社会组织的事中事后监管改革：实践、困境与对策

卜潇雅，陈 浩

（江苏大学 管理学院，江苏 镇江 212013）

一、引言

当前世界，社会组织作为与政府、市场并行的第三部门，在促进地区经济发展、社会管理、慈善保障及公共服务等方面发挥了重要功能。近年来，我国社会组织发展迅猛，据国家民政部《2017年社会服务发展统计公报》数据显示，截止2017年底，全国共有正式注册的社会团体35.5 万个，各类基金会6 307 个，民办非企业单位40.0 万个。然而，在规模数量快速增长的同时，也暴露出少数社会组织运行失范、扭曲、甚至违法等问题，因此，加强对社会组织的有效监管十分必要。

但长期以来，我国社会组织在机构属性和功能定位上模糊不清，加之受传统行政化管理体制的影响，社会组织监管呈现出监管主体的双重性和多元化、监管重心的前端化和分类管制、监管手段的单一行政化等弊病[1]，这不仅严重制约了社会组织的发展还影响其参与社会治理的能力。近年来，国内学术界围绕社会组织监管体制改革进行了有益的探索，相继提出了诸如嵌入式监管[2]、策略性收放机制[3]、枢纽式管理[4]以及网络式治理[5]等思路；与此同时，我国也在积极探索推进社会组织管理的政策改革，2016年国务院颁布《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，进一步明确社会组织的管理体制；而2017年党的十九大报告更为明确地把社会组织作为建设“共建共治共享”社会治理体系中重要组成部分，提出新时代下要实现政府、社会、民众三者良性互动的社会治理目标。

然而，基于治理理论，社会组织作为独立于政府机构、企业组织之外的第三方主体，负有弥补并协调处于“政府失灵”与“市场失灵”双重情境下社会领域的综合治理及秩序维护等功能，因此针对社会组织的监管改革，也应体现并嵌入有效治理思想。伴随着我国以“放管服”为核心的行政管理体制改革的推进，更加突出了政府对社会组织监管改革和创新的重点，即要从偏事前审核机制向强化事中事后系统性监管体系的深度转型，以更好地激发社会组织在社会治理体系中的核心参与职能。但受制于多方面因素的影响，推动社会组织事中事后监管改革将是一个复杂的系统工程。因此，本文力图以江苏Z 市为例，通过调研Z市社会组织事中事后监管改革的实践，探究存在的困境和问题，在此基础上探讨完善社会组织事中事后监管改革的可行建议。

二、推进社会组织事中事后监管改革的Z 市实践

（一）Z 市社会组织监管体系改革概况

Z 市是地处江苏苏南的一个省辖市，区域内社会经济发展水平较高，由此促进了社会组织的蓬勃发展。截至2018年，Z 市共有各类社会组织3 787 个，其中社会团体1 990 个，民办非企业单位1 797 个，每万人拥有社会组织数达13.9 个。近年来，Z 市推进了以简政放权和机构职能转型为核心的政府行政体制改革，着力变革行政管理方式，以增强政府的公信力和执行力。其中，在社会组织管理体制和监管体系方面更是加快了改革和创新的步伐。由此，Z 市建立了以民政部门为监管责任主体，综合财税、审计以及诸多相关业务部门共同参与的社会组织综合监管改革体系，重点推进以“放管服”为基石的社会组织事中事后监管体系和监管能力建设，加强对辖区内各类社会组织的事中事后监管。

（二）监管做法与成效

调研发现，Z 市探索社会组织事中事后监管改革主要有以下做法：

1.引入第三方机构参与社会组织等级评估认定。为加强对社会组织的规范化建设，Z 市改变了以往仅有行政部门对所辖社会组织开展单纯内部审核的方式，转而由民政部门授权，遴选委托第三方专业评估机构负责对各类社会组织进行资质和等级评估。如在2017年Z 市社会组织年度等级评估认定工作中，市民政局公开委托两家第三方评估机构——Z 市众益社会组织指导服务中心和Z 市社会组织促进会，由它们分别负责不同类别社会组织的评估指导和初评工作，并将初评结果上报Z 市社会组织评估委员会，经委员会终评并确定评估等级。这种创新的评估认定方式，一定程度上提高了社会组织等级评估工作的科学性。

2.开展针对社会组织的系统性年度资质审核检查。按照“松前端，紧后端”的思路，Z 市民政局先后颁布实施了针对各类社会组织的年度审核办法与标准等文件，对登记注册的所有社会组织强化过程规范和结果监管，要求各类社会组织须常态化送报年检材料，并依法对其材料逐项进行合格性审核，具体包括社会组织党组织建设情况、业务活动开展情况、财务管理或资金使用情况等。此外，按照加强事中事后监管的要求，逐渐加大对社会组织开展随机财务抽查审计和实地检查的力度。

3.规范社会组织换届过程中的监管。Z 市民政部针对不同类型社会组织的特点，制定了换届流程管理要求。其中，明确提出各类社会组织换届前，需对提交的相关资料进行预审，即要求社会组织在换届选举会议召开7日前，通过《江苏省社会组织登记管理网上填报系统》将相关事项进行网上报告。并且，在换届选举结束后的15日内至Z 市政务服务中心民政窗口办理相关变更、备案手续；针对部分规模较大、影响较广的社会组织，民政部门也选派一些监督员现场监督换届工作进程，确保其过程的公正公开实施。

4.实施定期与不定期相结合的动态抽查。由民政部门定期对社会组织的财务状况、日常活动、信息公开等情况进行抽查。同时辅以不定期抽查，检查内容可从定期抽查的内容中选取，也可与实际需要相结合，合理确定其他检查内容。通过定期与不定期相结合的抽查方式，加大监管强度，降低了社会组织的违规风险。

5.初步形成多部门协调监管机制。通过统一协调财务部门、税务部门、审计部门等职能部门与民政部门等业务主管部门间相互配合，依照法律法规对社会组织的税务登记、资金往来、资金利用等情况进行监管，及时发现存在的问题。其中，对情节较轻的，可责令其整改；而情节较严重的，则需依法对其实施行政处罚。

Z 市实施的社会组织事中事后动态化监管改革总体取得了一定的成效，有利于促进辖区社会组织的规范运行和有序发展，激发各类社会组织的服务效能和成长活力。

三、Z 市社会组织事中事后监管改革中面临的困境

在调研中发现，Z 市社会组织事中事后监管改革也面临一些不容忽视的困境。

（一）分类化监管的欠缺

当前，Z 市社会组织存在着业态类型、行业组织性质、服务职能范围和规模层次水平等显著的差异化特征，这从客观上要求有关监管部门在监管思路、重点和内容方式上也应有所差异地实施分类监管。但经调研可知，现有监管体系和工作方式未能充分考虑到不同社会组织之间的差异特征，在监管思路和方式上存在同质性和针对性不强等问题。例如，在部分社区服务型的社会组织监管中，出现了与当地基层社区组织脱节分离等现象，监管评价过程中未能有效发挥所在社区平台的重要参与作用；再者，对于某些专业型的社会组织，如医疗卫生协会，因其专业知识技术的不可替代性，更需要相关业务指导部门和民政等行政监管部门的协同配合、步调一致，但受实际条件影响，现有监管工作却是业务部门和行政部门分别各自独立开展，行政部门不熟悉业务、业务部门不熟悉行政，致使监管成效不高。

（二）多部门监管标准的欠统一

多职能部门监管虽然能扩大监管范围，但在实际监管过程中也表现出沟通不畅，协调不够，监管流程阻滞，重点环节不能有序整合衔接以及评价标准多元化，进而造成重复监管、多重监管、低效监管等问题。例如，依照相关法律，税务部门、财政部门、审计部门等都可对社会组织运用财政资金、捐赠收入、国有资产等情况进行审计监督，再加之年检审计、换届审计、专项审计等监管活动，社会组织需要接受多层次类型财务审计监督，但现阶段，不同监管部门之间缺乏必要的内容标准和流程整合工作，甚至在社会组织的审计监管中，其报表栏目也各有不同的标准和要求，导致社会组织需要分别准备不同的审计材料，多次审计，重复缴纳审计费用，这给社会组织尤其是小型社会组织带来了不小的费用压力，同时在一定程度上也造成了监管资源的浪费。

（三）监管方式的不平衡

在事中事后监管体系中，事后监管类似于目标监管、结果监管，而事中监管则倾向于过程监管、行动监管，两种监管方式各有其优势所在。相较于事后监管，对社会组织的事中监管有利于及时发现并纠正社会组织运作过程中的违规问题，防患于未然，有利于保障社会组织常态化规范运行。因此，需要注重将两者有机结合起来，形成监管合力。但调研发现，当前在Z 市针对社会组织的监管工作中，一定程度上存在着监管方式的不平衡，具体看表现为更重视诸如材料年审、项目验收、结果督查等事后监管措施的运用，而对社会组织的动态化、过程化事中监管不足。例如，对社会组织的年检仅是针对社会组织提交的相关材料内容进行审核，较少关注其材料的形成过程；对社会组织项目结束时的第三方评估也只是对项目面上执行情况和结果的反馈，注重项目问题的事后处置，缺乏对社会组织项目运作过程中的全程跟踪和动态监督，对项目问题的事前事中防范和执行审查偏少。

（四）社会化监管的不足

社会组织归根结底是为其组织成员和社会群众服务的，在衡量社会组织日常业务活动开展是否合规、组织管理运作是否合理方面，客观上，社会组织内部成员以及服务对象、广大群众等更具有“发言权”“裁判权”。因此，除了需要政府部门、第三方机构等实施必要的监管之外，还应重视发挥社会组织内部成员、服务对象、社会媒体、公众等多方参与社会化监管作用。但当前Z 市社会组织的监管体系主要依靠民政部门、业务负责部门以及授权的第三方机构等部门化监管主体，同时辅以财政、审计、税务等政府职能部门的专项审计监督，而源于社会组织的内部监管和社会公众监管机制相对薄弱，且缺乏与职能部门行政监管的有效结合和协作，一定程度影响了社会组织监管效率和效果。

四、创新社会组织事中事后监管改革的对策建议

基于新时代下创新社会组织事中事后监管体系的发展要求，从Z 市面临的改革困境出发，我们认为，当前应围绕多元、协同和有效治理的目标要求，通过持续深化政府行政体制改革和简政放权，构筑以民政部门为主体、多元主体协同参与的综合监管体系，探索监管方式和监管手段的创新发展，以推进监管治理能力水平的提升。对此，本文提出以下具体对策。

（一）重视将登记审核作为部分类型社会组织的监管源头

我国虽提出了社会组织管理制度改革要从“重入口登记管理向入口登记管理与事中、事后监管并重”的转变，但这并不等于彻底舍弃登记审核监管机制。相反，由于社会组织类型多元性和功能的复杂性，在审核监管方式上更应进行科学甄别和分类对待。例如，类似社区服务类、公益慈善类、服务范围小的社区组织，可依法降低审核门槛以鼓励其积极发展；对于部分特殊领域例如宗教、文化、特殊行业、专业特色以及影响范围大的社会组织，应继续规范化注册审核；此外还需严格审查非法社会组织的设置和开展活动，加强社会组织发展和监管的源头管控。

以Z 市为例，社会组织不仅类型众多，还组织松散、情况复杂，民政部门在登记管理和年检监管过程中要完善落实入口登记管理工作机制，规范日常管理。同时，还应排查理清不同类型社会组织的业务主管单位、理顺不同类型社会组织的业务经营范围，在登记管理的过程中促进小、微型社会组织的制度完善、场地建设及相关负责人的专业素质提升。并且要杜绝少数地区和部门为完成达标任务，虚报谎报或突击组建各类社会组织的现象，从源头上减少“僵尸”型、“空壳”型社会组织的存在，减轻相关职能部门负担，充分利用有限的社会资源。

（二）实施社会组织“扶优惩劣”分类监管制度

建立对社会组织的分级分类评估评价和分类监管管理工作。首先，对有关部门评估出的社会需求大、服务业态先进且内部管理规范的优质社会组织要加大扶持力度，在组织成立孵化、为民服务资金配置、公益项目评审等方面提供相应支持；其次，对于部分“僵尸”型、“空壳”型以及其他不符合规定的社会组织，严格各项监管条件，适当引入淘汰机制，完善社会组织的进出秩序；最后，要加强培养社会组织负责人的工作能力。社会组织负责人是社会组织发展的重要基石，相关业务部门要加强对专业性和学术性强的社会组织的业务指导，优化社会组织的内部治理结构，发挥优秀社会组织负责人的引领示范作用，增强社会组织成员的社会荣誉感，发挥组织成员的自我发展需求。

（三）推进多重监管体系协调并进

1.建立多部门监管协作体系。调研显示，Z 市民政、税务、财务及其他职能部门对社会组织存在着多头重复监管问题，在监管服务政策、尺度和要求等方面表现不一。不仅难以形成监管合力，还增加了部分社会组织特别是小、微型社会组织的人力和财力负担。因此，应建立针对不同类型社会组织的事中事后监管清单制度，明确各监管部门清单的监管职责范围、标准要求和技术规范，从而实现跨部门监管协调协作机制[6]，统筹考虑各部门的监管职责，科学配置各部门监管责任。

2.创新多部门协调监管的实施机制。民政部门负有履行协调监管实施的主体责任，要根据各类社会组织性质，加强与相应业务主管部门、职能部门及执法部门的常态化稳定沟通联系。此外，还可以探索利用互联网技术，构建多方协同监管平台，共享各方监管信息，推动信息公开制度，民政部门可联合多部门主体签订相关责任方协议，落实社会组织监管过程中的不同责任，防止出现权责不清、相互推诿等状况。

（四）引入多元化监管主体和监管方式

1.引入专家型第三方组织的专业化监督。社会组织繁多，而专业性较强的社会组织，其监管需要相应的专业知识。由于行政监管部门的专业水平有限，而业务主管部门与部分社会组织之间存在千丝万缕的联系，存在独立公正的监管力度的缺失。针对此类型社会组织的监管，可尝试建立社会组织评审委员会制度，通过引进异地第三方行业领域内专家，弥补现有的监管短板。其中，特别是涉及到政府向社会组织购买服务、财政资助项目的评审过程中，要引入竞争性项目遴选和第三方独立评估监督制度，以提高社会组织承接政府公共项目的效率和公正公平性。

2.加大社会公众和媒体监督力度。互联网时代，赋予了公众、媒体等社会化力量参与社会组织监督权利和监督渠道。对此，可鼓励有条件的大型社会组织自建网站等信息化平台，民政部门也可以建立面向注册登记的各类中小微型社会组织综合信息服务平台，明确要求所有社会组织及其活动信息的公开透明并网络化公示，扩大网络社交功能，允许民众上网查询、咨询和质询社会组织。同时，民政部门要建立相应的举报投诉机制，认真对待新闻媒体、社会公众关于某些社会组织的举报、投诉，鼓励保护社会组织内部成员的举报和监督行为。

3.注重发挥党组织的积极监督作用。党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，应强化社会组织党的建设，提升党对社会组织的监督作用。首先要理顺社会组织的隶属关系及社会组织内部党员的党组织归属问题，理清有业务主管单位指导的社会组织党建的工作范围，避免发生“越位”；其次，积极开展社会组织的党建工作，推进社会组织的基层党委、党支部建设，对于自身尚不符合成立基层党组织条件的社会组织，可推出联合党委及功能性党委，社会组织内部应积极发展符合要求的成员特别是负责人入党，发挥党员的先锋模范作用，强化自我约束，将社会组织监管与党的建设有机契合起来。