地方政府性债务审计研究

刘 艳

（南京审计大学 江苏 南京 211815）

一、引言

（一）研究背景及意义

地方政府性债务资金是地方经济建设的重要资金来源，在发挥了保障地方经济发展的积极作用的同时也存在着如数额巨大、种类众多、来源广泛等问题。国家审计署只开展过两次大规模的审计工作，我国地方政府债务审计监管力度明显不足，国家审计不能充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫”系统的功能，因此对地方政府性债务审计的研究显得至关重要。文章就是基于这种考虑，以审计“免疫”系统理论作为指导，在了解我国地方政府债务现状的前提下，以地方政府性债务审计现状为出发点，试图构建具有中国特色的地方政府性债务审计免疫体系，希望通过地方政府性债务审计理论研究，使审计机关在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续发展方面更好地发挥作用。

政府债务是政府根据地方情况，运用社会资金，弥补财政赤字，从而调控经济运行的一种手段。通过政府债务，地方政府可以将筹集到的资金用于投入基础设施建设，提高国民生活水平。但是，由于政绩要求或者为了晋升，地方债务规模不断扩大，相关债务风险越来越突出。

截至2018年末，全国地方政府债务余额18.39万亿元，没有超过全国人大批准的21万亿元地方政府债务余额的限制（数据来源：中华人民共和国财政部），结合近两年的统计数据，我国地方政府债务率逐渐低于80%（如表1.1所示），低于国际通行的100%-120%的标准，因此，从总体上来说，债务风险还是可控的。但从2017年穆迪（著名的债券评级机构）下调我国主权信用评级这一举措中可以看出，我国地方政府性债务规模迅猛扩大的趋势不容小觑。

根据地方政府性债务现存的问题，文章从四大环节——借、管、用、还，来完善和加强地方政府性债务审计，有效的降低地方政府性债务的风险，促进经济的稳定发展，防范重大风险。

表1 2015-2018年度地方政府债务余额单位：万亿元

（来源：中华人民共和国财政部）

（二）文献综述

1.国内相关研究

王玮钢（2015）认为地方债审计的关注重点是融资平台、财政支出与土地出让金这三项；赵哲、欧阳能（2017）更加关注地方政府性债务中的隐性债务，提出在我国的地方债审计要重点发现与跟踪隐性债务；张曾莲（2018）通过分析6年的政府数据，发现我国地方政府可以通过反腐败为长远目标来缩减地方政府债务规模，使得政府审计发挥最大的作用。

2.国外相关研究

Elmeskov（2012）认为高额的地方政府负债会减缓经济增长的速度；Liu L 和 Pradelli J（2012）认为适当的财政结构可以有效促进政府债务的发展。

二、地方政府性债务审计的现状及问题

（一）地方政府性债务审计的现状

2011年至2013年，审计署实施了三次大规模地方政府性债务审计，审计结果显示，虽然我国政府性债务总体处于风险可控状态，但是个别地方政府的实际债务规模与账面上所显示的规模有较大的出入。从 2015 年开始，融资平台的债务不再被包括于地方政府债务中，再加上其他变相举债的方式，使得隐性债务规模迅速增大。在2018年下旬已经开始全面开展地方政府隐性债务审计工作，各债务部门按照审计署的要求详细填报化解计划表，对隐性债务存量进行认真核实，填写后上传至财政部门，逐级上报至国务院，按此进行分年度考核。

（二）地方政府性债务审计的问题

1.“借”——资金举借环节

一方面，政府债务的举债形式多元化，例如融资平台、发行债券、银行贷款、PPP项目等，并且未来可能还会陆续出现新的举债形式。这其中有一些属于隐性债务，不算入地方政府性债务，但是这不意味着政府不会产生资金支出，因此，审计时账面上的债务规模会比实际的债务规模小。

另一方面，从债务类型看，我国政府隐性债务规模较大。由于我国社会主义市场经济体制尚不够健全，政府与市场的边界不够清晰，投融资体制、价格形成机制不够完善，地方政府事权大，财权小，支出范围广，因此政府隐性债务规模也比较大。

2.“管”——资金配置环节

一方面，我国当下财政体制的影响。我国实行分税制的财政管理体制，造成了中央与地方财权与事权的不平衡——中央事权小，财权大；地方事权大，财权小，财政分权程度越大，地方政府债务的风险越大，因为地方政府会通过不断的借债投入于当地所需的基础设施建设，从而完成指标。

另一方面，地方政府性债务审计方式不够科学。我国的审计事业比西方国家起步晚，社会体制也存在巨大差异，西方的审计理论很难照搬照用。在我国审计机关逐渐发展壮大，理论日趋完善时，审计方式不科学这一问题也逐渐浮上水面。

3.“用”——资金使用环节

地方政府性债务资金由于自身特性，使用太过分散，审计人员无法集中时间、精力对每一处的资金使用开展审计。一方面，审计人员数量远远不足，现有的审计人员的数量远远达不到审计署的工作量的要求。另一方面，审计人员总体上的能力尚不能顺利处理地方政府性债务审计这类型的工作。

4.“还”——资金偿还环节

地方政府性债务审计的效益不突出，地方政府偿债压力仍旧增加，同时，因为资金主要投向公益性基础设施项目，经济效益很难立即体现，地方政府迫于改善当地经济面貌，对于效益问题和还债压力考虑甚少。

三、地方政府性债务审计问题的对策

（一）“借”——资金举借环节

一方面，针对上文提到的举债主体多样化，审计人员可以推动地方政府政

企分开，做到谁借的谁偿还。另一方面，面对隐蔽多样的债务形式，可以建立信息互动机制，即在地方政府债务的举债环节，审计机关对地方债务的举债主体、方式、规模等开展审计工作后，立即出具相应审计意见；同时，三大审计主体之间要协调配合，及时沟通。

（二）“管”——资金配置环节

地方政府性债务资金的管理体制是财政体制的重要组成部分，管理体制越完善，债务风险对金融安全的影响才会越小。首先，运用“自上而下”的预算编制程序控制支出总额。其次，以三年为一期编制滚动预算，保证政府预算支出可以可持续与稳定的发展。最后，根据不同地方的具体情况，为当地政府制定科学、合理的财政盈余数额，作为余额目标。该框架的实施不仅可以有效帮助审计署制定地方政府性债务审计标准，也有助于地方政府科学管理自身的债务，控制债务量。

另外，审计方式需要改变。从广度和力度两个维度实时监控地方政府性债务，以便深刻了解其真实情况，深度挖掘潜在风险，尽可能找出问题、解决问题，最终防范问题。最后，债务审计机关总结要全面说明审计过程中的问题和风险点，为后续审计预警机制的构建做准备。

（三）“用”——资金使用环节

由于地方政府性债务资金在使用过程中具有分散性，审计人员很难集中人力、物力对资金的使用展开审计，因此，需要增加债务审计人员，同时大幅度提高地方政府性债务审计实施的频率。另外，在审计的过程中，应该以以下两个方面为重点：一方面，审查地方政府使用债务资金的过程中是否具有合规性，如新增债务资金是否用于公益性资本支出；另一方面，审查地方政府使用债务资金的过程中是否具有效益性，可以运用一些例如社会效益、GDP等指标来衡量地方政府性债务经济效益。

（四）“还”——资金偿还环节

从偿债方式、偿债资金来源以及偿债责任主体全方位审查地方政府的偿债

机制，改善地方政府的经营策略，在审计过程中的具体做法有以下几个方面：首先，审计每位地方政府领导干部举债的本金金额，并重新计算相应利息。其次，仔细审查账面上显示的每笔债务的债权人与偿还期限，不能有遗漏。再次，仔细审查每笔债务对应的举债主体，是否有相应的举债权限。最后，重点审查债务资金来源，严格禁止地方政府的“借新债，还旧债”的举措，进一步核实债务偿还资金来源的合规合法性。