人民政协协商精神对做好当前民族工作的启示<br/>——以青海省民族工作为例

人民政协协商精神对做好当前民族工作的启示
——以青海省民族工作为例

2019-02-19马存孝

上海市社会主义学院学报 2019年5期

马存孝

（青海师范大学，西宁810016）

中国共产党领导下的人民政协是中国特色社会主义制度的重要组成部分。长期以来，人民政协海纳百川、吸纳包容，履行政治协商、民主监督、参政议政的重要职能，成为发扬社会主义民主的重要组织。在我国革命和建设的不同历史时期，政协协商精神对做好民族工作具有独特的优势。人民政协包含了我国民族、宗教界的代表人士，有利于各民族权益的表达和实现，对于民族团结、社会稳定、国家统一意义重大。

一、“商量办事”是中国共产党民族工作思想的一大特点

我国 “各民族共同开发了祖国的锦绣河山、广袤疆域，共同创造了悠久的中国历史、灿烂的中华文化……各民族的关系，是一个大家庭里不同成员的关系”［1］。中华民族一家亲，同胞手足间的事情，一定是要 “商量着”来，“商量办事”历来是中国共产党在处理民族工作时坚持的基本思想。毛泽东曾讲到：“商量办事，这是共产党和国民党的不同的地方。”他还说：“商量办事，做好事也要商量着做。”周恩来也讲到：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论。”［2］正是在这样 “商量办事”的思想指导下，中国共产党分阶段、分步骤，针对不同民族、不同地区的特点，完成了涉及少数民族风俗习惯、语言文字、民族地区社会制度等方面的改革，最大限度地维护了社会稳定，促进了少数民族和民族地区的发展。正是因为坚持 “商量办事”，在当时民族工作的具体实践中，取得很好的社会效果，同时也赢得了少数民族群众的信任和拥戴。邓小平曾讲到：“所有这些事情，政治的也好，经济的也好，文化的也好，现在都要开始去做。所有这一切工作，都要掌握一个原则，就是要同少数民族商量。”［3］168坚持 “同少数民族商量”是倾听少数民族声音，尊重少数民族意愿的重要途径。历史证明，了解心声，以心换心，避免强迫，是我国民族工作成功的重要历史经验。只有这样，才能最大限度地调动少数民族群众的积极性，维护民族地区的长治久安。

改革开放以来，随着我国工作中心的转变，民族工作的重心转向加速民族地区经济社会发展。中国共产党与民族地区各族干部群众共议共商国家和民族地区发展大计，充分考虑各少数民族和民族地区实际，认真听取少数民族干部和群众的意见，加速民族地区和少数民族经济社会发展。邓小平曾强调：“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的。”［4］又说：“我们在汉族地区实行的各方面政策，包括经济政策，不能照搬到少数民族地区去，要区分哪些能用，哪些修改了才能用，哪些不能用。”［3］167江泽民在谈到民族地区的改革时强调：“（民族地区改革）要区别情况，分类指导，快慢得当，慎重推进。今后凡是与少数民族和民族地区密切相关的重大改革，必须重视各个地方和民族的特殊情况，注意听取当地意见，先试点后推行。”［5］胡锦涛在2005年中央民族工作会议上强调：“民族地区各族干部要紧密团结，为各族群众起好示范带动作用；要相互学习、彼此尊重、密切合作，齐心协力为各族群众谋利益。在民族地区工作的汉族干部要努力学习少数民族语言，了解当地民族的历史、文化，密切同少数民族群众的联系。”［6］党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，心系民族地区和少数民族发展，推动了一系列民族工作思想的创新。习近平总书记曾讲到：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［7］2015年，习近平会见基层民族团结优秀代表时说：“做民族团结重在交心，要将心比心、以心换心。”［8］他又说：“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起。”［8］

纵观历史和现实，共同协商，始终是中国共产党做好民族工作的重要思想，也是我国革命、建设和改革进程中民族工作取得成功的一大法宝。协商精神是中华传统文化的重要思想，商量一词，是当今世界政府进行科学决策的重要手段。众人的事情众人议，大家拾柴火焰高，这是中国特色社会主义民主政治制度的重要特色和明显优势，也是新时期治国理政，做好民族工作的重要方面。将中华民族协商精神贯穿于人民政协民族工作的政治协商之中，这是人民政协民族工作不断发展的重要途径。

二、当前青海民族工作存在的问题

青海是多民族地区，全国56个民族成份均有存在，世居的民族除汉族外，还有5个世居少数民族：藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族。青海虽然不是省一级的自治区，但全省自治州（6个）、县（7个）的面积比例达到98%以上。截止到2017年底全省常住人口598.38万人，少数民族人口285.49万人，占总人口的比例为47.71%［9］。

改革开放四十年来，特别是党的十八大以来，青海民族工作取得一系列重要成就，民族地区经济快速发展，政通人和，文化繁荣，社会安定和谐，生态持续改善，可以说是历史发展的最好时期。同时，随着青海经济社会发展步入新的阶段，新变化、新情况不断出现，民族工作也出现一些新情况、新变化，产生了一些需要引起关注的问题。从民族工作的政策层面看，这些问题主要是：

（一）政策和规划的制定与各地区和各民族实际联系性较差，缺乏 “因地制宜、因人制宜、因事制宜、因情制宜”

历史唯物主义告诉我们，矛盾是普遍性和特殊性的辩证统一，我们在解决矛盾的时候要做到具体问题具体分析，对症下药、量体裁衣。青海作为欠发达地区，发展的任务繁重，省内各地区、各民族的发展又不平衡，所以在制定发展政策和规划的时候，坚持具体问题具体分析这一方法论是十分必要的和重要的。

比如，这些年随着我国经济和社会的不断发展，城镇化浪潮不断掀起。青海城镇化的规模较内地省市要小，但也在不断推进城镇化的进度。在青海省海南藏族自治州贵德县调研期间，了解到前些年贵德县努力争取 “撤县设市”，“撤县设市”的一个很重要的指标就是人口居住规模要到达一定数量，于是县里搞了很多房地产、基础设施和城市配套设施建设。贵德县，尤其是县城河阴镇的城市面貌发生了很大的改观。但是设立县级市的最低标准也要求 “县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于8万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于6万”。而根据2010年人口普查，贵德县总人口为101771人，县政府所在地河阴镇总人口为25028人，非农业人口占62%。人口不足成为设市的障碍，于是县城盖了很多小区，通过各种渠道来增加人口规模，以达到设市的要求。但这种有点脱离实际的做法，非但达不到预期的目的，相反地又产生了很多新的矛盾和问题。贵德县设市的目标如今还没有实现，但县城盖的小区比比皆是，市场需求有限，很多房屋空置。房地产开发中，征用了很多农田，失地农民成为居民后，就业、生活等方面还有许多亟待解决的问题，很多牧民到县城定居后，生活习惯、经济角色转换和适应还需要很长的时间，等等。虽然城镇化在经济和社会发展中有许多好处，但对于经济欠发达、各民族和民族地区发展不平衡、社会发展程度较低的青海来说，快速的城镇化是否对青海各民族和民族地区的长远发展有利，是否符合青海省情和各民族的客观实际，是一个需要深入思考的重要问题。

（二）政策实施的过程、效果能否及时有效地监督、评估和反馈，为民族地区发展助力

从公共政策学的角度看，公共政策过程主要包括政策制定、政策实施、政策监督、政策评估、政策终结等五个方面。民族政策的制定固然很重要，但实施过程的监督、评估及反馈更为重要。当前，青海民族工作中，相关政策运行的过程监督、效果评估及反馈体系欠缺，力度不够，导致政策效果大打折扣，无法更有效地为民族工作发展助力。

首先，民族政策执行监督是民族政策实施过程中的重要环节，有效的监督体制是纠正民族政策执行中的偏差、保证民族政策达到预期目标的重要保障。当前，青海民族政策执行监督中面临的困境主要存在于执行监督的主体与客体方面。从民族政策执行监督的主体来看，主体缺乏权威性是主要的困境。民委系统作为执行监督的主体，其能力范围是有限的，无法顾及全部，有些时候只能是做 “协调”工作。从民族政策执行监督的客体来看，客体信息的缺失和不准确是执行监督面临的另一个困境。监督的主体能否通过各种渠道获得关于民族经济交往和民族关系协调发展的政策执行信息，监督的主体与客体之间信息沟通的渠道是否畅通等，都是当前青海民族政策执行中面临的困境和问题。

其次，青海民族政策评估机制的主要问题在于评估主体的单一化和评估标准的缺失化。当前，青海民族政策执行过程的评估主体主要是民委系统。同时，民委系统也是民族政策的制定者和主要的实施者。单一化的评估主体，使得对民族政策评估缺乏全面性和客观性，无法对民族政策执行的各个方面、各个环节统筹兼顾，做出全面、客观的评估，继而影响民族政策的执行效果。评估标准的缺失也是当前青海民族政策评估执行过程中的一个突出问题。目前还没有比较健全、科学、客观的评估标准，定量标准不完备，定性标准较多，标准比较模糊以及科学性有待进一步验证。

民族政策的执行监督和评估的缺陷，也就导致青海民族政策执行效果的反馈环节不能及时、有效地为相关部门进一步制定、调整、完善民族政策提供建议和对策。使得民族政策从制定，到监督，到评估，到结果的整个环节的效率降低，继而影响民族工作的正常开展。

三、协商善议，不断推动青海民族工作创新发展

人民政协包括各民族代表，利益诉求各不相同，只有尊重差异、寻找共识，才能画出最大同心圆。协商精神，贵在协商，重在共识，通过协商善议，发挥人民政协的政治优势、智力优势，推动青海民族工作不断创新发展。针对当前青海民族工作存在的问题，从协商精神出发，提出如下建议：

（一）在政策制定上，要密切联系民族工作的实际，多与民族地区各族群众交流、协商，使得政策更能符合社会发展的实际需求

青海作为欠发达地区，国家和地方政府通过制定相应的政策来加速青海地区经济和社会发展。通过合理和科学的政策，将各民族和地区的优势有机地结合起来，连点成线，连线成面，使政策惠及每个民族和民族地区，激活民族间和地区间经济交往的动力和潜力，将大家连接成一个经济整体，这样既可以将民族经济交往向更高的层次提升和更深的领域拓展，又可以通过密切的经济联系，将民族关系提升到更和谐的层次上。

早在上世纪八十年代，我国著名学者费孝通先生通过大量的调查研究，曾提出 “（青海）海东——（甘肃）临夏经济协作区”的设想。这个设想从青海、甘肃两地各民族密切的经济交往实际出发，将农、牧、商业结合起来，将各民族和各地区的经济优势充分发挥出来，反映了各族群众的心声。通过各民族经济协作，实现民族和地区的整体进步。虽然这个设想由于受当时条件的限制而没有实现，但对于我们的启发意义是很大的。如果我们在政策的实施中，都能够从当地实际出发，多倾听各族群众的意见和需求，反复论证和征求各方面的意见建议，那么，这些政策的实施对各民族发展将会起到更大的推动作用。

在政策密切联系各民族和民族地区实际方面比较典型的个案是青海实施 “西繁东育”工程。自2001年以来，青海省各地区制定了相应政策来实施 “西繁东育”工程。通过 “西繁东育”工程，可以将牧区（藏族、蒙古族）、农区（汉族、回族、土族、撒拉族）和商业区（回族、撒拉族）紧密地联系起来，发挥各自的优势，消化各自的资源过剩，促进经济交往，协调民族关系，实现共赢共富。可以说，“西繁东育”工程的实施，紧密联系青海各地区、各民族的实际，有的放矢，取得了十分显著的效果。

（二）加强对政策实施的监督、评估及反馈工作

制定政策固然重要，但对政策实施过程监督、效果评估和结果反馈环节更为重要。因为，实践是检验真理的唯一标准。政策在实施过程中，通过监督、评估和反馈的环节，才能检验其合理性、科学性，为进一步的优化和完善奠定基础。比如，近些年来青海省陆续推进三江源生态保护区、退耕还林（牧）、生态移民、高原特色农（牧）业等项目建设，并且出台了很多配套的政策。这些项目的配套政策事关青海各民族的切身利益，关乎各地区经济和社会的发展，对于青海各民族经济交往和民族关系和谐发展具有重大影响。但是，对政策实施过程的监督、效果的评估和结果的反馈却不尽如人意。往往是项目开始的时候，对政策的重视、执行都比较好，但随着项目的推进不能够一以贯之；或者人为因素很大，往往是 “人”一变化，政策也随之发生改变，缺乏稳定性和连续性。因此，加强政策实施过程的监督、效果的评估和结果的反馈是关键。通过引入一些监督机制，比如听证制度、督查制度、问责制度等来健全政策的监督体系；聘请专业的机构在充分调查研究的基础上，通过科学的评估标准对政策实施的效果进行科学、客观的评估；及时将效果通过多种渠道反馈，保持渠道畅通，不断优化和完善政策。