监察体制改革中的监察留置措施问题探讨

游晓宇，张富利

（1.福建师范大学 福建福州 350000；2.福建农林大学 福建福州 350002）

一、问题的提出

2018年《中华人民共和国监察法》颁布，标志着中国监察体系改革开启新征程。既将国家权力进行重新分配，也是民主结果的体现，又重塑国家反腐败体系结构，将所有公职人员纳入监察体系范围[1]。这表明了国家打击职务犯罪、反腐倡廉的坚定决心。至此一府一委两院的新型权力格局落成。《监察法》赋予监察机关调查案件的12项调查措施。在这12项措施之中，如讯问、查封、扣押在《监察法》颁布之前的《行政监察法》之中均有规定，而留置措施是首次适用于监察领域，且涉及人身自由，因此引发广泛的关注。监察体制改革的目标在于将反腐败工作由党纪党规上升至法律层面，因此对于“留置”措施这类涉及人权的调查权应当有足够说服力的合法性、正当性。

当下学界对监察留置的研究较为丰富，有学者从刑事诉讼程序法规范分析的角度讨论监察委的留置措施与司法的协调与衔接[2]，有学者从党和国家执纪方式创新的角度阐释了从“两规”到留置的重大意义[3]，有学者从监察留置的性质角度进行了阐述[4]，有学者从留置程序执行具体环节的微观角度对留置措施进行了分析[5]，有学者从监察留置的裁量实体均衡体系及程序运作机制角度进行了探讨[6]，也有学者从国家权力配置的公法学角度对“家法说”和“权利放弃论”进行了批判[7]，还有学者从程序自然法的角度对监察留置法治化路径给出了建构性的意见[8]。这些重要的理论研究对于监察留置法治化具有重要的意义，但现有研究依然存在不足。其一，主要集中于留置措施的具体问题如留置权的性质、留置措施中律师的介入、留置的程序等问题，属于微观研究，中观研究和宏观研究较少；其二，从部门法的角度出发集中于运用程序法主要是刑事诉讼法理论将《监察法》中的留置与形式强制措施进行比较研究，理论视野相对狭隘；其三，对留置措施的制度建构基本停留于立法完善与外部监督，较少从公法理论角度对《监察法》中的留置措施进行深入研究。基于此，从公法学角度出发，对留置权力的运作进行系统的内部观察，并展开监察理论的探讨，具有重要的学理与现实意义。

在全面从严治党的战略决策下，党的十九大对深化监察体制改革做出了从部分试点推进全面试点的重要部署，并对监察法中的留置问题给予重点关注。本次改革的元动力并非出自实务部门，而是新形势下国家的顶层设计[9]。监察体制改革不仅领先于实务部分的司法实践，也走在了学术界的理论探讨之前。在法治反腐持续深入的背景下，监察体制改革的重心从监察权的合理配置也逐渐转移到监察权的有机运行[10]。监察留置是监察委员会最重要的调查职权之一，一方面肩负着在法治进路中化解“两规两指”困境的重大任务，另一方面也吸纳了“两规两指”的成功经验与功能内涵。监察留置措施并非是对“两规两指”的简单取代，它吸纳了“两指”的同时也吸收了“两规”中的法律监察功用，而“两规”被作为党的纪律、组织措施的功能继续保留。从“两规两指”到《监察法》的监察留置，是反腐法治化进程的重要一步，监察留置措施作为《监察法》赋予监察机关的最严厉调查手段，直接关系到公民的基本权利，更应坚持正当程序的法治塑造，保障被调查人的基本权利。然而在实务应用上，留置措施的适用有诸多不明和模糊区域，仍有待于探索、研究和完善。

二、司法实践中留置措施实施的现状及困境

（一）监察留置措施实施初有成效

在设立监察委之前，党的纪委与国家的监察机关是合并的，既承担国家行政机关的监察工作，也兼并承担党组织和党员的纪律检查。反腐败机关不能有效统一战线，集中力量办好反腐工作。根据改革前的法律和党纪的规定，被监察对象存在空白地带，无法面面俱到，人人受控。对非党员和非党的组织的监察存在盲区，例如政协与人大这类机关。不能实现反腐监察“无禁止地带、无死角范围、无空白区域”的全控目标。长期以来，我国的监察机关与行政机关是一脉相承，党纪监督与行政体系混为一体，不能从根本上解决党员干部的廉洁问题，反腐应当要进入新常态。公权力姓公，也必须为公，必须有效地监督、有效地制约公权力，以完善的制度，制约权力的行使[11]。监察委员会设立，弥补我国专职监察机关的空缺，解决我国长期监察部门与行政机关混淆的弊病，也弥补了之前监察对象的空白地带。以异体监督代替同体监督，整改弊端，将原本分散的反腐败机构整合统一，完善国家监察机构的组织架构。

我国监察“留置”第一案产生于山西省试点过程中。山西省某集团有限公司原董事长郭某失职渎职，经济受贿，使得国有资产流失。郭某是国有企业的领导，符合《办法》中受监察对象之规定。为快速了解失职违法犯罪，郭某被采取监察留置措施。山西省纪委仅用20天左右的时间，迅速形成案件报告及其它文书并进行移送，高效快捷的查清了违纪问题。相比以往职务违法犯罪所花耗大量时间、精力严密监控而效果甚微相比，是快速高效办案的典型。根据今年最高检的工作报告，受理全国各级监察委员会移送涉嫌职务犯罪人员16090多人次，其中已被起诉9802人，不起诉250人次，退回补充调查1860多人次，不起诉率、退查率同比分别下降9.5%和37%[12]。《监察法》实施后，全国对于职务违法犯罪案件处理的质量与效率有所上升。留置措施的实施为监察委办理职务犯罪与严重职务违法案件提供更加高效、便捷的保障，加强反腐败力度，有效打击违法犯罪，办案质量与数量双双提升。留置措施的实施不仅创新监察调查措施，而且提高反腐效能，切实解决以往办案调查难的问题。

（二）监察留置措施规定不完善

虽然从数据上看，监察“留置”措施的实施切实有效提高了职务违法犯罪案件查处的力度与效率，但在司法实务上，监察“留置”措施的适用仍存在以下几点问题。

1.适用条件不易界定。根据《监察法》规定，适用“留置”措施的规定十分严格。由于其涉及人权问题，如此规定有其合理性。但是，在实务中，如何界定何种程度是达到《监察法》中所述的情形并不容易。相对模糊的用语在提升实施措施的严格条件之时，也加大了认定的难度。首先，就案情重大复杂而言，其常因个案涉及人数多少、造成的社会影响大小而有所不同，并不是可量化的指标。其次，严重职务违法与职务犯罪的性质界定上，特别是四种情况之一条款应用，应该从法规上有更具体的可操作性明确性。条款用定性语言文字则相对摸糊，对审批人员对确定审批被调查对象提出更高要求，受制于个人对相关情况的了解、认知水平等因素的影响，较易出现偏离案件实际，在法律应用范畴中影响实现公平公正原则，在保证监察人员利于调查案件同时，也要兼顾被调查对象人权的依法保障因素。最后的兜底条款给予了监察机关在采取“留置”措施最后的自由裁量权，但其他妨碍调查行为究竟为何情形，限定不足。在当前法律出台时间尚短时，应慎重使用，否则易有滥用之嫌、侵害被调查人权利之疑。留置并非应对紧急情况的短期羁押，而是无需进一步审查即可达到逮捕的法律效果，所以在适用条件上应当有更高的要求[13]。

2.批准和决定程序设置合理性存疑。《监察法》对适用“留置”措施的决定程序以及“留置”的时间及延长规定较为完善，但仍有不合理之处。首先，虽然《监察法》对于批准“留置”措施的规定较为严格、慎重，但并不需要经过司法机关同意，归根结底还是在内部自己授权、自己批准，难保有失偏颇，不能体现中立、不偏不倚的态度。确定被调查对象审批权是监察机构领导班子和调查人员一体化，应该要形成审批确定调查对象与调查办案人员相互监督关系，以确保对案件的客观公正，注重公允性、中立性审查，非为不得已并不能适用。对于“留置”措施的延长更应该体现审慎原则，保障被“留置”人的权益免于侵害。

3.执行程序规定过于简略。首先，未明确监察“留置”的场所，留有含糊。按照监察体制改革之前的规定，检察院在承办职务犯罪类案件时，被逮捕的嫌疑人统一关押在看守所，而纪委对“双规”对象通常留于纪委机关的办案场所。“留置”场所的不确定性，无法使得整个“留置”过程接受监控和监督，被留置对象有可能会遭受任意的讯问和对待而无法保障其供述的真实性。之前的规定可以认为是反腐败机构分散而产生的规定，但在监察体制改革之后，反腐败机关独立，出于保障被“留置”对象的人身权益，按照以往的规定分散“留置”场所不再合理。其次，对于“留置”时间的规定，并不能满足实务上的要求。与《刑事诉讼法》之对比，若监察机关在调查过程中发现被调查人有其它的重要罪行，是否也可以重新计算“留置”期限，在《监察法》中也尚未明确。且对于“留置”时间的设置相对单一，“留置”措施应当是具有临时性质的羁押措施，是为了进一步调查涉案的重大问题，并不是刑事强制措施，则留置时间不能过长，仅以3个月以下带过过于简便。

4.律师无权介入。在《监察法》的规定中，立法机关对被调查人的人身等基本权益均有较为全面的保障规定。但是，在被调查人被留置期间是否可以申请律师介入帮助辩护，《监察法》并未作规定。但刑事程序中，出于被调查人通常缺少相关法律知识等相关因素考虑，且犯罪嫌疑人和被告人处于弱势地位，允许其委托辩护人。而在监察留置措施中，被调查人无法获得律师的帮助（目前监察法中尚未明确规定）。被调查人在调查过程中，处于相对弱势方，双方实力悬殊。被调查人自身自由受限制且对相关规定在一般情况下缺少了解，或不懂如何运用。这一规定的缺失不符合当前法理对于公平正义原则的要求。纵使被调查人涉嫌违法犯罪，代表公权力的一方也应当在打击犯罪的同时，应当关注人权的保障。律师帮助机制的缺失，使得双方在实力水平上差距过大，在调查过程中，被调查人在如此被动的情况下，容易为了追求结果而违法取证，侵害被调查人权益，被调查人的人权无法得到有效保障。

三、监察留置措施之立法内涵

（一）监察留置措施性质辨析

《监察法》将监察“留置”措施创新地适用于监察领域，是针对严重职务违法与职务犯罪行使的限制人身自由的措施，具有强制力，但其目的不在于“留置”，而是为了调查事实，进而为司法诉讼提供证据支撑，其实质仍然是调查措施的一种。《监察法》明确了留置这一重要调查措施的法定权限，监察体制改革的制度优势在此转化为实实在在的治理效能，对破解长期困扰反腐败的法治难题具有重要意义。

1.监察措施性质的理论争议。根据《监察法》规定，“留置”措施在目前的实务中仅针对职务犯罪适用，类似于刑事拘留，表现出了刑事强制措施的性质。但是“留置”措施究竟是否属于刑事强制措施呢？众所周知，监察机关的职权所在是调查职务违法以及职务犯罪，且监察机关设立不同于直接将其纳入司法机关的范畴而应该是较于两院所独立存在的，其定位应当是针对反腐监察的独立机关。虽然“留置”措施在功能上与刑事强制措施有较大的重合，但是“留置”措施的适用并不包涵在刑事诉讼程序之中，仅是监察机关前期调查事件过程，及时收集证据，并不进行定罪处罚，监察留置措施也不是处罚措施，故此两种措施不能简单的对等，两种程序也是不相等同的。从监察机关的地位来看，其定性必然不同于司法机关，所以职权的性质必然有所不同。如监察机关的调查结果证明公职人员确有违法犯罪，遂移交案件，后续才按照司法程序进行。由此可看出，前期的监察程序与后阶段的刑事诉讼程序互不隶属而是相互独立。故《监察法》中的“留置”措施并非刑事强制措施。

2.监察留置应当属于监察措施。监察委员会被赋予监察权，这种监察权兼具双重职责，不可简单地等同于现有体系中的某一措施。根据其地位及特性，留置措施应定性为监察措施[14]。如前所述，监委会的定性是国家反腐机关，监察机关的工作依据是《监察法》。监察机关与司法机关或许在职能上有类似，但监察委从设立之初的定性十分明确，它不存在于现有的国家权力机关中，是一个为反腐工作而产生的新分支，旨在形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。诚然，监察机关的部分调查权由检察院过去的职务犯罪侦查权移转而来，然而并不从属于它。那么监察机关所享有的施行“留置”措施的权力，也应当是新型定义下的监察措施，是具有专属性质的监察机关独有的调查措施。

（二）监察留置措施体现法治反腐思维

《监察法》出台之前，党内对于调查腐败分子使用的特殊手段被称为“双规”。“双规”是指调查人员有权要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作说明。作用在于防止被调查人出逃离境，拖延时间，避免案件进展进退维谷，举步维艰，大量积压。“双规”的运用确实有效的处理了大量的涉及贪腐类的案件，这一手段的施行，从实效性角度的确提供了较大的帮助。但是“双规”未经任何法律授权，只是作为一种党纪调查手段，存在本身不合法，饱受争议，违反宪法规定限制公民人身自由。所以“双规”一直在争议中留存，有悖于宪法法理之精神。从现实角度，不可否认它积极功效，但也不能无视其存在的不合法，有违基本的人权精神。而《监察法》规定的监察“留置”措施，在内容上与“双规”措施相一致，但是经过最高权力机关的授权，是人民意志的体现，可以视为是“双规”的法治化运作。监察留置措施被纳入法律轨道，弥补长期以来“双规”存在瑕疵，是法治反腐思维的体现。对留置措施的规定，应当更注重符合宪法精神以及重视将职能统一整合转型的特点和创新制度弥补缺漏的意义[15]。

四、法治背景下完善留置措施实施的路径探索

（一）完善法律法规以明确留置措施的适用条件

1.明确“案情重大、复杂”的界定。首先，“留置”措施适用条件的不明确。目前《监察法》出台时间较短，参考案例较少，为了办案人员在实务中能够准确判断各类情形，可以参考《刑事诉讼法》对于“案情重大、复杂”的要求，对比案件情形进行借鉴，形成司法案例，得出司法实务经验。且对于监察“留置”措施的批准，应当建立在掌握了基本的违法犯罪事实的基础之上，经过集体讨论，严格限制批准之条件。鉴于监察机关适用“留置”措施的案件范围基本为贪腐类的罪名，针对职务违反犯罪案件，涉案金额的大小也是重要的衡量指标之一。涉案金额作为贪腐犯罪重要的参考指标，容易予以量化。目前《监察法》实施时间尚短，日后可考虑根据每年的相关案例整合集锦，出台监察案例，从整体考虑涉案金额数目等情形，出台相关解释以解决这一规定的界定难问题。

2.结合实践经验细化兜底条款。兜底条款的作用是为了应对随时间变化，而出现的新情况存在。应当随着案件完结，经验的积累，在不断的实践之中予以明确。法律条文的适用，第一要素在于明确可适用。要实现法律法规的公正公平这一目标，必须通过阳光作业。法律法规的实施细则，可以定量的要尽量定量；无法定量的，定性需要准确，尊重事实的本原。为了防止监察机关滥用兜底条款，使用兜底条款也应当在严格的限定之下施行，不能够跳脱出有“留置”之必要这一前提条件，防止人为从宽从严选择调查对象。

（二）重视规范留置措施的适用程序符合正当程序原则

1.分离侦查部门与审核部门，有效制约权力行使。对于批准适用“留置”措施的机关，仅是内部审查机制，而无详细的细化规定，过于笼统，不易于实务中的操作。对此可以参考原检察机关对职务犯罪关于批准逮捕的决定，监察机关内部可分别设立侦查职能部门与审查“留置”职能部门，由专门的审查“留置”职能部门审核侦查部门提交的案卷材料，而非由同一职能部门自侦、自审。且应当分离立案程序和适用“留置”程序，这样的设置，加强了监察机关批准适用“留置”措施的中立程度，符合正当程序原则的要求。健全留置程序的法律法规审批监督制度，就如同需要防范体育赛事的“裁判员、运动员”源于一体，要形成相互监督刚性约束制度，防止个人的主观因素作用扩大化，审批环节上尽量排除人为主观因素，完善防范措施制度设计。防止制度设计初始要顾及存在操纵权力个人意见代替法律法规方便的瑕疵或漏洞的机率，或者最大限度降低阈值，要建立公开透明的多元监督体系。

2.明确“留置”场所，严格监控“留置”全过程。目前，各省份对于监察“留置”的地点在适用上各有不同，有的将调查对象留置于纪委办案场所，有的则留置于看守所中。对于“留置”场所的设立，应当统一标准、统一场地、统一监管，规范、公开，以保证“留置”全过程对于被调查人的全面监控与保护，对调查人员实施监督，保证监察“留置”程序的顺利进行，保障被调查人的休息权、安全权及提供应有的、基本的符合日常所需的条件，更加符合《监察法》规定的。在场所规范化建设方面，综合考虑包括软、硬件设施，制度执行及队伍素质能力品行的教育培训。多数学者认为，看守所的设备条件及管理设施，更加符合“留置”场所的要求，应当以看守所作为固定的留置场所。出于方便监察机关调查的考虑，将被调查人留置在监察机关办案场所更加合理[16]。在留置期间，应当避免对监察对象进行刑讯逼供等非法取证行为的可能性存在，被调查对象既要给予法律威严，同时予以必要在生活上予以人文关怀，切实保障对被调查对象人身安全。

（三）遵循比例原则，设置多元化的“留置”期限

对于“留置”期限设立问题，以下几点问题。首先，对于特殊情况，应当重新计算监察“留置”期限；其次，应当针对不同情形的复杂、重大程度，以3个月为限，设立短期、中期的“留置”期限，更加多元化、细化。相比香港廉政公署的48小时羁押权，我国的3个月“留置时间过于漫长”。“留置”措施是涉及限制人身自由的调查措施，其目的是通过调查获得证据，限制人身自由是手段而非目的，具有临时性质，重在保障案件调查活动顺利进行。

（四）保障被调查人的基本权利

1.设立律师帮助权。《监察法》并未规定律师是否有介入的权利，法无授权则认为禁止。在《监察法》出台之前的纪委调查中，律师无介入帮助权。检察院在调查职务犯罪中，律师在特定时间可以介入帮助。将人长时间关押，不与外界接触，对人的精神状态有极大的影响，这种封闭的调查状态在无律师帮助的情况下很容易产生非法取证的情况。监察机关的职权是整合原先纪委和检察院的权力而诞生的，在实务中确实存在被调查人对于法律知识并不常熟的情况，律师介入帮助确有必要存在。但对于律师介入权限以及介入的案件应当做出详细的规定。实务中调查反腐败案件的秘密状态与律师要行使辩护权的存在冲突，应当依据具体案件情况介入[17]。尽快建立为调查对象在可控范围内提供必要的法律救助和法律救济，以保证被调查人的人身安全，精神慰藉等方面的司法救助，让被调查人有人身安全感。

2.构建有效的监督机制。绝对的权力诱使人们前赴后继，将导致绝对的腐败。监察“留置”措施的实施需要建立有效的监督制约机制以制约监察机关滥用调查权，避免损害监察机关的威信。首先，“留置”措施的制约和监督机制需要从保障人权的角度出发，以监察机关内部制约与人民群众的外部监督相结合。内部监督可以设立专门的监督部门，外部监督可以从多方面共同制约。如香港特别行政区的规定，设立一个独立的机构，服务人民群众，成立专门的接受群众投诉之机构。其次，不仅在监察机关内部需要自我监督，也应当与司法机关共同联合，相互制衡，保持动态平衡，建立一套完善的监督机制，完善协作机制，增强监督合力。从思想上加强内部队伍建设，从制度上构建有效的监督制约机制，双管齐下，避免监察机关内部出现“灯下黑”的情形，违背设立初衷，提升监督效能。

（四）完善救济机制

1.拓宽申诉渠道。当被调查对象因监察“留置”措施而受到不合法的侵害，是否求助无门？《监察法》实施时间较短，相关的规定不够完善。从事后救济的角度，结合外国经验，可以考虑引入监察专员制度。韩国与比利时等国家，自上世纪就已设立了监察专员制度，其目的旨在设立一专门且独立的机构，为公民提供有效的行政救济。当被调查人受到不合法的监察“留置”时，可以通过向监察专员提起申诉（利害关系人也有此权利）。监察专员以善治标准作为审议准则，进行评价，并得出准许与否的结果。我国的信访制度与此相类似，但近年来的救济成效却差强人意。由于信访制度的职权不明确，处理过程不公开不透明等诸多弊病的存在，在现有的救济体制内，权威性较低。监察体制的救济机制，可以结合信访制度和监察专员制度的优点，取长补短，将监察专员制度的技术性程序设计移植于信访体制上，在监察机关内部设立相应的信访机构，延展公众的申诉方式。

2.引入国家赔偿。“留置”措施作为一项涉及限制人权的强制措施，若适用不当，会对被调查人产生不可逆的伤害。诚然，如行政执法一般，监察机关也会在调查过程中错误的适用“留置”措施，对被调查人造成损害，此时需要考虑引入国家损害赔偿机制。《国家赔偿法》规定了行政机关与司法机关在行使职权侵害合法权益造成损害时，受害人有权取得赔偿。监察机关如若错误的实施“留置”措施必然也涉及侵害被调查人合法权益，因此《监察法》中的法律责任章节应当与《国家赔偿法》相衔接，《国家赔偿法》也应当作出相应的修改，以完善救济机制，保障人权。

古语云:“善治国者，治官；不善治国者，治民。”监察体制的改革，从根本上改变了我国长期以来监察体制混乱的局面，是法治进阶的体现；《监察法》的出台，结束了我国在监察制度上“有实无名”的尴尬局面，以法律为其正名。监察体制改革意义重大，是全体人民心之所向，也是政府工作的应有之义，事实证明，改革成效显著，成绩斐然。不可否认，监察体制改革，提高国家在各方面的治理能力和治理水平，构建集中高效的中国特色监察体系。然而，改革并非一蹴而就，《监察法》中仍有待于解决的问题，有待于我们通过探索、研究，不断细化，建立完善的法律规则。“留置”措施作为一项备受法学界争议的措施，其创设有合理之处，为了更好的适用，需要弥补其不足之处。“留置”措施是监察体制改革的核心问题，是我国“双规”补正的法治化体现，“留置”措施隐含的问题反映监察体制改革存在的问题。改革的目的在于将反腐机制法治化，因其涉及人身自由，因此对于“留置”措施的适用要以更加严格的标准。在设计监察留置先关规则时，我们首要考虑的标准是合法性与正当性。通过分析司法实务中相关案例，以及研读法条，查阅资料，可以总结出“留置”措施规定及适用中不符合需求及矛盾的点，下一步将在实施中总结经验。由于监察留置属于新的领域，且与刑事诉讼规则有一定的重合，因此在设定规则、解释和运用的过程中，可以合理的吸收相关部门法的规定，弥补以往法规的不足，建立健全留置措施的外部监督机制，塑造符合法治反腐需要的留置规则体系。本文并未能够详实分析所有存在的问题并且给出完善、合理的解决方案。监察留置措施对于监察体制改革的重要性不言而喻，对于“留置”措施的许多问题仍值得探讨研究，在之后的工作中，不断完善立法，使其向着合法、合理、规范的方向前进，改革在路上，实践在路上。