新时代下修订《中国共产党农村基层组织工作条例》的重要意义*

任鹏

（兰州大学 马克思主义学院 甘肃 兰州730000）

2019 年1 月11 日，中共中央依据《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018～2022 年）》，按照全面从严治党向基层延伸的时代要求，在1999 年版《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称99年版《条例》）的基础上，重新修订并颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）。这是十九大以来党内法规制度建设的又一重大成果，是依规治党理念的具体实践，更是构建系统完善的党内法规制度体系的时代彰显。在全面实施乡村振兴战略的时代背景下，《条例》的重新修订对推动新时代党内法规制度的体系化建设、巩固党在农村的执政基础、提升党的执政能力以及推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、《条例》的生成逻辑

99 年版《条例》作为基础性党内法规自实施以来，一度在农村基层党组织建设的过程中发挥了重要作用。但随着二十年来农村改革面临的形势任务的发展变化，该条例中的部分相关条款已经不能完全适应新的实践需要，因此，基于历史逻辑、政治逻辑和制度逻辑的考量对条例的重新修订是十分必要的。

1.历史逻辑：继承发扬党的优良传统和政治优势的需要。重视农村基层党组织的自身建设和制度建设是党的建设的一条重要经验和优良传统。在第一次国内革命战争时期，毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中就明确提出：“把农民组织在农会中”，突出党领导下的农民协会在农村工作中的领导组织作用。在中央苏区时期，就以乡为单位建立党支部，以村为单位建立党小组。新中国成立之后，1954 年，第一次全国农村党的基层组织工作会议召开，加强了农村党支部在互助合作运动中的领导作用，保证了农业社会主义改造的顺利完成。此后，在“三级所有，队为基础”的人民公社运动体制下，农村基层党支部在农村处于绝对的领导地位，统管农村的一切事务。改革开放以来，在“乡政村治”的治理机构下，农村基层党组织虽然一度出现了软弱涣散的趋势，但其领导地位仍没有改变。在党的历史上，虽然形势、任务以及党所处的历史方位在不断发展变化，但党总是重视加强并不断改进农村基层党组织建设，以确保党对农村工作的绝对领导，这在二十一世纪初全面推进农村改革发展的历史条件下得到尤为充分的体现。1999 年，中央正式印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，99 年版《条例》共8 章34 条，从八个方面对农村基层党组织建设作出了全面规定，涵盖范围全面且宽泛。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党要管党，全面从严治党。“老虎、苍蝇”一起打，维护人民群众的切身利益。与此同时，中央继续把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，全面深化农村改革，这就必然要求全面从严治党向基层延伸，提高农村基层党组织的组织力和战斗力，在推动乡村治理现代化中发挥好领导作用。党组织是农村工作的根本组织和政治保障，农村基层党组织建设是我们党的优良传统，是推动党的建设和农村稳定发展的重要“法宝”，这一“法宝”一直以来得到党组织和党员的认同并得以延续。在推进全面建成小康社会，全面深化农村改革的今天，更应该坚持这一优良传统，重视并加强农村基层党组织的建设。

2.政治逻辑：提升农村基层党组织建设质量的需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把抓基层打基础作为长远之计和固本之举，采取了一系列有力措施加以推进，农村基层党组织政治生态也因此出现了许多新气象。农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键，制度建设是抓好农村基层组织建设的重要手段。一是制度建设具有治本的作用。虽然通过强力反腐可以起到净化农村基层党组织政治生态的作用，但往往由于时间的推移和领导者关注点的变化，加之农村社会宗族势力强大、人情社会特征显著、利益关系网络复杂等，其效力往往会时断时续、难以持久、难以深入。而党内法规一经颁布，就具有稳定性、长期性和权威性，使农村基层党组织建设得以常态化、制度化，保证了其稳定性。二是坚持问题导向，近些年来农村基层治理中出现了村民自治委员会和村党支部委员会矛盾突出，领导干部观念落后、能力不足，农村思想文化多元混乱，农民集体意识淡薄，农村公共服务资源不到位等问题，需要通过制度建设扎紧制度的笼子，破解农村治理中出现的一系列难题，并且将实践中的新经验、新做法上升到党内法规的层面，为今后农村基层党组织建设提供全面系统的法规依据。例如对于村“两委”的矛盾，新版《条例》进一步明确了农村基层党组织的领导核心地位，这一点毋庸置疑；把实践中已经成熟的农村基本经济制度及土地承包关系写入了条例之中；针对农村思想文化多元的问题，提出要牢牢占领农村思想文化阵地等。只有切实提高农村基层党组织建设质量，才能发挥好农村基层党组织在农村基层治理中的领导作用。

3.制度逻辑：99 年版《条例》规范价值和约束效力的缺失。99 年版《条例》是第一部农村基层党组织建设方面的党内法规，虽然发挥了重要作用，但随着时代环境的发展，其滞后性也日益凸现。一是99 年版《条例》部分内容与现行党章规定不相适应。党章在效力层级上居于党内法规制度体系的顶端。新旧版条例第一条都明确规定：“根据《中国共产党章程》制定本条例”，遵循“下位法规服从上位法规”的原则，党章发生了变化，条例也应该相应地进行修订和完善。如：关于党的思想路线、组织路线的表述，无论是在内容全面性还是语言规范性上都与现行党章存在明显差距。乡村振兴战略被写入《党章》，条例中也应该相应地进行增加。二是99 年版《条例》中的一些规定不够清晰、明确、具体、完善，导致在实际执行过程中流于形式、含糊不清，出现很多“灰色地带”。例如：99 年版《条例》中对于村党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届的任期并没有明确规定，导致不同地区农村基层党组织的换届时间不统一，一些党员就长期霸占农村党的基层组织领导岗位，进而在一些地区出现家族式党支部，使农村基层党组织失去活力和群众基础。三是99 年版《条例》中的很多规定已经不能适应全面从严治党常态化、制度化的要求。十八大以来，党规党纪的系统化、体系化建设得到了长足的进步，党也真正实现了从之前更多依靠权力反腐向依规治党的转变，党规党纪执行力大大提高，制度空转的现象大大减少。但从整体上来看，99 年版《条例》对于党规的论述并不完善、系统，党的政治功能没有完全凸显出来，这在很大程度上影响了99 年版《条例》在农村基层党组织建设中作用的发挥。

二、新旧《条例》的对比分析

相较于99 年版《条例》，《条例》的出台背景、基本内容、任务指向等都发生了重大的变化。《条例》不仅对规定内容进行了继承和发展，也进行了创新和完善，体现出鲜明的时代精神。

1. 组织设置的变化：更加具体和符合实际。在99 年版《条例》的组织设置上，存在着一些界定不清晰、不明确、不具体、难以满足农村基层党组织实际工作需要的规定。例如：99 年版《条例》第五条只是对农村可以设立党组织的人数进行了不同情况下的具体规定，但问题是并没有明确这是对以自然村为基本单元设立党组织人数的具体规定还是以行政村为基本单元设置党组织人数的具体规定，这就容易造成实际农村基层党组织设置的杂乱局面。同时，99 年版《条例》第五条也没有对村党组织的委员会每届任期作出明确的年限规定，事实上这就是很多农村地区出现家族式党支部的原因。而且，99 年版《条例》中也缺少一些与农村实际情况发展变化相适应的条款，如对于很多地区村改社区之后是否应当同步设立党组织就没有进行明确规定，对于是否应当在广大农村地区出现的多元经济、社会组织等中设立党组织也没有具体要求。

所以，新《条例》中，在组织设置中针对一直存在的具体问题予以了相应修订、完善和补充。首先，新增以行政村为基本单元设置党组织，将乡镇党委及村党的委员会、总支部委员会、支部委员会的每届任期规定为五年，[1]（P34）避免了99 年版《条例》在执行过程中出现的歧意，并且确保了农村基层党组织领导机构在一定时期内的稳定性和活力，有利于农村利民政策和措施的有效性和延续性。其次，为了进一步加强党的全面领导，扩大组织覆盖和工作覆盖，适应农村改革发展新变化，新增要在“符合条件的农村经济、社会组织中建立党组织，村改社区要及时建立党组织”。再次，理顺党组织隶属关系，避免出现基层组织之间关系混乱、推诿扯皮的现象。最后，对乡镇工作机构设置和人员配备以及村党的支部委员会、村党的总支部委员会、村党的委员会的人员配备进行了明确具体的规定，解决了旧《条例》中机构设置和人员配备规定偏重定性描述、缺乏定量描述的问题，确保了党的基层组织的精简、高效，以便更好地为群众服务。

2.主要职责的变化：更加全面和与时俱进。新修订的《条例》中增加了乡镇党委和村党组织主要职责的内容。首先，旧《条例》只是规定“乡镇党委和村党组织讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题”，“社会发展中的重大问题”这一概念模糊、包含范围较大，难以有明晰的界定，导致在实际执行过程中也难以做到明确的职责划分。新修订的《条例》对这一概念包含的要素作出了具体的界定，主要包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重大问题。[1]（P33）其次，在具体工作上，《条例》与时俱进，祛除了基层党组织“计划生育”的工作，新增“领导本乡镇和本村的基层治理，做好生态环保、美丽乡村建设、民生保障、脱贫攻坚、民族宗教等工作”[1]（P10）的规定，这些工作都是新时代下推进全面小康社会建成的时代任务，是当下农村工作的重中之重。再次，细化了乡镇党委加强自身建设和村党组织建设的任务。99 年版《条例》只是单纯明确了任务，新《条例》提出“加强发展党员工作，加强党员队伍建设，维护和执行党的纪律，监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国家法律法规”[1]（P9）的规定，利于进一步提高基层党组织任务执行的效力。再次，我国广大农村地区已经形成了多元共治的基层治理格局。在这种多元共治下农村基层党组织理应发挥好领导作用。99 年版《条例》中对缺乏村党组织领导和加强农村兴起的多元组织管理的规定，难以解决农村实际发展过程中出现的新情况、新问题。而新版《条例》第十条明确规定：“村党组织要领导群团组织和其他经济组织、社会组织，要加强对经济组织、社会组织负责人的教育、管理和监督，培养村级后备力量”，这些新增规定更加全面具体，有利于更好地发挥村党组织的领导作用。最后，针对当前广大农村地区宗教影响不断扩大、思想多元的局面，新版《条例》新增“加强对群众的教育引导，做好群众思想政治工作”的规定。只有如此，才能稳固中国共产党的执政根基，稳定中国社会的发展大局，真正将农村变为“中国现代化的稳定器和蓄水池”。[2]（P4）

3.重点任务的变化：由“四位一体”新增为“五位一体”。《条例》在保留99 年版《条例》中“四位一体”内容的基础上，新增“乡村治理”一章，变为现在的“五位一体”。从继承方面来看，首先新旧《条例》都规定农村基层组织应当坚持以经济建设为中心，提高农民收入，坚持基本经济制度、基本经营制度及分配制度，稳定粮食生产，发展多种经营，运用科技发展经济；其次在精神文明建设方面，新旧《条例》都强调对群众进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，培养“新型农民”，加强农村文化设施建设，开展文明村镇、文明家庭创建活动，移风易俗，树立新风尚，加强思想政治工作。再次，在领导班子和干部队伍建设方面，新旧《条例》都注重提高农村基层干部队伍的整体素质，重视选拔优秀的年轻干部等；最后，在党员队伍建设方面，新旧《条例》都注重加强对党员的教育和管理，严格执行党的纪律，做好发展党员的工作。之所以在新旧《条例》中都强调这些规定，是因为它们一直都是党的农村基层组织工作的重点、难点亦是薄弱点，不仅关乎农村基层党组织建设质量的高低，更关乎农村治理水平和乡村社会的稳定、富裕，因而在任何时期都必须严格遵守这些规定。从创新方面来看，《条例》贯彻党中央最新精神和要求，紧紧围绕“三农”工作大局，突出问题导向，汲取成功经验，坚持整体与部分相统一的原则。从整体上来分析，由之前“四位一体”增加为“五位一体”，新增了“乡村治理”一章，明确了乡村治理的目标、机制和任务。之所以增加这一章，是为了贯彻党的十九作出的实施乡村振兴战略的重大决策部署。“乡村振兴，治理有效是基础”，“农业强、农村美、农民富”的乡村振兴战略目标只有通过有效的乡村治理才能实现。而农村基层党组织是乡村治理的根本力量。因此，实施乡村振兴战略，农村基层党组织必须承担起“乡村治理”的任务。从各个部分发展变化来看，《条例》对经济建设、精神文明建设、领导班子和干部队伍建设、党员队伍建设四个方面的内容进行了进一步的充实和完善，体现了内容翔实、要求到位、表述合理规范等特点。例如：99 年版《条例》中规定了抓好农村经济工作的五项具体任务，这些要求在《条例》中仍然有所体现，但已经被扩充完善为六项具体任务。这些新增内容都是在实施乡村振兴战略、推动全面建成小康社会的时代背景下对条例的重大创新。

4.新增“领导和保障”一章。制定完善的党内法规制度体系是全面从严治党的基础和前提，而提高党内法规的执行力才是全面从严治党的关键。因此，《条例》新增第九章“领导和保障”一章专门来确保农村基层党组织工作条例的贯彻和执行，是整部条例执行的重要抓手，以此不断加快农村基层党组织建设进程。首先，强化责任落实，明确农村基层党组织建设中县级党委的主体责任和乡镇党委的直接责任。其次，配强乡镇党务力量，整顿软弱涣散村党组织。再次，强化基础设施，规定健全村级组织运转经费保障制度等，确保基层党建工作有序有效运行，为基层党组织建设提供基础保障。最后，强化激励机制，强调了各级党委、党组织和党员的责任。通过责任与激励相结合既可以促使农村基层党组织和党员正确行使权力，认真执行和贯彻农村基层党组织工作条例，提高农村基层党组织建设质量，同时也是对基层党员干部的一种关心和爱护，有助于提升农村基层党组织建设的活力和生命力。

三、《条例》的价值意蕴

《条例》作为新时代下加强党的农村基层组织建设的顶层设计和制度安排，从理论与实践两个维度总结和升华了近二十年来农村基层党组织建设的经验成果。《条例》的修订开启了新时代党内法规制度体系化建设新的篇章，不仅对巩固党在农村的执政基础、提升党的执政能力，而且对推动国家治理体系和治理能力现代化具有关键意义和深远影响。

1.《条例》是党内法规建设体系化的重要措施。党的十九大以来，党内法规在质与量上都取得了一定的突破。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018～2022 年）》明确提出：“到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”。《条例》作为新时代下党内法规建设的重大发展，是完成党内法规体系化建设关键的一环。从纵向上来看，《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规划分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等层次分明、效力递减、错落有致的规范结构。时下，《条例》的出台，以党章为根本遵循，细化“高位阶”党内法规的要求和规定，规制“低位阶”党内法规，大大推动了自上而下、相互衔接的党内法规“制度群”建设目标的发展。从横向上来看，按照党内法规建设所涉及内容进行划分，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018～2022 年）》将党内法规分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块，《条例》作为党的组织法规的一部分，其修订必然推动党的组织法规的完善，进而提高党内法规内部结构的系统性。

2.《条例》是巩固党在农村的执政基础、提升党的执政能力的重要保障。新时代下，农村基层党组织面临着巩固党的执政地位、提升党的执政能力的重大课题。习近平强调：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰，这绝不是危言耸听”，[3]（P213）要求“把巩固党执政的阶级基础和群众基础作为政治责任”。因此，以《条例》作为制度遵循，通过规范农村基层党组织工作来推进全面从严治党向基层延伸就尤为重要和关键。当前，“四个全面”战略布局和“五位一体”国家建设已经进入新的历史阶段，加强农村基层党组织建设正是契合了全面从严治党的时代主题。只有依托《条例》来加强党对农村各项工作的全面领导，确保农村基层党组织的领导核心地位，才能提升党的凝聚力，为农村改革发展提供坚强的政治和组织保证；只有按照《条例》的内容完成党的经济建设、精神文明建设、乡村治理的部署和要求，切实提高农民群众的生活水平，带领农村全面深化改革，推动新时代乡村全面振兴，最终全面建成小康社会，我们党才能得到广大农民群众的信任和支持，进而得以巩固党的执政地位；只有遵循《条例》的各项规定，通过强化理想信念、宗旨意识、政治责任、使命担当，规范组织设置，履行职责任务，完成主体责任，加强领导班子和干部队伍建设，强化党员队伍建设，培养出优秀的农村基层党组织带头人，锻造出坚强的农村基层党组织，在实践中不断提高工作和服务本领，才能从本质上提高党的执政能力。所以，依托《条例》来规范和加强农村基层党组织工作，不仅可以从整体上有效提升党的建设科学化水平，更可以进一步夯实党在农村的执政合法性根基，提升党在农村的工作能力和战斗力，从而推动中华民族伟大复兴中国梦的实现。

3.《条例》是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。国家治理包括乡村治理、社区治理、社会治理等，其中，乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，而农村基层党组织在乡村治理体系中发挥核心作用，是推进乡村治理现代化的关键。因此，实现基层治理现代化，进而推动国家治理体系和治理能力现代化，就必须加强农村基层党组织建设。而《条例》恰恰是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。从总体上来看，《条例》以加强党对农村工作的领导为主线，以加强和改进党的农村基层组织建设、提升农村基层党组织建设质量为旨要，其颁布和执行必然大大提高农村基层党组织在农村基层治理中的组织力、创造力、凝聚力、战斗力、领导力和号召力，为推进乡村治理现代化提供坚强领导。从部分来看，《条例》新增“乡村治理”一章，从法规角度真正明确了推进“乡村治理”是农村基层党组织必须履行的职责任务，具有强制性和执行力，同时《条例》中也明确指出了乡村治理的目标、机制和任务，让农村基层党组织领导乡村治理有规可循，使得乡村治理沿着正确的轨道和方向前进，切实提高农村基层党组织依规办事的能力。因此，《条例》的颁布和执行必然会推动乡村治理现代化，进而加快国家治理体系和治理能力现代化的进程。