新时代党的民主集中制的内涵新表现①

郑 彬 刘贵丰

（1中共山东省委党校 研究生院 山东 济南250000；2中共山东省委党校 党的建设教研部 山东 济南250000）

民主集中制是党的根本领导制度和组织制度，对全党具有普遍性的要求。党的十八大以来，中国共产党在秉持民主集中制的基本原则与制度精神的基础上，针对中国共产党治国理政与党内政治生活出现的新问题，完善了民主集中制的制度体系。

一、新时代不断丰富民主集中制内涵的动因分析

党的十八大以来，中国共产党在党的领导制度与组织制度、党内政治生活方面出台了若干重要规定，不断丰富发展了民主集中制的内涵，这既是党针对自身发展的内生需求，也是中国特色社会主义进入新阶段的客观需求。

（一）巩固民主集中制的内生需求

民主集中制是一种根本的制度原则，涉及到党员、组织和全党三者之间的相互关系、领导机关产生方式、权限归属、上下级关系、工作制度、禁止个人崇拜等方面的内容，是中国共产党治国理政、净化党内政治生态的根本制度。民主集中制作用的发挥，不仅需要将其作为根本制度，还要高度重视其运行机制并加以保障。党的十九大以来，民主集中制的工作流程、工作制度更加细化，导向更加明确，民主集中制的体系更加完善。

党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。[1]（P31）民主集中制作为执政党的组织原则，是保障党的战斗力、生命力的重要制度原则。因此，要完成新时代中国共产党的伟大使命，就要毫不动摇地坚持民主集中制。新时代民主集中制在遵循自身精神的基础上衍生出符合当前实践与时代使命的内涵，成为肩负新时代使命的内在要求。

（二）解决现阶段问题的客观需要

新时代不断丰富党的民主集中制内涵是解决现阶段问题的客观需要。当前，党内政治生活中出现了一些问题，如：一些地方和部门领导干部搞“一言堂”，压制广大党员干部的意见，以个人决策代替党委常委会集体决策；遇到重要事项不与上级党组织汇报、私自决定；不重视党内政治生活的开展，民主生活会走形式、走过场，理论中心组学习长期不开展，党支部“三会一课”名存实亡，等等。这些问题不仅是客观存在的，且都与民主集中制的制度原则相背离。究其原因，则是因为在实际工作中对于这些问题还存在一定程度的约束空白和监管不到位。因此，要发挥民主集中制的实际效应，解决现阶段的问题，就要不断丰富民主集中制的内涵，制定出一系列符合民主集中制原则的制度规定。

二、统领、抓手与场域：新时代执政党民主集中制运用的新表现

党的十九大通过的《党章》，在总纲部分作出了重大修改，添加了“坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”和“加强和规范党内政治生活，营造风清气正的良好政治生态”[1]（P21）两大内容，集中体现了新时代民主集中制的鲜明指向，也为深刻认识把握新时代民主集中制提供了根本遵循。

（一）统领：以维护党中央的权威和集中统一领导为根本

当前，中国特色社会主义进入新时代，党的各项事业、各项工作进入新阶段，亟需一个坚强稳定的党中央来把舵定向，一个高瞻远瞩的领导核心来谋盘定局。党和国家的所有工作特别是民主集中制的制度建设工作更应该以维护党中央的权威和集中统一领导、维护核心为统领其工作的根本原则。

1.维护党中央的权威和集中统一领导。党的十九大修订的党章提出，要坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。在新时代，提出维护党中央的权威和集中统一领导具有深层次的理论原因与现实要求。首先，全党服从中央本就是民主集中制的根本要求，而维护党中央权威和集中统一领导则是其时代性表达。其次，中国共产党是世界上最大的执政党，包含8 900多万名党员和400多万个党组织。而将人数众多、分布广泛的党员党组织动员起来、形成合力，需要一个强有力的党中央统一领导。再次，为人民谋幸福、为民族谋复兴是中国共产党的初心和使命。民族复兴的历史使命是宏大的、艰巨的，需要全体中国人民脚踏实地、百倍努力，更需要一个坚强、稳定、权威的中央领导集体统一规划、统一部署。因此，维护党中央的权威和集中统一领导就成为民主集中制的首要目标。维护党中央权威和集中统一领导就要在思想上高度认同，政治上坚决维护，组织上自觉服从，行动上紧紧跟随，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，自觉维护党中央权威。

2.维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。人民群众是历史创造的主体，是推动社会变革的决定力量。但绝不是说任由人民群众自由发展，社会变革一定会向好的方向前进。还要看到，领袖人物在推动社会变革、文明发展中的关键引领作用。邓小平指出，“任何领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”[2]（P310）历史和实践也已证明，拥有一个坚强的领导核心、坚决维护核心是我们党取得巨大成就、开拓创新的重要保证。党的十八届六中全会明确了习近平总书记的核心地位，并将之写入了党章，既是应对当前复杂多变的国际环境、迎接变化多样的挑战危险的深刻回应，也是承担民族复兴的光荣使命的重要保证。维护习近平总书记的核心地位，就要树立“四个自信”，坚定“四个意识”，从思想上统一于习近平新时代中国特色社会主义思想，从行动上统一于中央的路线、方针、政策。

（二）抓手：以完善党的领导制度、组织制度为手段

民主集中制作为一种制度原则与制度精神，在实践中需要具象化的政治运行流程作为支撑。民主集中制的原则在党的政治生活中具体表现为集体领导、分工负责的决策制度和请示报告、述职制度的工作制度。党的十八大以来，中国共产党在以上方面不断丰富民主集中制内涵，不断细化其运行机制。

1.坚持、规范集中统一领导和个人分工决策的工作制度。集中领导、分工负责作为中国共产党决策工作的基本原则与方法在实践中广泛应用并日臻成熟。党的十八大以来，党中央不断加强集体决策制度的制度监督，加强纪律惩戒，避免违规行为。2018年，新修订的《纪律处分条例》对集中领导与分工负责的使用情况划定了红线，对于领导班子成员不执行党组织作出的决定，违反组织原则、以个人决策代替集体决策，借用集体决策违规等违规情况明确了处分依据，提出了处分意见，填补了监督空白，为民主集中制作用的发挥提供了法规保障。

集中统一领导和个人分工决策的制度精神也延伸到党的各项工作之中。在党组工作方面，强调党组议事中坚持民主决策规则；在纪律处分方面，提出上级党组织作出相关处分决定后，下级党组织无权更改；在对外宣传方面，强调党组成员无论以党组名义或者个人名义发表的文章，都需经党组审议。通过对党组工作、干部监督、对外宣传等一系列传统工作方法的制度化规定，增加了集中统一领导和个人分工决策的外延，丰富了民主集中制的内涵。

2.完善请示报告制度。请示报告制度具有悠久的历史传统，是加强纪律性、从胜利走向新胜利的重要手段。党的十八大以来，党中央采取一系列举措，从多个层次来健全和落实请示报告制度。第一，从加强党内政治生活的高度定位请示报告制度。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出：坚决维护党中央权威就要全党必须严格执行重大问题请示报告制度。第二，对于请示报告制度进行专门的党内法规规定。《中国共产党重大事项请示报告条例》对于重大事项的报告原则、报告主体等进行了规定，明确了什么事项可以报告，什么事项必须报告等一系列问题。第三，在其他党内法规中，对请示报告涉及的相关主体、相关情况作出了规范。从报告主体来看，新修订的《党组工作条例》和《地方党委工作条例》规定：党委、党组原则上应该一年向上级党委、党组进行一次综合汇报，如果遇到必要的情况下，可以进行随时报告；从运行情况来看，新修订的《纪律处分条例》专门对违反请示报告制度的处理作出具体规定。以上措施推动形成了层次完善、紧密联系的请示报告制度体系，规范了相关主体的行为情况，成为了保障民主集中制的新举措。

3.发展述职制度。提出述职制度是维护中央集中统一领导和权威、保障民主集中制的新举措。党的十八大以来，党中央以上率下、层层落实，保障述职制度落地生根。第一，2017年10月27日，中共中央出台《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》指出：要建立中央政治局向党中央和总书记述职制度。党的中央机构中央书记处、中央纪委和国家机关党组即国务院党组、全国人大常委会党组、全国政协党组以及最高法最高检党组也应该进行述职报告。通过《规定》的出台以及施行，完善了述职制度的顶层设计，形成了表率作用。第二，对各级各类党组织也提出了完善述职制度的要求。《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》明确党委书记、党组书记述职制度，要求每年向上级党组织进行述职。第三，各级党委（党组）自身出台的工作办法、实施细则也明确了本党委（党组）内述职制度的使用方式、作用范围。通过对党的中央组织、地方组织、派出组织的请示报告制度的制度化完善，形成了纵向的述职制度体系，保障了在重大事项上能够统一行动、形成合力，推动了全党行动统一。

（三）场域：以健康和谐的党内政治生活为载体

民主集中制不仅是实现党的领导所坚持的工作方式，更是党内政治生活必须坚持的原则。健康的党内政治生活离不开民主集中制作为根本指导原则，民主集中制执行也需要健康的党内政治生活这一形式载体。党的十八大以来，中国共产党以保障全体党员知情权、参与权为前提，以三会一课、民主生活会、组织生活会为载体、以批评与自我批评为手段加强和规范党内政治生活，推动民主集中制落地生根。

1.以保障党员民主权利为前提。党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。[3]党内民主的前提与基础是党员权利的充分保障。权利的充分保障依托于党员对党内事务的了解与参与，而党务公开是了解与参与的主要渠道。《中国共产党党务公开条例（试行）》之中对于党务公开的原则、内容与范围、程序与方式、监督与追责等方面进行规定，为党员了解党内事务、保障党员参与权、知情权提供了法规依据。同时，开展党内政治生活、巩固党内民主不仅需要单向党务公开，更需要基于公开基础上的双向互动。《条例》之中规定，要保障党员的知情权、参与权，及时回应党员和群众关切，加强党员对于党务工作的监督。通过党务公开、党务监督与回应，保障了广大党员的知情权、参与权，发展了党内民主，也成为实现民主集中制的新表现。

2.充分发挥组织生活的载体作用。风清气正的政治生态依托健康的党内政治生活，党内政治生活则以组织生活为主要表现形式。习近平总书记指出：“党的组织生活是党内政治生活的重要内容和载体，是党组织对党员进行教育管理监督的重要形式。”[4]（P182）党的十八大以来，中国共产党积极推动党内组织生活的健康发展，在发挥“三会一课”等传统组织形式的基础上，抓住重点，积极推动民主生活会和领导干部双重组织生活的开展。

第一，巩固“三会一课”制度，开展组织生活会和民主评议党员。“三会一课”制度是党的组织生活的基本形式，是党支部工作的基础内容。在《中国共产党支部工作条例（试行）》之中，提出要严格执行党的组织生活制度，对于“三会一课”的开展频次、开展要求等作出了规定，对主题党日的开展提出了指导性意见。通过原则性规定，明确三会一课作为党内组织生活实现的基本形式的地位，为民主集中制运行提供基础性保障。党的十八大以来，中国共产党要求在基层党支部开展组织生活会和民主评议党员，并将其纳入《中国共产党党员教育管理工作条例》。在组织生活会中，党员进行批评与自我批评，坦诚交流，形成共识；在民主评议党员中，尊重党员的民主权利，将优秀党员选拔出来，形成民主讨论、民主推荐的良好氛围。

第二，抓住“关键少数”，在县处级以上领导班子中开展高质量的民主生活会。民主生活会是党内政治生活的重要内容，是发扬党内民主、加强党内监督、依靠领导班子自身力量解决矛盾和问题的重要方式。[5]党的十八大以来，党中央从群众路线教育实践活动破题，总书记和中央政治局委员亲自示范，各级领导干部纷纷参与，有效发挥民主生活会的重要作用。党的群众路线教育实践活动伊始，党中央便要求各级党委（党组）召开民主生活会，在会前要精心准备、听取意见、相互谈心，在会中要严格查摆、坦率交流，在会后更要切实整改、以改促进。2014年5月8日，习近平总书记在河南兰考县参加县委常委专题民主生活会，听取了兰考县委常委的报告，充分肯定其开会效果的同时又作出了深刻的点评，表示着民主生活会制度的深入推进。

第三，深入贯彻领导干部双重组织生活制度。双重组织生活是保证党内平等、激发领导干部的党员观念的重要渠道。领导班子成员不仅要参加领导班子专题民主生活会，更要以普通党员身份参加所在党组织的组织生活会。2016年，习近平总书记以普通党员身份参加了所在的中共中央办公厅机关党委直属党支部的组织生活会，与支部成员一起交流。在组织生活中，领导干部参与组织生活、听取党员声音、接受党员监督，让广大领导干部明确了自身普通党员的身份，激发了组织意识、组织观念，为营造民主、引导集中创造了良好氛围。

三、新时代坚持和发展民主集中制原则的着力点

（一）坚持与全面从严治党相联系

党的领导全面加强、党的建设全面推进、管党治党全面从严，涵盖了执政党的领导、建设、治理三大方面，是国家、社会、政党三者互动的重要框架。[6]党的领导、建设治理与民主集中制之间有着密切的关系，民主集中制依靠党的领导、建设、治理得到保障以及落地生根。因此，新时代坚持与发展民主集中制要坚持与党的领导、建设、治理相联系，将民主集中制作为党的领导、建设、治理的根本原则，要将民主集中制的各项制度作为实现党的领导、建设、治理的方法与载体，将建设朝气蓬勃、生动活泼、行动一致的执政党作为党的建设的重要目标。

（二）坚持与依法治国、依规治党相结合

民主集中制作为一种制度原则以及制度精神，在中国共产党领导国家的政治实践之中衍生了众多的制度支撑，并已通过国家法律、政党法规得以确立和保障。在新时代继续彰显民主集中制的巨大制度活力，就要继续发挥从法律法规保障入手，坚持与依法治国、依规治党相联系，并坚持以下几点要求。第一，继续巩固民主集中制在国法党规之中的地位与作用。继续坚持民主集中制作为政权组织形式、政党领导原则与组织原则，并在宪法党章中继续加以明确。第二，坚持完善党内法规，将民主集中制的新的表现形式用明确的党内法规加以规定。继续沿袭《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》等党内法规产生及运行的优秀经验与做法，将新的适用情形用相关专门法规、相关专门条文进行制度化规定。第三，坚持党规国法一体构建，完善国家法律党内法规的条文协调、程序衔接，充分保证民主集中制在执行步骤中有法可依、有规可循、有律可守。

（三）坚持问题导向，与时俱进

人类的活动是一个改造世界的过程，也是发现问题、解决问题的过程。正是坚持发现问题、解决问题的基本思路，中国共产党才会在不同发展阶段，提出了一系列工作方法，取得了一系列成就。党的十八大以来，坚持问题导向的基本思路，民主集中制的内涵在维护党中央权威和集中统一领导、规范党内政治生活等方面得到丰富与发展。因此，新时代发展民主集中制应继续坚持问题导向、与时俱进的原则，从民主集中制运行过程中发现与时代不相符、不适应的问题，制定出符合制度精神和时代需求的新办法、新规定，不断充实民主集中制的内涵。

（四）坚持民主集中的辩证统一

民主集中制是民主基础上的集中，是集中指导下的民主。民主与集中是民主集中制的构成要素，两者统一于民主集中制的发展过程。“在任何一个过程中，其发展动力都是两个矛盾侧面的互相联系、互相斗争。”[7](P294)新时代坚持和发展民主集中制，就要坚持以下几点要求。第一，要把坚持党中央的集中统一领导、维护党中央的权威作为当前民主集中制的首要任务。第二，坚持两点论、重点论相统一，在把握主要矛盾的时候不能忽视次要矛盾。在维护中央权威和集中统一领导的同时更要充分保障民主，保障党员民主权利，畅通党务公开通道，积极鼓励党员参与到党内事务的讨论过程之中，汇集各方面的智慧，形成生动活泼、团结统一的党内政治局面，为维护党中央权威与集中统一领导提供基础。

总之，新时代坚持和发展民主集中制，是保障民主集中制功能发挥的本质要求，是解决现阶段问题的客观需要，是完成新时代使命的内在需求。在新时代执政党坚持发展民主集中制更要将其与坚持和加强党的全面领导、全面推进党的建设、全面从严治党相联系，坚持与依规治党相结合，坚持问题导向、与时俱进，坚持民主集中辩证统一，为新时期党建工作提供制度保证、动力源泉。