地重划、新住宅开发。旧城改造以政府、私企及土地所有者合作为主，通过产权交换将老厂房、旧城区的闲置土地整合开发，实现城市空间的再利用。[12]49-50

与美、日、西欧国家相比，我国城市发展起步较晚，多数城市改革开放后才开始大规模城市化进程，尚处于大发展、大建设阶段，新兴社区不断涌现，老旧社区的社会治理问题近些年才引起人们的注意。国内学者多集中于城市老旧社区改造探讨，高勇认为老旧社区改造不仅在于住房条件改造，社区中低收入群体与社区自治精神缺乏问题同样需要重视。[13]60-64腾五晓，万蓓蕾等认为，城市老旧社区房屋存在安全隐患，需要完善老旧社区安全管理法规标准，建立政府补助、民众参与和保险兜底的老旧社区安全管理体制。[14]74-79也有学者在老旧社区改造中认识到社区治理的重要性，芦恒、蔡重阳认为，单位型老旧社区社会治理难在于其显性与隐性的公共性交织，难以仅从外部的社区拆迁改造和房屋重修中得以根治。[15]39-45基于此，本文以老旧社区社会治理为出发点，结合安徽省W市H社区现状与社会治理特征，探讨H社区作为典型的城市老旧社区在社会治理过程中有哪些经验可以借鉴，哪些问题亟须解决，以及大规模城市更新背景下，城市老旧社区如何因地制宜，实现区域内资源整合，推动和谐社区建设。

2 个案观察：H社区现状与社会治理特征

H社区是典型的开放式老年生活小区，于2005年从原来的一个社区划分而来，位于老城区，房屋大多是20世纪80年代所建，少部分是20世纪90年代修建，主要由企业单位为员工所建。房屋楼间距紧凑，居民楼及配套设施存在不同程度老化，与相隔仅一条公路的现代化购物中心大楼对比明显不协调。据统计，辖区内常住人口6 937人，流动人口710人，社区常住人口以老龄人口居多，60岁以上老年人口约占辖区总人口的50%，老龄化现象十分突出。此外，H社区内驻有包括市工商局、市市容局、区人民检察院、工贸公司等在内的多家政府与社会单位，人员出入频繁，综合管理难度大。为改善居住环境，提升居民幸福指数，维护社区安全稳定，H社区近年来开展了一系列综合治理措施，取得了一定的社会治理成果。

2.1 老旧社区改造

H社区楼房改造离不开W市老旧社区改造工作的持续推进。按照W市政府规划，2018—2020年，基本完成全市老旧住宅小区改造提升工作，实现老旧住宅小区雨污分流、配套设施不断完善、居住综合环境明显改观，建立健全老旧小区物业管理长效机制。据统计，2018年W市综合整治改造老旧小区43个，涉及25 818户、总建筑面积254.4万平方米。H社区此次的整治内容主要包括：主干道与小区内住宅间的道路拓宽、停车位增加、雨污分流以及小区内路灯、监控、文体设施、绿化等多个项目。此外，考虑到社区内老年人居多，区政府计划在征求居民意见后，开展老旧社区加装电梯试点工作以方便老年人出行。经过修缮，社区内居住环境与住房条件显著提升，获得居民一致好评。

2.2 民主协商议事

民主协商议事为居民反映社区公共问题创造有利条件，可有效地发挥居民参与社区事务的积极性，预防化解社区冲突，增进居民间的互相理解，凝聚共识，推进社区民主自治建设。H社区成立社区工作协商委员会，采取“8+X”模式，即常任委员8人和非常任委员7人，主任由社区党组织书记或居委会主任兼任，常任委员分别是社区主任、副书记、副主任、城管专干、社区综治维稳信访工作站代表、群团组织代表、社保专干、妇联代表组成，非常任委员由公共服务中心、法务类、物业类、公共单位类、“两代表一委员”类、居民代表类、乡贤代表等组成。自协商议事委员会设立以来，通过群众反映、网格员巡视等多种形式收集问题，其中，多人反映同类事项合并6件，9件涉及老旧无物管小区整治、停车棚、公共厕所等方面事务，上升为社区协商议题并得到解决，其余问题通过其他渠道也得以解决。

2.3 培育社会组织

为缓解社区公共服务压力，H社区积极搭建“一米阳光”志愿服务平台对接社会组织，助力社区社会治理。2010年W市政府启动“一米阳光”志愿服务工程，经多年发展，以“一米阳光”为主题组建的各类志愿服务小分队近2 000余支，志愿者超过20万人，目前，“一米阳光”已成为W市精神文明建设的特色品牌，推动公共服务资源在全市范围内重组与整合，有效地激发了市民志愿服务的激情与活力。如今，“一米阳光”已被纳入H社区社会治理体系，形成了以党组织为领导核心、居委会为主导力量、“一米阳光”志愿服务团队为平台的社区志愿服务机制，积极鼓励居民参与，组织社会力量协助，推动社区服务建设。以大学生志愿者为例，H社区通过“一米阳光”志愿服务平台与W市内几所高校建立志愿服务合作关系，高校结合自己专业特色派遣学生进入H社区，开展特色志愿服务活动，为居民提供爱心家教、无偿体检、义务助学、家电维修等服务。

2.4 完善规章制度

完善的规章制度是社区各部门有序运行的前提与基础。H社区注重规章制度的制定与完善，自2005年社区挂牌成立以来，先后制定并完善了三会一课、支部标准化建设、党员考评等党员教育与管理制度，社区工委工作网络、互联网+政务服务、共建共筑等社区公共事务服务制度及一系列居委会工作开展细则，使社区工作有章可循，有法可依。值得注意的是，H社区有独立的档案管理中心，凡是社区内制定生效的文件及活动开展记录均登记成册，可供随时查阅。

3 城市老旧社区社会治理困境

H社区在当地政府关怀下实现了硬件与软件的双重更新，以宜居为目标的社区改造项目在优化老旧社区整体居住环境的同时最大限度地保留了老旧社区特有历史风貌，原本熟人化社会支持网络也得以维持，H社区居民幸福感与获得感显著提升。但是，老旧社区社会治理是一个长期过程，伴随城市更新进程不断深入，H社区仍面临着诸多发展中的困境。

3.1 改造补偿问题

按照W市政府规划，此次改造工程H社区有包括24户门面房在内的社区建筑面临拆迁。自拆迁文件下达以来，H社区组织多次入户走访、政策宣讲与实地测量，前期酝酿准备工作顺利进行，政府、社区、居民皆有拆迁愿望。然而，当H社区准备实施拆迁工作时，拆迁补偿协定却迟迟无法签订，政府所提供的拆迁补偿方案与房主期望极为悬殊，双方陷入相持博弈阶段，政府基于全市老旧社区改造的巨大财政压力不愿提供更高报价，而H社区拆迁房主却坚信自己的利益诉求是合理的。为此，H社区居委会工作人员多次居中进行调和，希望早日达成协定，但在实际操作中困难重重。

3.2 社区工作行政化倾向

“上面千条线，下面一根针”是居民委员会等社区组织当前工作的真实写照，地方政府把一些本不应该由居民委员会完成的任务以“属地负责”形式嫁接到社区，导致以居民委员会工作人员为代表的社区工作者疲于应付，没有精力继续完善社区自治。正如H社区书记所言“居委会是风箱里的老鼠，两头受气，但群众工作相对来说比较好做，居委会的压力主要来自上级部门，工作人员的工资由上级政府发放，居委会就是政府无形的嘴，无形的手，无形的腿，街道就7个人，所有工作由居委会来做”。据了解，H社区居民委员会承担职责多达200余项，牵扯到30多个政府职能部门，直接或间接地参与社区矫正、计划生育、信访维稳、环境保护、综合治理等各项事务。此外，来自省、市、区以及街道的考核项目极大地增加了居民委员会的工作量，为了完成考核任务，往往需要社区工作人员加班加点来完成考核工作，对于进一步创新社会服务工作，完善社会治理往往无暇顾及。

3.3 群体认同分化

H社区认同构建面临人口流动带来的挑战，出现了群体认同分化现象。一方面，原住居民仍保留单位时期熟人社会传统，在生活方式、价值观念与风俗习惯等方面保持高度一致，拥有普遍的群体心理认同。另一方面，老旧社区流入人口以进城务工人员增多，他们为了生计四处奔波，住区因工作地点变更而改变，难以与社区建立长期属地联系，只是将老旧社区视为临时居住场所，缺乏构建社区认同的基本条件。居民群体认同分化直接表现为对社区事务参与的态度，流动人口普遍缺乏参与社区管理事务的意愿，即便是流动人口占多数的社区也是如此，造成这一局面的原因与流动人口自我身份定位以及对城市社区认同感有关。[16]67-69当流动人口保持较低社区认同时，他们对待社区公共事务的态度是“冷漠的”，这一现象在H社区“一票”选举制度过程中表现得非常明显，社区原住居民有较高的社区事务参与热情，而流动人口则几乎没有参与的意愿。

3.4 三社联动有待加强

新形势下，我国城市社区治理体制尚在不断探索阶段，各地纷纷通过创新整合碎片化社会治理资源理念达到推动社区良性建设的目的。总体来说，这些社区治理理念探索在推进城市社区建设方面发挥着重要作用。2018年安徽省启动首批“三社联动”工程试点建设，W市被遴选为试点实施城市，在全市范围内推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。H社区“三社联动”建设主要依托社区志愿服务平台“一米阳光”进行，以共建共驻、校社合作等形式广泛开展社区公益活动，对活跃社区氛围，提升社区公共服务质量具有良好的促进作用。但以行政化推动的“三社联动”项目实施水平仍有待提升，H社区开展的活动多为完成上级政府的行政计划或配合社会组织要求的大型活动，而以社区居民需求为导向的日常性服务却很少提供。

4 城市老旧社区社会治理路径

4.1 以政府为主导协力老旧社区改造

老旧社区社会治理工作重点之一在于老旧社区改造。老旧社区房屋建筑已有一定使用年限，如不加以修缮就会存在安全隐患，威胁居民的生命与财产安全，且危房改造、环境美化与文明创建是城市更新的必由之路。众所周知，老旧社区改造是一个复杂的过程，改造工程应以政府为主导，协调各方力量投入社区建设，设立改造项目，调拨整修资金，安排专业人员，针对群众反映建筑损坏情况的“轻重缓急”进行排查修理。改造完成后，相关部门还应组织人员严格评估以确保改造效果，使社区改造工作有一个良好的硬件基础。

4.2 以民主协商方式解决社区公共问题

由于历史与现实因素交织，社区公共问题频发于老旧社区，社区公共问题一般为社区居民所共同关注，涉及社区各方利益，治理难度相对较大，需以多元协商的方式来解决。H社区拆迁补偿问题便是典型的社区公共问题。党的十九大报告提出“民主协商是我国社会主义民主政治的特有形式与独特优势”，基于此，民主协商被广泛应用于各地民主政治实践，H社区工作协商委员会也正是这一理念的重要体现。一方面，民主协商能促进社区公共精神的培育，有助于同一区域内人们的守望相助、凝聚共识，形成共同的价值观，积极参与公共事务；另一方面，民主协商构建了自由、理性、平等的社区对话机制，为社区内不同利益主体表达合理诉求提供平台，可有效推进社区公共问题的解决。

4.3 以志愿精神凝聚社区认同

作为城市民众的美好家园，社区社会治理关键在于承载政府行政工作“属地化”社会功能的同时为居民提供“身体”安放空间，推动社区凝聚力的稳步提升，打造新型社会生活共同体。现阶段志愿服务平台建设为我国社区凝聚力形成提供了可能，正如前联合国秘书长安南·科菲阐述的那样，“志愿精神的核心是服务、团结的理想和共同使这个世界变得更美好的信念”，城市社区志愿服务平台聚集了城市中乐于奉献、敢于担当、热爱生活的志愿者们，这些志愿者怀着“我为人人，人人为我”的现代生活理念投入社区公共服务，体现了城市居民对未来美好生活的追求与向往。

4.4 以社区需求为导向推进三社联动建设

三社联动建设的目的是为社区减负增效，通过专业人才引进及与专业化社会组织合作为社区带来优质公共服务，提升居民福祉。H社区积极引入三社联动理念，创新社区社会治理机制，但行政化导向的三社联动建设难以提供群众满意的公共服务产品，社区居民参与度低。显然，三社联动建设应以社区需求为导向，立足于社区需求整合资源，发挥社区各类组织协同作用。社会组织需调整自身发展计划与社区规划相匹配，融入社区整体建设，增强服务功能。与此同时，社区应积极引进专业人才，将社区群众需求比较旺盛的法律服务、纠纷调解、治安联防、居家养老、文体娱乐等项目交由专业社工队伍来建设。

5 结 语

从当前我国城市基层治理实践来看，从“单位制”到“社区制”的社会治理空间转换取得了一定的成绩，构成我国城市现代化建设的重要方面。但转型过程注定不是一帆风顺的，作为特定历史时期产物，城市老旧社区在居住环境、人口素质、公共服务及社区面貌等多方面存在更新难题，在治理结构、自治模式及群体融合等方面存在重构困境。破解老旧社区社会治理困境既要求对国外已有经验加以借鉴，更需将着力点放在实际情况的调查与评估上，结合我国老旧社区本身特征，因地制宜，整合资源，探索老旧社区社会治理路径。