民主党派民主监督工作机制研究

肖建平

（湖北省社会主义学院，武汉430062）

推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，是中国民主政治建设的重要方向。民主党派作为社会主义协商民主特别是统一战线层面协商民主的重要主体，其履职情况关系到社会主义协商民主的深入发展。社会主义协商民主的深入发展，不仅在于民主协商、平等议事、多向沟通协商和多维互动交流，还在于监督与回应。从民主党派履行职能的实践来看，民主监督开展得有声有色，但相比政党协商的经常性平台和重要品牌不断涌现，民主监督工作在现实实践中发展相对滞后，二者之间发展不平衡不协调不同步的现象业已产生。民主党派履行民主监督职能，不仅关系到民主党派自身建设，更关系到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的有效运转和良性发展。因此民主党派履行民主监督职能，开展民主监督工作，具有重要的理论和现实意义。

一、民主党派民主监督工作的实践成就

整体来看，在坚持走中国特色社会主义政治发展道路，政治共识不断巩固和加强的时代背景下，在政策规范与实践创新的驱动下，民主党派民主监督制度化水平大幅提升，民主监督工作获得了长足发展。具体来说，体现在以下六个方面：

（一）政策供给不断丰富，顶层设计框架显现

2013年，党的十八届三中全会提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。协商民主体系的建设，内在要求协商式监督同步推进。2015年，《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》进一步明确了民主党派民主监督的必要性，科学界定了民主党派民主监督的性质，并列举了民主党派民主监督的10种形式，这些都为民主党派开展民主监督提供了制度规范。2016年，党的十八届六中全会通过的 《中国共产党党内监督条例》第一次从党内监督的需要来论述民主党派民主监督，为民主党派民主监督提供了充分的制度性依据。党的十九大报告更是将加强民主党派民主监督工作提升到健全党和国家监督体系的高度来认识，要求把 “党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。可以说，党的法规 （条例）、报告一步一步深化了对民主党派民主监督工作的科学判断与工作部署，为民主党派民主监督奠定了理论基础和政策依据，民主党派民主监督的顶层设计框架初步显现。

（二）工作机制逐步完善，民主监督有序开展

在顶层设计框架初显的背景下，民主党派民主监督制度化建设有序推进，工作机制不断完善。为坚持和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推动这一制度贯彻落实到现实实践中，推出了协商会制度、通报会制度、座谈会制度、对口联系制度、谈心交心制度等，为民主党派民主监督提供了运行平台。同时，积极加强知情明政机制、民主党派调研机制等方面的建设，为民主党派履行民主监督职能提供了制度支撑。从典型案例来看，特约人员工作作为民主党派民主监督的重要抓手，构建以统战部门牵头的联席工作机制建设的趋势显现。2006年9月3日，中央统战部、教育部等七部门联合颁布 《关于加强特约人员工作的意见》，对特约人员工作作出了具体规定。可以说，这一工作机制在实践探索中逐步健全完善，保证了民主党派民主监督有序进行。

（三）监督形态不断完善，民主监督更加可行

在民主监督实践中，民主党派民主监督的形态全面深化发展。一是政治性监督与事务性监督同步推进，政治性监督更强调监督政治事项，体现的是政治主体间的政治关系；事务性监督更强调社会公共事务，体现政治的社会属性，如经济社会发展中的具体问题。二是常规监督与专项监督相结合。2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规范了民主党派民主监督的主要内容，这是常规监督的主要范围。《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》创新性地提出了一种新型的监督形式，即 “受党委委托就有关重大问题进行专项监督”，已于2016年开展的脱贫攻坚民主监督则是专项监督的最新实践形式。三是单一监督与协同监督相结合。依据参与监督的党派数量的多少，可以分为单一监督与协同监督，即一个民主党派开展的民主监督属于单一监督，二个及其以上民主党派共同参与的民主监督属于协同监督。在地方实践中，协同监督也在探索推进。四是个人监督与组织监督相结合。从政策与实践层面来看，民主党派民主监督既体现为作为一种组织化行为的民主监督，即以民主党派组织名义开展的民主监督；也体现为作为成员个体直接施行的民主监督，即个体直接参与的监督形式。民主党派民主监督的组织化趋势在实践中不断加强，同时，随着监督意识的不断增强以及监督实践的不断发展，以民主党派成员个体直接参与的监督形式也在不断丰富完善。可见，多种形态的民主监督交融推进，使民主党派民主监督更加切实可行，在实践中更加丰富多彩。

（四）监督意识明显增强，监督氛围良性循环

随着 “四个自信”不断巩固和加强、社会主义政治文明建设不断发展，民主监督意识明显增强，形成了良好的监督氛围，反过来又提升了监督意识，形成了良性循环的局面。从中国共产党来说，2016年，党的十八届六中全会通过的 《中国共产党党内监督条例》进一步明确了 “党内监督和党外监督相结合”的监督内涵，执政党接受民主党派民主监督的自觉性得到提升。从民主党派来说，各民主党派在代际变化中呈现出新的时代特点，参与意识、监督意识明显增强，加上民主监督内容、形式、工作机制的不断规范和完善，民主党派民主监督的主动性不断提升。从社会氛围来看，对民主党派民主监督有着更高的期待。以此来看，民主党派民主监督初步形成了良好的发展氛围。

（五）监督形式更加丰富，民主监督有效开展

在政策规范和实践创新的双重驱动下，民主党派民主监督途径不断拓展，监督形式更加丰富。1989年 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》相继对民主党派民主监督的形式作出了明确规定。2015年 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》将民主党派民主监督的形式拓展为10种，进一步明确和规范了民主党派民主监督的形式和途径，为民主党派民主监督提供了政策保障，推动民主监督不断深化。

（六）监督实践探索创新，民主监督稳步发展

民主党派民主监督工作在实践中不断摸索创新，形成了一些好的经验、好的做法，推动了民主党派民主监督稳步发展。以特约人员工作为例，经历了一个不断探索、逐步深入、多向发展的演进之路。1989年5月22日，监察部印发 《关于聘请特邀监察员的几点意见》，正式开启了特约人员工作。2018年，中央纪委国家监委印发 《国家监察委员会特约监察员工作办法》，涵盖聘请范围、任职条件、聘请程序及任期、工作职责、权利义务和履职保障等内容，为巩固特约监察员制度提供了有效的指导和规范。在地方实践中，2016年 《湖北省特约人员工作实施办法》出台，进一步理清了特约人员的概念，明确了统战部作为特约人员工作的归口管理部门，规范了特约人员的选聘机制、程序、保障、考评等多方面的管理举措，推动民主党派民主监督工作向纵深发展。

从政策规范和工作实践来看，民主党派民主监督平稳发展，其原因在于坚持政治监督是民主党派民主监督的性质定位，坚持协商式监督是民主党派民主监督的原则方向，充分体现了民主党派民主监督的中国特色和政治优势。

二、民主党派民主监督工作存在的问题

在实践中，民主党派民主监督工作的推进相对缓慢，对民主监督工作的重视程度、运行机制、监督约束与政策预期差距较大，不利于充分彰显民主党派的政治价值。主要存在以下几个方面的问题。

（一）民主党派民主监督工作没有得到应有的重视

一些地方不重视民主党派民主监督工作，少数领导干部对民主党派民主监督存在误区，党委政府议事日程中较少涉及民主党派民主监督工作。一些地方统战部门对民主党派民主监督工作缺乏必要的督导和可行的考评机制。部分民主党派组织没有把民主党派民主监督工作纳入党派的常规工作中。一些民主党派组织对民主监督工作的重要性认识不到位，没有专门机构或专职人员负责民主监督工作，监督的主体作用没有得到彰显，监督的主动意识不强，有人把民主监督与参政议政混同，甚至有人认为提了意见没有用以至于开展民主监督工作的积极性下降。在调研座谈中，一些地方民主党派组织提出，希望能争取把民主监督工作提上党委议事日程，像参政议政工作一样得到党委重视和支持；一些党派成员表示，党委的重视是民主监督工作开展的重要依托，有的地方党组织很重视，工作的规范性和经常性就能得到保障，反之，则容易流于形式。

（二）民主党派民主监督工作缺乏必要的机制规范

尽管自中国共产党领导的多党合作与政治协商制度确立以来，历代领导人对民主党派民主监督作了大量的讲话或指示，中共中央也出台了系列文件；但是，这些指导性的文件因为没有相应专项的、具体性的、落实性的政策性规范加以支撑，从而对民主党派民主监督工作政策供给不足，导致宏观规范的监督内容与监督形式、监督程序未能形成系统化、机制化的推动力量。在现实工作中，部分地方民主监督工作制度建设严重不足，正如一些党派成员所说的那样：有硬性要求就搞，没有就不搞。民主监督是民主党派的重要职能之一，但是，对于 “监督谁、监督什么、怎么监督”等问题，需要各地既要按照规范要求、又要结合具体实际，出台相应的实施方案，形成完备的工作机制，规范民主党派民主监督有序推进。

（三）民主党派民主监督刚性约束不足，监督效果不显著

民主监督工作是一个综合的、系统的工作，监督的主要对象、主要内容受制于监督对象的政治觉悟和贯彻落实政策的力度。在当前的实际工作中，相当一部分地方没有建立民主监督系统的工作体系；统战部门、党派组织等相关单位都没有涉及此项工作的具体办法或制度；基于监督主体本身的政治素质、监督能力、合作精神等综合评价机制也没有建立，民主监督工作成效没有明确的激励约束机制。从监督工作的整体合力、深入程度及其对政策的影响来看，民主党派民主监督的批评、意见和建议，缺乏必要的约束力，影响了监督效果。在部分地方，民主党派在开展民主监督工作时，提可行性意见多，提批评性意见少；对决策事项知之不多或调研不够，提出的监督意见不够准确、不够深入、不够全面。在监督意识不强和监督效果不佳等动态影响下，造成个别部门或领导对民主党派监督工作不够重视，形成不良循环，反过来又会影响民主党派民主监督工作的有效推进。

三、民主党派民主监督问题的工作机制因素

尽管民主党派民主监督工作顶层设计有了初步框架，但由于具体的工作机制不健全不规范，制度之间衔接不够紧密，在实践中又因为政策执行阻滞、变形从而出现政策 “减损”现象，造成了民主党派民主监督存在一些问题。

（一）工作机制不健全导致民主党派开展民主监督内生动力不足

制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式，具有适应性、复杂性、自主性、凝聚性等四个方面的特征。制度的适应性，要求民主党派民主监督工作制度要随着时代的发展、形势的变化而及时地补充、完善，适应理论创新与实践发展的步伐。制度的复杂性，要求民主党派民主监督要做到有规可依，依规开展。制度的自主性，要求民主党派民主监督工作制度具有严密科学的衔接性和连贯性，不能因领导人的更迭、人事机构的变化而经常变化。制度的凝聚性，要求民主党派民主监督工作机制能够有效调动多方资源，包括监督主体、监督客体和社会环境，共同支持民主党派民主监督有序进行。在现实实践中，由于民主党派民主监督工作的制度化水平还比较低，其监督工作在总体上还缺乏有效的实施形式、严格的运行规范和程序加以保障，其工作机制设计中缺乏规范的运行程序。尽管在制度上对于民主党派民主监督的途径与方式有了明确规定，但在具体运行时，实施的程序化不足为实际运作带来困难，民主党派民主监督的内容、形式、流程、责任和反馈等方面缺少具体规范性细则，严重影响了民主党派民主监督的积极性和主动性，导致民主党派民主监督工作的随意性很大。同时，对民主党派民主监督没有监督、考核、评估和激励机制，导致民主党派对民主监督工作干与不干、干好干坏没有激励和约束，工作的内在动力欠缺。

（二）工作机制刚性不足导致民主党派民主监督意识不强

基于统战工作强调大团结大联合、讲究协商与共识的工作特性，民主党派民主监督工作机制在实施中刚性不足，进而影响了民主党派对开展民主监督工作的认知，从而在履职实践中监督意识不强。民主党派往往把主要精力和工作重点放在参政议政、政治协商和社会服务上，容易出成绩，风险小，而对民主监督工作的关注和投入的精力非常有限。现实中，民主党派较少将民主监督作为专项工作或重点工作，多数情况是融入到参政议政工作中笼统论述、合并推进。同时，民主党派民主监督不具有强制的约束力，建言好与不好的界定、听与不听的结果，取决于监督对象的理性态度，影响了民主监督工作深入推进。

（三）工作机制的政策支持不足导致民主党派民主监督的外部环境培育不够

制度化初期，需要有足够的政策支持，才能使制度有效运转起来。对于民主党派民主监督来说，工作机制的系统化、完备化并在实践中得到良好的遵循，有赖于出台相应政策，培育监督机制运行的外部环境。2013年2月，习近平总书记同党外人士共迎新春时强调，“对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽”。这段话深刻阐述了民主监督的丰富内涵和对党外人士民主监督的期望。可以说，民主监督是民主党派长期存在的政治基础和现实需要。由于民主党派民主监督工作机制刚性不强、约束力不够，虽然社会有民主监督的浓厚氛围，但在实际工作中，民主党派民主监督与预期还存在较大差距。部分地方党委和政府对于民主党派民主监督工作口头上重视，行动上不支持或不作为；监督别人的意识很强，但接受监督的意识很弱；等等。说到底，还是因为民主监督工作机制没有系统的政策支持。开展民主党派民主监督工作，既要增强其工作机制的刚性，同时还要有良好的政策环境，整合党派民主监督的人才和资源，进而推动民主监督工作深入进行。

四、健全民主党派民主监督的工作机制

完善的工作机制是民主党派民主监督有效运行的基础和支撑，是衡量民主党派民主监督制度化水平的重要标准。民主党派履行民主监督职能，工作机制建设必须率先而行。

（一）明确统战部作为民主党派民主监督工作的组织管理部门

统战部作为民主党派民主监督工作的组织管理部门，应明确其统筹协调、组织管理、监督检查的职能。特别是需要统战部门发挥协调作用的民主监督形式，如特约人员工作，应由统战部制定长期规划，纳入议事日程，明确工作目标责任，建立工作管理体系。统战部门要积极组织民主党派开展民主监督活动，引导民主党派积极关注党和政府的中心工作，把民主监督工作纳入民主党派自身建设和履职管理中，统计备案民主党派民主监督的频次和质量，加强对民主党派民主监督的考评和管理。

（二）健全民主党派民主监督的权益保障机制

一是健全民主党派知情明政机制。要明确民主党派的民主监督权利，确保民主党派能够通过便捷渠道，获取其监督范围的相关政务信息。党委和人大、政府、监察委员会、人民法院、人民检察院有义务在相关规定下推动政务信息公开。民主党派可以到相关职能部门调取、查阅相关文件资料。民主党派还可以书面形式、会议形式、约谈形式等，就相关问题向相关职能部门及其工作人员了解情况，确保民主党派的知情权。

二是建立民主监督免责机制。民主党派利用相关书面材料、会议形式，对党和政府工作的情况所提出的批评、意见和建议，应该享有免责的权利，确保民主党派相关人员在民主监督的履职行为中免除后顾之忧。

三是完善民主党派民主监督的保障机制。要在人员、经费、调研开展及工作时间等方面，为民主党派开展民主监督工作提供有效保障，为民主党派民主监督创造良好的履职条件。

（三）健全民主党派民主监督的能力提升机制

要尝试探索在民主党派设置专门监督机构，配全配强专职工作人员，统筹谋划民主党派民主监督工作。要加强教育培训，提升民主党派监督能力。根据民主党派民主监督工作实际需要和事业发展预期，制定专职监督工作人员队伍建设中长期规划，建设一支政治合格、业务过硬、监督尽责的专职监督人员队伍。统一开展监督人员履职培训，使其掌握民主监督的基本理论和相关政策，把握民主监督的原则和方法，在监督中凝聚共识，在共识中加强监督，不断提高监督队伍的政治把握能力、合作共事能力。运用多种方式，开展监督人员业务培训，使其熟悉相关监督工作所涉及的法律、法规、政策和相关业务知识，提升民主监督的针对性、专业性，增强民主监督的实效。

（四）健全民主党派民主监督的沟通联系机制

健全民主党派与监督对象的双向互动沟通机制。党委主要负责人要定期听取民主党派负责人对领导班子及其成员的意见，同时，定期向民主党派通报党委党风廉政建设和反腐败工作的情况，听取他们的反映。对于政府而言，应定期召开有民主党派负责人参加的座谈会，就有关重大政策措施、重大建设项目、重大规划的约束性指标执行情况征求民主党派意见。对于民主党派而言，要积极加强组织管理，明确年度监督重点，整合党派人才资源，发挥专业优势，及时形成监督意见，送达党委和政府。

（五）健全民主党派民主监督的情况反馈机制

规范民主党派民主监督意见的反馈机制。建立和规范意见反馈机制，增强民主党派民主监督的约束力，激励民主党派敢于真监督，确保监督意见得到应有的重视、合理的采纳、及时的反馈。

（六）健全民主党派民主监督的成果运用机制

对于民主党派提出的意见建议，被监督单位要引起高度重视，对于合理的意见建议，要认真吸收采纳，及时整改；如果暂时不能采纳的意见建议，要按程序通过书面、会议等形式，及时将相关情况向民主党派及意见提出人进行说明、通报，并将决策执行办理情况及时反馈给统战部门。民主党派还可在政策实施和执行过程中继续提出建议与质疑。

（七）健全民主党派民主监督的考评激励机制

完善考核指标体系，建立健全民主党派民主监督的考评激励机制。一是健全考评机制。由统战部门定期组织对民主党派民主监督的内容、形式、处理结果进行考核评估。二是健全激励机制。对于开展民主监督的党派组织、个人，给予表彰奖励，将考评结果作为党派成员培养使用的依据；同时，对于认真接受民主党派民主监督的部门，予以通报表彰。三是健全民主党派民主监督的责任追究机制。对于民主党派开展民主监督不力的，追究民主党派相关负责人的责任；对于不虚心接受或者拒绝接受民主党派合理意见的，追究部门负责人的责任。

（八）健全完善专项监督的工作机制

专项监督是民主党派民主监督的实践创新和发展趋势，为民主党派提供了民主监督的重要抓手和发挥监督作用的平台。对于这一新的监督形式，可以长期坚持并逐步规范。一是明确专项监督的内涵，厘清开展专项监督的范围，拓展开展专项监督的事项，制定开展专项监督的中长期规划。可以将党和政府一段时期内的战略部署和重点工作，作为专项监督的内容，在实践中不断拓展、规范，确保专项监督有序推进。二是探索完善党委领导、部门协同、民主党派组织参与的立体联动工作机制，构建专项监督工作格局。三是建立专项监督实效建设机制。积极开展 “有针对性地去监督、带着问题去监督、发挥自身优势去监督”的实效建设机制，确保专项监督建立在深入细致的调研分析、发挥专业特长的资源整合、掌握实情的合理建议基础之上，提升专项监督的实效。

（九）探索社会重大民生事件的民主监督工作机制

对于社会重大热点问题、舆论反映强烈的重大民生问题，应尝试引入民主党派民主监督。一是在党委的领导下，组织同级民主党派组织参与调查，调查事件的范围、原因及造成的影响。二是加强民主党派与职能部门的联系，对职能部门的调查结果加以评议，提出意见和建议，在突发事件中发挥民主党派的沟通监督作用。三是对事件处理的结果进行科学评估，及时向职能部门反馈、协调。

（十）探索民主党派民主监督与监察体制相结合的工作机制

深化监察体制改革，是党和国家机构改革的有机组成部分，是完善和发展中国特色社会主义制度的重要举措，也是国家治理现代化的重要内容。在深化监察体制改革的时代背景下，要探索民主党派民主监督与监察体制相结合的工作机制，如实行特约人员制度，切实体现民主监督的政治价值。此外，探索民主党派多种形式的民主监督相互衔接、有机结合，形成民主党派民主监督的整体效应。探索民主党派民主监督与行政监督、司法监督等其他监督形式相互衔接、有机结合，贯通多种监督形式，增强监督合力，实现监督的综合效益。