农村公共品供给侧结构性改革的财税保障机制探讨

陈文君/文

一、新时期农村问题的新矛盾

当前我国经济进入新常态，要求转变思路进行供给侧结构性改革。其旨在调整经济结构，实现要素最优配置，提升经济增长的量与质，是针对我国当前面临的经济结构性问题的深层次制度矛盾推进的全方位改革。农业作为第一产业及立国之本，农村供给侧改革的成功与否与整体经济发展方式转换成功与否息息相关。当前我国农业正由传统农业转型为现代农业，农业占国民生产总值的比重逐年下降，农村人口比重也在降低，农村劳动力逐渐转移与流失。尽管农民人均纯收入呈现上升趋势，但除去通货膨胀因素以及物价水平上涨，其相对购买力几乎没有变化甚至下降。此外，城乡居民收入绝对差距逐年增加，且城乡收入比变化幅度不大，城乡差距仍然不容乐观。这反映出我国“三农”问题正在进一步加剧，农业发展及农民增收的目标还远未能达到。而对于我国“三农”问题，目前最突出的表现是效益不高以及竞争力不强，主要反映在成本、劳动力及土地三个方面。

从成本要素层面而言，近年来我国农产品生产成本在不断上升，成本推动与需求拉动并存使农产品价格增加，但盈利空间有限，质量不高，农业中普遍存在供需错配问题。从劳动力层面而言，农村富余劳动力向非农产业逐步转移，农村富余劳动力逐渐减少。从土地要素层面而言，土地流转效率低、使用效率低、经营权责不清使土地成本居高不下。农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出是主要原因。

二、矛盾根源：农村公共品配置效率低下

农村问题主要反映为生产成本高、劳动力流失及土地产权不明晰，这三个问题的进一步演化表现就是农村“空心化”问题。农产品盈利难并且土地难以得到规模经营及有效的资源配置，使城乡居民的收入差距越来越大。同时，由于二、三产业对劳动力的需求呈上升趋势以及户籍管理制度的不断放松，农村居民为了获得更高的收入，青壮年人口大量从农村流转到城市，农村的人口结构出现异化。本文进一步对中国农村空心化程度进行衡量时，参考王良建等（2017）提出的中国农村人口空心化程度评价指标，发现从2007-2016年我国流出人口比重不断增加，城镇化率提升，0-14岁少儿人口比重逐渐减少，65岁以上老年人口比重呈波动式上升趋势，由此计算出我国农村人口空心化指数大幅增长，由2007年的23.9%增长到2016年的33.6%。

本文在对农村“空心化”的影响因素进行分析时，主要从农村公共品投入相对总量与城乡公共品投入差异两方面入手。其中农村公共品相对总量包括农村财政支出占财政总支出比重以及农村财政支出增长率。而城乡差异则包括城乡人均收入差异、城乡财政投入差异以及城乡财政投入差异占财政总支出的比重。其中农村财政支出占财政总支出的比重整体偏低，且整体呈逐年下降的趋势，仅占3%-5%，农村财政支出增长率也较低，2014年更是低至4%。经计算得知，在农村公共品投入总量方面，两个影响变量与农村“空心化”指数均为负相关关系，表明农村公共品投入相对总量越高，农村“空心化”指数越低。而在城乡公共品投入差异方面，三个影响变量与农村“空心化”指数均为正相关关系，表明城乡公共品投入差异越大，使得城乡人均收入差距越大，农村“空心化”程度越大。

除供给相对总量不足以及供给城乡差异大外，我国农村公共品供给还存在供给结构不合理的问题。这主要是由于1994年分税制改革后，我国央地关系财政上事权与支出责任的不匹配带来的一系列后果。在分税制改革中，为消减地方政府的财权，对中央政府的财权进行了极大提升，主体税种或是被归为中央税，或是被归为中央地方共享税，且地方政府仅有较低比例的分成。从当时即带来地方政府的事权与财权不匹配的问题。加之我国对于税收收入指标的考核传统，使得许多地方政府为完成指标带来了财政虚收与征收“过头税”的问题，种种原因使得地方政府存在极大的财政缺口。地方政府一方面基于弥补缺口考量，另一方面又有着政绩表现的需求，使其积极争取资本流入，扩大税基，不断加大基础设施建设投资，甚至不考虑基础建设与公共服务提供的平衡。而地方政府对于基础设施建设这种生产性公共品的过分重视，必然带来对于教育、医疗等生活性公共品以及社会保障等保障性公共品的忽视，而使得整体公共品供给结构失衡。

三、农村公共品供给侧改革的财税保障机制

对农村公共品供给侧进行改革，核心在于为农村公共品供给不足、供给配置效率低下问题提供有效的解决对策。通过财税法将宏观调控财税政策上升到法律制度层面，提高相关规定的效力位阶。

（一）规范央地财政分配关系

农村公共品供给不到位、供给结构错配主要是由于中央与地方政府的财政分配关系不规范、不明确所致。中央对于财政收入的分配占绝对主导地位并存在“自利动机”，在中央政府的高财权挤压下，地方政府的财力大幅削减，存在着严重的事权与支出责任不匹配现象。

故而应依公共品的属性，规范其对应的央地财政权能，适当下放财权，上提支出责任，同时将规范后的权能以法律层级加以固定。譬如在财权方面，适当调整规范中央和地方收入划分。在支出责任方面，将基本公共服务的支出重心适当上移至省级与中央政府，缓解地方财政压力。同时还可建立基本公共服务的各级政府分担制度，在制度中也对各级政府的事权与支出责任进行明确划分，例如国办发〔2018〕6号文件在基本公共服务领域对央地共同财政事权和支出责任做出了分级按比例的明确划分，提供了良好示范。

（二）加大财政支农审查监督

农村公共品供给总量与供给结构直接受制于中央与地方的财政支农政策。由近年来财政部、税务总局出台的支农税收政策可知，支农税收优惠主要包括契税、印花税、增值税、所得税、房产税、土地使用税以及营业税的减免，主要降低相关涉农业务的制度性成本。但我国农业支持政策仍然存在政策导向变化频繁且缺乏连贯性、补贴政策框架缺乏系统安排、现有政策体系仍缺乏促进农业可持续发展的相关政策设计或具体措施等问题。对于当前农业支持保护的力不从心，可以通过加大财政支农审查监督予以规制。首先，在《农业法》中增加并细化农业财政投入的相关规定，做到与《预算法》规定基本一致，减少农业财政投入的随意性。其次，在《农业法》与《预算法》中明确国家农业财政投入的主体、受益对象、范围、方式，明确各级政府的权利与义务，细化违法责任及处罚办法。最后，建立财政支农资金严格监管机制，细化专人管理、专账核算、专款专用，定期组织财务、审计等部门对支农资金使用情况进行全面审计检查。

（三）全面推进以减税为主的税制改革

首先，在成本要素方面即生产成本方面，结构性减税通过直接降低农业生产成本，给予农产品价格调控更多弹性区间，使农产品价格更可控，在一定程度上防止“丰收悖论”。其次，在土地要素方面，结构性减税也在实质上有利于土地产权明确化。这是由于在减税政策的推进中，对于繁复的农村土地税收征收的减并是重头戏。由于地方政府不能够继续对农村乱征税，一是出于政策压力，不得不明确农村土地产权类型、重构农村土地产权制度；二是出于保留财政收益目的，也使地方政府必然首先明晰土地产权制度再进行税收征收，因为只有这样才能够降低征税成本，使地方政府在全面推进减税中保留部分收益。

（四）实现征税权民主控制

农业税改后，地方政府财政压力明显增加，地方债危机显著加深。地方政府则设法巧立名目征其他税费弥补这一财政缺口，中央政府以及各级人大对此的防范及有效控制有限。因此在当前的财政征税模式中并未完全实现征税权民主控制，征税机关与纳税人之间的权利与义务是失衡的。纳税人单方面遵守纳税义务，但对征税过程未能有效把握与制约。征税机关则是与纳税人权利缺乏直接利益相关，难免会陷入“国库中心主义”的误区。这一问题细化到农民上，则反映为农民不能最终决定自己的税负，也缺乏在制度框架内约束征税主体的渠道。保障征税权的民主控制，应保证农民有畅通的渠道参与权力的运作以及切身相关的税种的开征到废除的整个过程的决定，如此才能反映出课税权力的民主基础，农民也能够对地方政府可能的滥用税权侵害自身权益的行为进行监督与制约。