浅析涉企收费审计的实践意义及基本思路

郭梦雪

（南京审计大学 江苏 南京 211815）

一、引言

1997年，国务院印发《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，提出：“全面取消不符合规定的针对企业的行政事业性收费，加强对行政事业性收费的监督，防止截留、挤占和挪作他用”，推进了企业改革和发展，加强了廉政建设。2010年，国务院印发《关于制定治理和规范涉企收费措施的分工意见》，决定在全国范围内开展治理和规范涉企收费工作。2019年《政府工作报告》中提出，要以改革推动降低涉企收费，特别提到要清理规范各类涉企收费以降低用能、用网和物流的成本。这就为今后涉企收费的改革指明了方向。

二、涉企收费及涉企收费审计基本概念

（一）涉企收费概念及分类

1.涉企收费概念

近年来，涉企收费基本是与“减税降费”一同出现，减税降费中“费”主要包括政府性基金和行政事业性收费。从字面上来看，涉企收费指的是与企业日常经营活动相关的、由各个收费主体向企业征收的一系列费用，而收费主体涉及政府部门、财政部门、事业单位以及各行业协会，收费原因主要是向企业提供公共服务。加强管理涉企收费，是简政放权的一项重要措施，能够进一步减轻企业的负担。取消或停征涉企收费，在一定程度上也保证了今后企业需要承担的费用主要是税收，从而避免了不合理的费用发生。

2.涉企收费分类

涉企收费可以分为三类，分别是经营服务性涉企收费、行政事业性涉企收费以及行业协会商会涉企收费。

经营服务性涉企收费指的是在各行政区域内向企业提供平台场所、技术设备、信息、知识等经营性服务而收取的费用。通常有政府定价和经营者定价两种形式。政府定价指各级人民政府按照物价部门制定的收费项目和具体收费标准收取相应费用，这类费用往往是依托行政权力强制收费，比如商业银行基础服务收费、银行卡刷卡手续费、征信服务收费等；而经营者定价指经营者按照法律规定自主制订收费项目和收费标准来收取相应费用，这类收费通常具有一定的垄断性，比如民航垄断环节服务收费等。

行政事业性涉企收费指的是国家机关、事业单位以及代行政府职能的组织、团体按照国家法律法规向企业提供特定服务或者履行政府职能的过程中收取的费用。其中涉及的部门包括公安部门、自然资源部门、交通运输部门、工业和信息化部门等。

行业协会商会涉企收费指的是介于政府、企业之间的社会中介组织向企业提供信息服务、咨询服务以及教育与培训服务或者定期举办展览、组织会议、评比而收取的费用以及会员入会时缴纳的会费。

（二）涉企收费审计概念

涉企收费审计目前是重大政策落实跟踪审计的一个关注点，指的是审计机关根据国家和各省发布的有关清理规范涉企收费的政策及规定，开展动态的审计项目，以监督相关规定是否顺利执行，针对审计过程中的困难和问题，提出审计意见和建议，督促被审计单位做出及时整改，促进涉企收费相关政策的执行效果。目前涉企收费审计主要关注的是违规涉企收费项目。

三、涉企收费审计的实践意义

（一）重大政策措施落实情况跟踪审计的重要抓手

重大政策措施落实情况跟踪审计有五大抓手，分别是重大项目建设、重点资金保障、重大政策落实、重点风险防范以及简政放权。审计署自2016年第三季度开始将“涉企收费清理”作为重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计的关注点；2017年第四季度开始持续关注“清理规范涉企收费政策落实情况”以促进“放管服”改革；2018年第三季度开始抽查有关地区和部门涉企收费目录清单制度的执行情况，第四季度开始，公告中持续重点关注减税降费政策中涉企收费项目的落实情况。其中，清理涉企收费是在简政放权的背景下提出的。简政放权，指的是精简政府机构，将经营管理权下放到企业。全面推进简政放权是全面深化改革、转变政府职能的重要途径，而对涉企收费的进一步规范能够促进政府与企业之间收入分配关系的合理化，能够积极推动政府处理好与市场、与社会的关系，同时增强企业的活力与创造力。

（二）推进供给结构性侧改革的重要举措

去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板是推动供给结构性侧改革，提升产业结构的重要措施。其中“降成本”指的是降低实体经济的成本，尤其是降低企业制度性交易的成本。在国内经济下行压力加大的宏观背景下，查处和整治乱收费的情况，能够降低企业的经济成本和时间成本，是增强企业活力、竞争力的有力保障，也是应对经济下行压力的有力措施。李克强总理在2019年的《政府工作报告》中对2019年政府工作任务做出了指示，其中提到要“深化电力市场化改革，降低制造业用电成本”、“深化收费公路制度改革”、“专项治理中介服务收费”等，从根本上造福了电力、能源以及运输等众多行业。

（三）约束规范政府行为的重要手段

英国经济学家凯恩斯最早在《就业、利息和货币通论》一书中提到“看得见的手”，而国家对经济生活的干预就是“看得见的手”，直接体现就是政府行为。在当前的市场环境下，依然存在着由行政权力在操控的行为，比如行政审批中介中存在的问题。违规涉企收费或越权自立收费项目，提高收费标准，或将无偿服务转变为有偿服务，或利用强制力和垄断地位提价收费，强行服务，从中谋利。对涉企收费进行审计，就是要禁止政府职能部门特别是政府机关、事业单位向企业的乱伸手行为，警示和告诫这些单位“伸手必被捉”，应该正确有度地履行其应有的职能权力。

（四）提升审计能力的重要途径

在开展审计工作的实践中，分散性和隐蔽性是违规涉企收费问题的主要特点。涉企收费涉及到众多的行业和部门，种类繁杂，不仅有全国性及中央部门单位收费清单目录，各省市也会根据自身情况公示收费清单。而且违规涉企收费本就是众多涉企收费问题中很小的一部分，经过反复的审计、检查、督查，发生违规收费问题的概率已大大降低，这就使得审计难度进一步增大。所以，是否能够顺利开展涉企收费审计是检验审计能力的试金石。审计署在2019年、2018年各个季度的国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果中均有提到违规涉企收费问题以及以前问题的整改，这也体现了涉企收费审计的重要地位和审计工作难度。同时，违规涉企收费问题在国务院综合报告中的的典型案例采用率很高，也是体现审计成果的重要领域。审计机关在清查违规涉企收费问题时，也是对其能力的一种提升。

四、涉企收费审计的基本思路

（一）确定审计思路的基本原则

对于违规涉企收费的审计遵循的是由简到繁的基本原则。涉企收费问题涉及到方方面面，审计机关在前期收集企业信息时首先应该从整体层面出发，充分掌握和分析事业单位的机构设置、管理体制、改革进度及收费规模，归纳收费类型以及其中风险概率较大的部门，将收集到的费用数据进行比对分析，确定审计重点，实现从一般到特殊、从情况到问题的过渡。

（二）涉企收费审计的切入角度

1.明确涉企收费主体

中央、各省市针对具体行业会有相应的收费文件，其中交通也业、建筑业以及安全监管部门受到更多关注，审计人员可以从发展改革委网站或者省级物价部门直接获取收费清单目录，这些清单中会明确写出收费主体。在所有上报单位中利用检查、抽查的方式，确定收费主体是否恰当，是否存在多头收费、违规收费的情况。

2.界定涉企收费性质

从审计署各个季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计的公告来看，涉企收费审计中会重点关注几个明细：违规征收应免收的涉企行政事业性收费、应由政府部门承担却转嫁给企业的费用、违规收取行政审批事项开展中介服务费以及应退未退涉企收费等。对照中央、省市下达的政策文件规定，审计机关应该针对被审计单位的已缴纳涉企收费进行收费性质审查，重点检查相关的税收发票数据，关注是否存在利用行政权力强行收费、利用下属企业强收、多收经营服务性费用、继续收取已取消项目费用以及转变收费性质继续收费等情况。

3.遵循涉企收费标准

审计机关应关注各省市的涉企收费标准和范围，重点审查近年来收费标准和范围有过调整的各机关单位，通过比对收费文件的要求和企业的发票数据，检查收费主体是否严格遵照文件规定收费，是否存在超范围收取、修改标准收取、未按照最新规定收取等情况。

4.关注涉企收费上缴情况

审计机关应首先了解涉企收费的总体上缴情况，核实费用的财务处理方式、银行账户性质以及资金缴纳形式，检查是否存在未遵守“收支两条线”规定的情况，是否存在隐瞒、截留收费事项的情况，是否存在利用相关企业虚拟收费项目以及提前收取费用以虚增财政收入的情况等。

（三）涉企收费审计的具体思路

1.建立涉企收费正面清单

正面清单的来源一般是财政部或者发展改革委官网，这些清单中记载了中央及各省全部合法合规的涉企收费项目及收费标准，是判断具体收费项目是否违规的正面参照。以江苏省涉企行政事业性收费目录清单，清单中包含了所属部门、项目名称、资金管理方式以及政策依据，清晰明确各收费项目，方便审计人员参考对照。

2.建立涉企收费负面清单

负面清单则需要审计人员搜集和积累材料，一般是在主要来源包括发展改革委、财政部及其他部门的网站的搜索栏中搜索“涉企收费”字段，重点整理近几年相关的政策文件，把握“取消”、“停征”、“减免”等关键词，按照时间发展顺序编制负面清单，作为判断涉企收费项目是否违规的反面参照。审计人员可以搜集减免涉企行政事业性收费的基本情况制成表格，方便数据归类。

3.建立非税收入明细表

审计人员可以从各机关财政部门的非税收入主管处室获取非税收入明细表，为了把握具体收费事项的动态变化，也可以根据需要收集不同时点的非税收入表，一般表内包括“收费部门”、“收费事项”、“收费金额”等关键字段，从中可以确定具体费用金额等信息。

4.建立事业单位明细表

审计人员可以从各地编办收集全部事业单位名单，以“单位名称”、“单位性质”、“所属部门”、“主要业务”、“经费形式”等内容为关键字段建立明细表，明细表中的各个单位作为潜在的收费主体，与正面清单、负面清单以及非税收入明细表中的各项收费形成对应关系。

5.四表分析比对

将非税收入明细表中的收费项目与正面清单、负面清单进行对照筛查，检查其中是否存在没有纳入正面清单的收费项目或者已纳入负面清单的事项。同时，可以根据数据特征选定重点单位，结合税收数据进行分析，筛选可疑项目，进行重点延伸调查，从中发现违规收费的问题线索。