国家的生产性与公共产品理论的兴起——一个思想史的回溯

◆刘守刚

内容提要：在19世纪下半叶，英国财政在理论上虽然出现了突破国家最小职能设定并发挥生产性职能的想法，但并未真正提出国家生产性概念与公共产品理论。在德国，由于实践中财政一开始就承担着积极的国家建设职能，特别是在19世纪承担起实现国家赶超的任务，财政支出远非履行最小职能，而是积极地介入生产活动并提供重要的公共服务。因此，德国财政理论自始至终都强调财政的生产性作用和国家的生产性角色，但也没有提出用来概括国家生产性概念的最好理论即公共产品理论。公共产品理论是由意大利、奥地利与瑞典学者提出并加以发展的。在理论上，一旦使用了公共产品这一概念，国家就再也不可能保持在最小国家状态且纯粹消费性的设定中，而必然导致对国家生产性的事实上的承认，财政也因此成为从事生产或创造新价值的工具。

一、引言

直至今日，对于财税方案，仍有不少学者持有萨伊的“黄金法则”，即最好的财政方案是支出最少，最好的税收是征税最少。在财政思想史上，该看法的鼎盛时期是自亚当·斯密至约翰·密尔或者说18世纪末至19世纪上半叶这一历史阶段。萨伊黄金法则的理论前提，实际上是斯密等人对于国家非生产性的主张，正如斯密所言：“君主以及他的官吏和海陆军，都是不生产的劳动者，他们是公仆，其生计由他人劳动年产物的一部分来维持”。①亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（上卷），北京：商务印书馆，1981年版，第304页。就是说，这些财政学者将国家看作是非生产性的，认为国家是“必要的恶”，因此财政支出虽确有必要但应越少越好，于是最小职能的国家是最好的国家，“廉价政府”或者说财政支出最少的政府才最值得称道。

不过，时间到了19世纪后期甚至20世纪初，英国财政理论界认识到，考虑税收效率问题，必须结合税收征收带来的牺牲与税收使用带来的效用。此时学者们已开始承认，税收使用能够带来效用，财政支出能带来益处。因此，国家具有一定的生产性，类似这样的结论此时在英国的财政理论中已呼之欲出。但遗憾的是，此历史时期英国学者对国家生产性的触及还是初步的，这与英国经济实践中长期奉行国家不干预政策有关。学者们对于财政支出规模（是否仍局限于最小国家）、种类（不同公共服务之间如何平衡）与程序（政府与民众基于某种规则进行选择，即公共选择）并没有加以特别地研究。对此，马斯格雷夫指出，像庇古（1877—1959）这样的财政学者没有明确提出国家生产性与公共产品等概念，也“没有考虑政府通过何种机制了解个人对公共产品的评价”，而奥地利和意大利学者早在30年前就已对此进行了讨论。①理查德·马斯格雷夫：《财政原则简史》，载于《公共经济学手册》（第1卷），北京：经济科学出版社，2005年版。

确实，在国家生产性概念及公共产品理论方面，欧陆学者才是真正的创造者与发展者。欧陆学者之所以能在这方面作出重要贡献，是因为在德国和意大利这样的后发国家的现实对英国学者的理论发出了挑战，当然还有这些学者自身在理论上的努力。本文的目的，就在于追溯国家生产性概念与公共生产理论在欧陆国家的兴起过程，以便为我国财税学界进一步思考财政职能大小、税收负担轻重及公共产品决策提供思想史背景。

二、财政学向支出理论的倾斜：应对德国问题的国家生产功能

18世纪末、19世纪初的德国学者在思考本国经济增长与社会发展问题时，一开始能够运用的理论资源大多是由英国学者创造的。直至19世纪上半叶的英国财政思想，重视的主要是税收理论而在相当程度上忽视了支出的研究，因而对财政支出的益处（或者说国家生产性）的看法基本持有否定的意见。之所以如此，相当程度上源于此时英国财税实践对国家生产性的要求不高。可德国国家发展的现实却对财政思想提出了必须重视支出益处、强调国家生产性的要求。正如马斯格雷夫反复强调的，在德国国家现代化历程中，“高效和运行良好的财政当局的形象一直保持着”并发挥了巨大的生产性作用，特别是在19世纪最后十年（即在德国财政学的全盛时期）。②理查德·马斯格雷夫，詹姆斯·布坎南：《公共财政与公共选择》，北京：中国财政经济出版社，2000年版，第4页。在这样的历史实践背景影响下，马斯格雷夫竭力反对以布坎南为首的学者给政府设定的形象——“在懒散的官僚、追求自我权力膨胀以及腐败的官员的假设下建立的政府模型”，认为这种形象充满偏见并且“这种模型的传播对于民主社会中的好政府具有破坏性”。③理查德·马斯格雷夫，詹姆斯·布坎南：《公共财政与公共选择》，北京：中国财政经济出版社，2000年版，第27页。显然，前文提及的萨伊黄金法则也与这样的政府形象设定一致。

比起18世纪末19世纪初的英国来，德国的特殊性在于，经济与社会发展状况严重落后，因而实现赶超是国家发展的历史使命。在赶超过程中，由于存在着比较明确的目标，国家行动的整体主义色彩比较强，对权威与纪律强调得多。作为国家人格代表的文官集团，有必要也有可能在其中发挥巨大的作用。特别是在普鲁士，文官集团对经济与社会发展问题的把握与解决、对整体秩序与个体权利的平衡等方面，发挥了突出的引领作用。德国财政学者和财政当局，在此方面更是表现良好。由于在思想上可以大力借鉴先发国家尤其英国的经验与教训，并能始终带着德国发展的特殊问题与英国学者的作品展开对话，因此德国财政学者在吸收与修正英国财政思想的基础上，发展出了盛极一时的德国财政学。而德国财政学又通过现实的财政活动，在国家的赶超与治理过程中发挥了特别重要的指导作用。比如关税及由普鲁士主导的关税同盟在德国国家统一和发展过程中承担了特别使命。德国财政学在经济发展与国家治理过程中发挥的作用亦十分突出，它促进了国家治理多种目标、不同价值与利益之间的平衡，比如解决城乡之间、地区之间的发展不平衡，还有富裕与累积性贫困共存的问题。

在特殊的国情前提及赶超的历史任务下，德国财政学虽然注意到英国重视税收不重视支出的财政理论，但并未全盘接受，而是在与这种理论不断对话的基础上，发展出自己的侧重于支出、强调生产功能的财政理论。在德国历史上，这一国家生产性理论体现为财政学从官房学派、历史学派直至黄金时代的财政学派三个阶段的发展。

（一）作为德国财政学渊源的官房时代（16—18世纪末）：以富国强兵为中心的重商主义前期

在这一时期，德意志诸邦各自为政，甚至相互敌对。财政学的迫切任务是，以德意志诸邦的君主或领主为中心，通过种种财政手段来实现富国强兵。此时的财政学者几乎都被归于官房学派，因为他们大多在君主提供的房间即“官房”内工作，负责向各邦君主讲授财政政策并培养通晓行政工作原则及任务的官员。

对于官房学派，也有人将其分为前后两期：前期主要指神圣罗马帝国皇帝马克西米利安于1493—1501年在因斯布鲁克和维也纳等地设置的官房，招聘德意志各大学中的教授和研究者来授课以培养官吏；后期指1727年普鲁士国王威廉一世在哈雷大学与奥德大学设立官房大学的讲座，在这一时期其他一些邦国也聘用了类似的官房学者。

官房学派政策主张的核心内容是，通过对君主拥有的财产（一开始主要是庄园土地，如腓特烈大帝时代，王室领地达到普鲁士领土的二分之一，后来扩展到工业企业资产）的经营与管理，扩大邦国的财政收入，最终实现富国强兵。由于这一学派高度重视以金银形式表现出来的君主财富，因此也像英国同类学者那样被称为重商主义或者前重商主义者。不过需要注意的是，德意志的重商主义，与亚当·斯密批评的英国的重商主义还是有区别的。相对而言，英国重商主义更重视商人的商业活动，而德意志官房学派更重视国家或君主的实业经营。德国官房学派对后世财政学的影响，主要集中于两点：（1）君主或国家应积极地承担起为全体国民谋取福利的责任，行政官吏应承担起专业管理的任务；（2）国家通过强有力的产业经济政策和对资产的优良管理，可以促进经济的进步和民众福利的增加。

此时的官房学派，主要重视依靠君主或国家的资产获取财政收入，并不将税收作为国家的主要财政收入来源。对于非主要收入形式的税收，他们的意见是国家应征收持久的而非临时性的税收。特别是进入到18世纪以后，经由议会同意、以民众财产与收入为征收对象的税收，成为实践中越来越重要的收入形式。在财政上，君主的个人财政与国家财政也因此不断地得以区分。换言之，跟英国税收国家的发展方向相似但进程较晚，德意志诸邦在理论和实践上也逐渐进入了税收国家的阶段。不过，就此时财政收入的结构而言，来自于君主或国家财产的收入仍然占据相当大的比重；而且随着国家出面创办的工商业发展，财产收入的地位也未像英国那样出现降低的趋势。

官房学派中最为著名的学者可能是尤斯提（Johann Justi，1705—1771），他的《财政学》一书代表着18世纪以官房学命名的德意志财政学达到了那个时代的成熟阶段。①张馨等：《当代财政与财政学主流》，大连：东北财经大学出版社，2000年，第55页。在该书中，尤斯提明确提出“所有国家的终极目的，是在增进国民的福利……臣民并非为君王而存在”。②坂入长太郎：《欧美财政思想史》，北京：中国财政经济出版社，1987年版，第77页。在他看来，财政支出所需要的收入如何合理地取得，是财政的中心问题，或者说国库需要是财政的首要原则。不过在此时，他仍认为国有土地、王室领地和一些特权收入是公共财政的真实基础，国家收入的来源主要是国家的财产，出于私产的税收仅仅是最后的收入手段。作为官房学派的标志性观点，尤斯提强调，财政学必须研究如何管理国家财产，国家有权使用国家内的资源，即征用国内的一切资产。

（二）标志德国财政学发展的德国历史学派（19世纪上半叶）：以发展工业为中心的重商主义后期

在曾遭受法国军事入侵以及现实中英国商品倾销的背景下，19世纪上半叶德意志诸邦面临的历史任务，就是在政治上和经济上实现国家的赶超。这一时期为国家赶超提供财政理论支持的学者，大多被归入历史学派或称历史主义学派。其中在德国统一前的这些财政学者又大多被称为旧历史学派，以区别于德国统一后的新历史学派。由于他们的观点与人物关系与前述的官房学派有联系，在将官房学派称为“重商主义前期学者”的基础上，这些被称为旧历史学派的学者又被人称为“重商主义后期学者”。

历史学派的财政思想与政策建议，是这些学者基于法学、哲学、历史学、经济学等诸多领域的历史主义发展而创造的成果。早在雅各布（Luding Heinrich von Jakob，1759—1827）时期，他就已经尝试着将官房学派观点和那个时期德国人眼中的先进国家（即英国）的理论（特别是亚当·斯密的思想）融合在一起，并提出适合德意志的财政学说。1832年，卡尔·海因里希·劳（Karl Heinrich Rau，1792—1870）出版了《财政学》一书，这本书把当时已被德国引进的斯密及萨伊的古典自由主义财政理论与德意志的官房学融合在一起，正式开创了德国财政学在这一时期的研究路径。劳的著作对后来德国财政学的发展，特别是对于阿道夫·瓦格纳的影响颇大。在一定意义上，劳的财政学说已可被视为历史学派财政学。不过，多数学者将李斯特（Friedrich List，1789—1846）在1841年出版的《政治经济学的国民体系》和威廉·罗雪尔（Wilhelm Georg Friedrich Roscher，1817—1894）在1843年出版的《历史方法的国民经济学大纲》两本著作所包含的财政理论，视为历史学派财政学诞生的标志。李斯特在书中强调，经济发展是有阶段的，后进国家不能在理论上直接采用先进国家的自由贸易、国家消极职能的做法，像德国这样的后进国家必须采取贸易保护主义，国家应该在生产领域发挥积极的作用，因此必须倡导国家经费支出是有生产性的观点。罗雪尔在书中强调，要采用历史方法研究经济学与政策，像德意志这样的民族有自己特有的社会经济发展道路，国家对社会经济发展的干预是有益的且必须的。经由李斯特、罗雪尔、迪策尔（Karl Dietzal，1829—1894）等学者的努力，历史学派的财政学得以确立。

大体上，历史学派财政学在实践中要面对落后的德意志努力赶超先发国家的历史任务，在理论上要应对英国古典经济学者提倡的最小国家的财政理论。于是，相关学者在前述官房学派理论传统的基础上，从以下几个方面提出自己的理论主张。

（1）在研究方法上，否定英国古典学派的抽象演绎法，极力推崇所谓的“历史方法”。他们否认人类社会经济发展存在着普遍的客观规律，认为各个国家和民族都有自己特有的社会经济发展道路。他们强调，学者应该大量收集各个国家和各个民族的历史与现状的资料，用来说明国家和民族发展的特点。

（2）在国家职能方面，重视国家对公共事务的管理。他们要求积极运用财政支出手段实现国家的发展，坚决反对英国古典自由主义学者提倡的国家或财政非生产性观点，认为税收的征收特别是税收的使用具有积极的生产性作用。

（3）在国家本质方面，不赞成英国古典学者将国家仅仅看作实现个人利益的工具。他们认为，国家本身就是目的，而且是最高的总体利益。就是说，国家具有实体性，与私人经济具有同等的天赋权利，具有“非物质资本生产”的职能，可与“物质资本生产”的职能一起共同促进经济的发展。

总而言之，历史学派学者设想中的国家是生产国家，他们在财政学方面的核心主张是国家对经济和社会的积极干预。

（三）代表德国财政学顶峰的黄金时代：新历史学派与社会政策学派（19世纪下半叶）

19世纪下半叶特别是1871年德国统一后，原来分立在各邦国的官房学派思想、历史学派财政理论，开始向统一国家的财政学发展。特别是在德国迅速工业化的背景下，各种国家建设问题给财政学发展提出了新的挑战。此时的德国财政学已吸收了英国古典学派财政思想，又融合了原来官房学派和历史学派的思想，虽然在财政思想要旨上大致仍属于历史学派，但因为其面临的国家建设问题比过去更为复杂，在运用历史归纳法方面更趋于极端，并且更加重视国家在解决经济和社会问题时的超阶级性和自上而下的改良，所以常被人称为“新历史学派”。同时，因多数财政学者要么参加了1873年设立“社会政策学会”（其领导成员有阿道夫·瓦格纳），要么赞同该学会强调国家活动的生产性、主张国家干预与社会改良的观点，所以1873年后的德国财政学者又大多被归入“社会政策学派”。由于该学派的多数人为大学的教授，他们在讲坛上反对社会革命、主张社会改良，与当时倡导暴力革命的社会主义思想相对应，这样的观点又被人称为“讲坛社会主义”。

这一时期德国的财政学逐渐成为一门相对独立的学科，因其体系的完整性与内容的丰富性，德国财政学进入了黄金时代，对当时的德国国家治理产生了极大的影响。在这一黄金时代，最为著名的财政学家就是三大巨星：斯坦因、谢夫勒和瓦格纳。就他们财政思想的总体而言，其主要内容是从国家有机体学说出发主张国家具有生产性，反对英国古典经济学家对国家非生产性的主张。

斯坦因（Lorenz von Stein，1815—1890）的代表作是1860年出版的《财政学教科书》，该书在一定程度上可以代表德意志财政学在黄金时代的主要观点与水平。斯坦因反复强调，财政支出和税收都具有生产性，“税收制度的价值不在于税收的数量与水平，而在于税收制度形成资本的能力，而这种能力又来自于国家用税收来促进公民税收潜力发展与国家经济力量增强的过程”。税收具有的生产性，斯坦因概括为一种有机的循环，“税收潜力创造了税收，税收创造了行政管理，而行政管理反过来又创造了税收潜力”。斯坦因强调，税收必须具有生产性，其衡量标准是税收至少与国家向人民所提供的物质资料、公共服务相等，“每一种税收的真实目的都是再生产性质的，必须创造出至少相当于税收自身的价值。税收的这种再生产能力，是而且一直是国家生命的绝对条件”。①马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第59页。

谢夫勒（Albert Schaffle，1831—1904）的主要著作有《赋税政策原理》和《赋税论》，对德国在此一时期财政理论的发展也做出了杰出的贡献。在谢夫勒看来，英国学者采用机械论立场看待国家与社会的关系是不正确的，经济社会是一个由全部个别经济及无数部门经济有机结合而成的国民经济有机体，包括私人经济和共同经济两部分。私人经济的主体是个人企业，基于自私自利的思想，在市场上通过竞争以谋取最大利润；共同经济靠人格化的团体或组织（如国家、地方公共团体等）来承担经济运行的任务，其中最为重要的是以国家为主体提供物质资料和公共服务的经济活动，即国家经济。国家经济在国民生活中起着促进费用节约和扩大资源利用等作用，财政分配和预算收支计划又是管好国家经济不可缺少的基础。因此，“财政学的最高原则即国家需要必须与非国家需要同时保持均衡充足，从而使在国民经济也保持均衡充足”。②坂入长太郎：《欧美财政思想史》，北京：中国财政经济出版社，1987年版，第295页。谢夫勒主张，通过累进税率可以实现资源在国家需要与私人需要之间的合理配置，并利用税收的再分配作用来调节所得和财产的配置。到汉斯·里彻尔（Hans Ritschl，1897—1993）那里，私人经济与共同经济这两种有机体的构成，被他明确界定为市场经济和共同经济（即国家经济），两者共同构成了一个二元经济体。市场经济依靠获利动机（满足私人欲求）而运行，确立起依靠交换的机械的社会团结；国家经济依靠公共精神（一种归属于、服务于社会的感觉）而运行，确立起有机的社会团结。与市场经济一样，在提高资源使用效率这一意义上，共同经济当然也必须有效地运行。③里彻尔：“共同经济与市场经济”，载于马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版。在里彻尔等学者看来，公共经济就是国家财政。

谢夫勒以社会有机体理论为基础对财政进行的研究，还启发了以瓦格纳为代表的社会政策学派。瓦格纳（Adolph Wagner，1835—1917）出版于1883年《财政学》一书，以前述劳的《财政学》为基础，吸收了斯坦因的财政生产性的观点和谢夫勒的社会有机体观念，将财政学构建成为独立的社会科学体系。在一定程度上，瓦格纳的《财政学》可以视为黄金时代财政学的最高成就，其影响直至今日。瓦格纳的财政思想在以下两个方面值得重点关注。

（1）肯定生产国家的必要性，并以此为起点来探讨财政理论。瓦格纳直接将国家界定为“生产性组织”，而财政活动只是国家生产性活动的一个表现，“作为一个生产性组织，国家为了完成自己的任务，需要特定数量的‘经济产品’，如个人服务、劳动力、商品、在货币经济中必需的货币等，它们是国家活动的必需品”。①马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第18页。为此，瓦格纳将国家的生产性活动命名为“财政经济”，并认为它与私人经济同样重要甚至更重要，绝非英国古典经济学家所形容的“必要的恶”。国家的生产性，就是“将物质商品转化为非物质商品”，即汲取资源来提供公共服务，“从经济学的意义看，国家的服务、国家自身以及财政经济具有极高的生产性”。②马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第21页。他认为财政自身具有再生产力，这种能力可进一步形成新的税源和再生产的能力。他提出衡量生产性的标准在于，“每一种国家活动或活动形式，每一项支出，如果给社会带来的牺牲超过了其所带来的效用或价值，就应该予以拒绝（绝对拒绝原则）；如果私人个人或团体，或者像市政当局这样的公共组织，可以提供同样的服务并且成本更低，那么也应该拒绝由国家来提供相应的服务（相对拒绝原则）”。③马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第22—23页。为此，国家财政支出已经也必将持续增长，此即财政学上著名的“瓦格纳法则”。在这里，瓦格纳事实上鲜明地提出了生产国家的概念，不再视国家为纯粹的消费主体，而是承担积极生产功能的主体。当然，需要交代的是，瓦格纳心目中的生产国家一定是民主国家，国家并不具备专制的权力，在财政上它受到三个条件的限制：存在有效而独立的议会实施财政控制；遵循节约原则；在财政需要与国民收入之间取得适当的平衡。④马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第22页。

（2）针对德国在现代化过程中的社会困境与时代问题，提出进一步扩展国家职能的范围，特别强调社会福利在财政中的地位与作用，即在事实上提出“福利国家”。瓦格纳反对古典经济学家所主张的财政只限于治安和国防的职能，他将这种单纯目的称为“纯财政目的”。瓦格纳坚定地认为，税收必须承担起矫正市场竞争过程中出现的国民收入与财富分配悬殊的职能。为此，在亚当·斯密的税收原则基础上，他发展出四组九条税收原则：财政原则（收入的充分性、税收的弹性）；经济原则（选择正确的税源、选择税收种类）；正义原则（税收的普遍性、税收的平等性）；税收管理原则（税收的确定性、便利性、确保最少征收费用）。⑤马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第29页。他特别强调其中的正义原则，坚决地支持运用税收工具来改善社会不平等状况。瓦格纳的税收原则达到了当时学术界最为齐备的地步，并产生了广泛的影响。在瓦格纳看来，古典经济学家们之所以反对运用税收手段去矫正收入与财富的分配，是因为在逻辑上把现行的收入与财富分配状况视为唯一正确与正义的，而这一逻辑前提在现实中并不具备。为此，瓦格纳还重新阐释了普遍与平等两个原则，认为对穷人实行税收豁免或区别对待不同来源的收入并不违背普遍原则，同时累进税制也不违背平等原则。事实上，瓦格纳的这一看法直至今天仍是财政思想的基础。

三、公共产品理论的兴起：以奥地利、意大利、瑞典学者为主

公共产品理论的意义在于，一旦我们使用了公共产品一词，就意味着在理论上再也不能将国家视为纯粹的消费主体，而认为它具有了生产性。在严格意义上，公共产品这一概念是从消费性质来定义的，即在消费时具有非竞争性和非排斥性的产品，这类产品应该由政府免费提供给社会公众享用。但由于非竞争性和非排斥性大多有程度的差别，因此真正纯粹的公共产品数量并不多。在现实中，政府提供的公共服务在性质上程度不等地接近非竞争性和非排斥性。所以，很多学者就从相对宽泛的意义上，将公共产品理解为由公共部门提供的供社会公众免费享用的公共服务，此种服务在消费时可能并不具有完全的非竞争性和非排斥性。马斯格雷夫在其著名论文《财政原则简史》中，就是从这一相对宽泛的意义来回顾公共产品理论史的。因此，本文对公共产品理论的探讨遵循马斯格雷夫的界定。就是说，将政府免费提供的公共服务大致理解为公共产品。

马斯格雷夫反复强调，英国学者因视国家为纯粹的消费主体而不可能提出公共产品的概念。不过，前文描述的对国家生产性持有积极态度的德国学者，也没有提出关于公共产品的理论。事实上，直到经济学边际革命发生后，主观价值理论被引入需求分析，奥地利与意大利学者才发展出公共产品理论。另外，瑞典的一些德语学者如维克塞尔与林达尔等，对公共产品理论也有贡献。到20世纪40年代后该理论才影响到美国。公共产品理论对于财政学发展的意义，有学者是这样评价的：“公共产品论的进入，大大增加了西方财政学的基本理论分析，引起西方财政学根本思路的变化，……从而使得整个财政学的支出和收入部分，从根本上围绕着公共产品的供应来展开”。①张馨等：《当代财政与财政学主流》，大连：东北财经大学出版社，2000年版，第64页。

（一）从供给方面对公共产品的研究

如前所述，德国学者像迪策尔、谢夫勒和瓦格纳等人，都已经强调了国家的生产性以及政府作为公共产品生产者的角色。事实上，在他们的著作中，讨论了公共产品的一个特性即在消费时的不可分割性（即所有消费者都可以享受相同的和数量相等的产品，这一概念后来被“非竞争性”术语重新表述）。从理论上看，他们对公共产品理论的贡献主要是从供给方面入手的，即着重说明国家应该提供的公共产品之种类与数量。

就供给而言，意大利财政学者乔瓦尼·蒙特马提尼（Giovanni Montemartini，1867—1913），在此方面为公共产品理论作出了独特的贡献。在他看来，提供公共产品的主体即政治组织（国家），可称为公共企业或政治企业，在性质上它和提供私人产品的主体一样，决策也遵从成本最小化或利润最大化原则。然而和一般企业不同的是，政治企业提供一种特殊的服务，即强制服务。无论这种强制服务的消费者是政治企业本身抑或其他企业，它们都可以让那些不属于企业的经济单位分担企业的成本。当政治企业提供强制服务的边际成本等于边际收益时，政治企业的生产达到了最优，其提供的强制服务就达到了均衡水平。按照蒙特马提尼的分析，由政治企业提供的公共产品，来源有两个：一个来自唯有政治企业履行的职能即提供强制服务，比如为了提供强制服务，需要维持一支军队，由此产生国防这种公共产品；另一个来自政治企业以取得的收入或利润来满足企业成员的需要。在提供这些公共产品时，政治企业所考虑的，并非这些公共产品是否为整个社会所需，而是实现企业自身的利益。在前一种情形下，是实现政治企业自身的利润最大化；在后一种情形下，是实现政治企业多数成员的效用最大化。换言之，蒙特马提尼的意思是，公共产品的需要在相当程度上是派生出来的，它不过是政治企业为了达成自身目的而顺带形成的，因此“严格来讲，不存在和私人需要相对的公共需要或集体需要”。②马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第196页。

总之，蒙特马提尼将国家或提供公共产品的主体视为企业，认为是国家这样的企业自身的、不同于社会的需要决定了公共产品供给的种类和水平。由此，他将自利主义的方法论贯彻到对公共产品供给的分析之中，这一点跟当时财政学界常将公共产品的提供者抽象化为一个仁慈君主的政治哲学迥然不同。他的这一观点后来成为公共选择学派的核心特征，他的思想也因此成为公共选择理论的渊源之一。

（二）从需求方面对公共产品的研究

就总体而言，从公共产品的供给方面进行的研究还非常少见，绝大多数研究只是将公共产品的生产或供给简单地视为一个技术函数，而将重点落在需求方面以及下文将说到的决策机制方面。从需求方面对公共产品展开研究，又侧重于测量或计算社会对公共产品需求的种类与数量；这种测量或计算，与消费者即社会公众对公共产品的消费评价有关，只有在经济学边际革命发生后以主观效用论为基础才有可能。从需求方面研究公共产品理论的进展，是在19世纪80—90年代经过奥地利和意大利学者的努力下才取得的，这些学者包括萨克斯、维塞尔、潘塔莱奥尼、马佐拉、德·马可、巴罗内等人。

就潘塔莱奥尼（Maffeo Pantaleoni，1857—1924）而言，他并没有直接提出公共产品的概念。不过，通过对公共支出项目安排的讨论，他在事实上提出了公共产品有效供给的两条原则：（1）拟议中的公共支出项目不但要有足够高的内部效用，而且与其他同等可能的项目相比效用要更高；（2）在理论上如果每一个具体支出项目都由特别征收的某一具体税种来单独供应资金，那么一项支出产生的效用要跟为此征税而给纳税人带来的牺牲相当。在实践中采用的原则是，用社会总的效用满足程度与立法者头脑中认识到的总牺牲程度相比较，必须符合二者至少相当的条件。①潘塔莱奥尼：《公共支出安排理论文稿》，载于马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版。

在公共产品理论的发展过程中，马佐拉（Ugo Mazzola，1863—1899）作出了承上启下的贡献。一方面，他继承了萨克斯、维塞尔等人在公共产品理论方面的讨论，另一方面他对公共产品的性质、价格形成机制以及政府的作用等研究，启发了后来者。就公共产品性质而言，马佐拉明确指出公共产品在消费时具有不可分割性（同样的数量由所有人同时享用）与不可排斥性（无法将特定的消费者从公共服务的受益者中排除出去）的特征，这实际上是后来对公共产品性质研究的标准提法。虽然他在讨论中并未明确提出前面定义公共产品时用的“非竞争性”术语，但这一特征事实上包含在消费的不可分割性之中。他还指出了萨克斯和维塞尔在公共产品研究上的错误，从而巩固了公共产品理论的基础。他认为，萨克斯的错误在于，他以为公共产品的特殊性在于它是政府提供的服务，而服务没有商品的属性，因而财政经济只有消费性；而维塞尔的错误在于，以为公共产品的特殊性来自于公共经济组织与私人经济组织具有不同的目标，而有关公共产品的效用评价不属于经济学问题。对二者的错误，马佐拉分别进行了驳斥，认为公共产品作为服务仍具有商品属性，其效用评价仍是经济学问题。对公共产品的定价机制，马佐拉指出，他那个时代许多学者注意到普通商品市场上的价格形成与公共产品的价格形成具有性质上的差异，但他们无法给出正确的解释。马佐拉尝试着解释说，私人产品的消费必须与公共产品的消费组合在一起，由此出发他解释公共产品的价格形成，并得出结论说若消费者在公共产品消费和私人产品消费中支出的最后一元钱的效用均等，那么消费者的总效用就实现了最大化。②马佐拉：《公共产品价格的形成》，载于马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版。虽然马佐拉在具体解释公共产品价格形成机制时显得晦涩而且解释力不足，但他强调“公共产品的价格与它对消费者而言的边际效用相对应”，“每个人根据自己的评价来为公共产品付钱”等理念，为后来从主观效用理论方面解释公共产品的价格形成及决策机制奠定了基础。

大体而言，在公共产品理论上奥地利与意大利学者尽管存在着差别，但在以下两个方面还是相当一致的。

（1）从主观效用角度来理解国家提供公共产品的行为，即国家是满足集体或公众整体欲望的组织，不过对这种欲望是否独立于个人欲望，不同学者之间仍有争议。

（2）运用私人产品在市场中的交易原则（即给定个人偏好，当每个人的边际效用与价格相等时福利最大）来思考公共产品价格（即每个人应该付出的税收，也称税收价格）和数量的生成过程，即根据个人对公共产品的评价（即边际效用）来决定公共产品的供给数量与税收分担比例。在他们看来，与私人产品消费时商品按照统一价格出售，个人通过消费数量调整来使价格与边际效用相等不同的是，在公共产品情况下，所有消费者消费的总数量没有区别，即具有不可分割性，因此无法依此确定消费者的付费数量和付费方式。

在上述讨论的基础上并在维克塞尔的指导下，1919年瑞典学者林达尔（Erik Lindahl，1891—1960）以更为严格的形式，重新表述了公共产品的需求问题并作出清晰的解答。他假设由两个消费者分担某件公共产品，A支付越多，B支付得就越少。给定产品的成本曲线，对B来说，可以将A的出价曲线视为一条供给曲线。反之亦然。绘制两条曲线，根据交点可以确定必须提供的数量，即实现林达尔均衡。在这个解上，每个人消费相同数量的公共产品，但是每个人为这种消费支付的价格不一样；与在市场经济中消费私人品一样，每个人为公共产品支付的税收价格（即著名的林达尔价格）与他获得的边际效用相等，价格总和即为产品成本。在此时，每个人都获得最大的消费者剩余，任何对均衡的偏离都会导致所有人福利的下降。因此，与其他方案相比，所有的人都会偏好于这种均衡状态，并最终达成一致的同意。①林达尔：《正义税收：一个实证解》，载于马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版。可以说，林达尔均衡是马佐拉、萨克斯和维克塞尔等人公共产品理论发展的最终结果。它表明，基于与私人物品市场相同的自愿交易原则，最终可以实现公共产品消费的最优状态。

1948年霍华德·鲍恩将个人对公共产品的需求曲线垂直相加，在数学上发展了林达尔的早期论述。不过这一发展是基于基数效用论而作出的。在马斯格雷夫看来，公共产品数量与价格的决定，是因萨缪尔森的研究而取得巨大进展的。②马斯格雷夫：《财政原则简史》，载于《公共经济学手册》（第1卷），北京：经济科学出版社，2005年版。萨缪尔森把基于序数效用论（即认为个人的效用不可量化但可以进行排序，不同个人间的效用无法比较）的帕累托效率条件运用到公共产品决定中，他说，在给定资源和技术条件下，存在一组效率解，每个解都包含私人产品与公共产品的产出比例以及私人产品在消费者中的分配比例；在这组效率解下，公共产品的不同边际消费替代率之和等于边际生产转换率，这不同于私人产品的所有消费者的边际消费替代率相同并等于边际生产转换率。这一结论，最终奠定了公共产品的理论基础。

（三）公共产品的决策机制

以上说的是意大利、奥地利和瑞典等国学者对公共产品在供给与需求方面所进行的研究，目的在于显示国家的生产性在这一阶段的理论进展。不过，需要注意的是，由于搭便车行为的存在，公共产品的消费者可能并不愿意如实披露自己的效用，不愿意支付税收价格来消费公共产品，这样从个人需求出发来推导公共需求并进而决定公共产品的数量与税负分担方式在实践中就难以实现，理论上的公共产品最优配置也就无法实现。这一问题被以德语写作的瑞典学者维克塞尔（Johan Gustav Knut Wicksell，1851—1926年）重新提起。他说，“如果个人同时在私人用途和公共用途花钱以使自己的满足最大化，那显然他不愿付任何钱给公共用途”。③马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第121页。这样公共产品的决策就不能由个人像购买私人产品那样在市场中进行，而必须运用某种集中的决策机制或者说通过某种政治程序。维克塞尔指出，公共产品的供应取决于集体中所有成员的评价，它的边际效用和价格之间的相等关系，理论上应该由集体中的所有人一起磋商，而现实中只能由他们的代表来进行。于是，维克塞尔将公共产品理论的重点转到了公共产品的决策机制上。

在维克塞尔看来，真正困难的是设计出一种有效的决策机制以达到近似最佳的公共产品决策结果，或者说不同的纳税人“怎样通过集体的方式或政治程序将自己组织起来，以便从集体行动中获得真正的利益，同时又使自己免受剥削？”④布坎南，马斯格雷夫：《公共财政与公共选择》，北京：中国财政经济出版社，2000年版，第14页。就此问题，维克塞尔首先对传统财政学将政府抽象化为一个开明、仁慈的君主提出了尖锐批评，他认为：“无论是行政部门还是立法部门……实际上都和现在流行的理论告诉我们的样子不同，它们并不是纯粹的、没有自己想法、只以促进社会福利为目的的社会机构”，①马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第126页。因此他主张一种自利主义的方法论，“财政学和税收立法关注的，不是消除社会各阶级的自我主义，而是给这种自我主义安排适当的位置，以便能用它来保护合法的利益”。②马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第159页。基于这种自利主义，维克塞尔设计了一整套的投票机制，要求公共产品的消费者以国会中的议员为代表，在针对公共产品或者说公共服务的数量与结构进行投票时，必须跟税负分摊的方案同时进行表决，且应该以全体一致、或近乎全体一致的方式来作出决定。这是因为，在审批为某项公共服务筹资的税收分摊方案时，议会如果采用通常的简单多数的表决规则，那么很可能出现的是，某些纳税人从这项公共服务中获得的收益少于他们所缴纳的税收。在此情形下，这些纳税人就不是基于自愿而只是被迫纳税，而强制本身总是一种恶，它显然不是一种正义的状态。

在此处，维克塞尔为公共产品决策的规范方法特别是公共选择理论中的投票理论研究打下了基础。他的理论也为后来的公共选择理论对政府行为的实证分析奠定了基础，即公共选择理论认为政治家或官僚实际上由自利动机驱动而并非为大多数人的偏好服务，社会福利函数将国家视为有人格的实体是错误的。马斯格雷夫对公共选择理论学者的评价是，“他们的关注点背离了早期黑格尔式的，以庇古外部性和公共产品理论为基础的，对市场缺陷和政府采取补救措施的必要性的研究，而是转向对‘政府失灵’和约束政府行为的必要性的研究。尽管内容不同，这一分析被视为对50年前受马克思主义影响的财政社会学的继续”。③马斯格雷夫：《财政原则简史》，载于《公共经济学手册》（第1卷），北京：经济科学出版社，2005年版。

至此可以看出，欧陆财政学者基本上都将国家视为具有生产性的，并将国家生产公共产品的决策类比于个人在私人产品市场上的权衡，就是说由民众及其代表将税收看作公共产品的成本，而将政府提供的公共产品视为收益，通过成本与收益的权衡来决定公共产品的数量与种类。需要说明的是，正如维克塞尔反复指出的，从税收角度看这实际上是受益原则内在地优越于量能原则的体现。④马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第115页。与此同时，公共产品的决策或者说现代财政，内在地与民主制度结合在一起，因为个人牺牲与受益是高度主观的事情，只有民众自身才有权并有能力来权衡公共产品的成本与收益，并因此作出最终的决策。就是说，必须建立起税收与财政支出同时决策的机制，让民众自己来衡量税收带来的牺牲与财政支出带来的收益是否相称，或者说所缴纳的税收是否物有所值。这样一来，就必须广泛地运用投票程序来衡量税收是否物有所值：地方性财政支出与地方性税收，由相关民众通过投票直接决定；全国性财政支出与全国性税收，由民众的代表投票决定；所有的决定应尽可能采用接近于一致同意的原则，以免对受益不大的少数人造成税收的剥削；与此同时，各项财政支出之间也要进行比较与选择，要尽量剔除收益小的支出项目，以求得总体收益的最大化。理论上，各项支出的最后一块钱产生的收益即边际收益应该相等。

另外还需要说明的是，维克塞尔的研究将财政理论转向政治程序而不是市场，试图通过政治程序来获得公共产品有效率的解决方案，这也并非完全的创新，意大利学者实际上早已关注过这个问题。潘塔莱奥尼在1883年讨论公共支出安排时也主要是从国会的决策机制入手的。他认为，预算决策的主体应该是国会，应由国会来衡量公共支出带来的效用（不仅要考虑单项支出的内部效用，还要考虑不同支出之间的效用对比）和税收带来的牺牲，并由此决定预算的规模与支出的结构。而国会最终的决策结果，又取决于国会议员的平均智力水平。⑤潘塔莱奥尼：《公共支出安排理论文稿》，载于马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版。在研究这一段理论史时，马斯格雷夫还强调过马佐拉的贡献，因为马佐拉注意到，预算决策由代理人作出，而代理人的行为又必须使选举人满意，以免政治均衡被打破。①马斯格雷夫，皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海：上海财经大学出版社，2015年版，第8页。

四、结论

从上述英国、德国和其他欧陆国家财政理论与政治实践的发展历程可以看出，现代国家并不是、至少可以说不仅仅是一个消耗民众税收的纯粹消费主体，而是一个可以有而且必须有生产性的主体。在19世纪下半叶，英国财政在理论与实践上虽然出现了对国家突破最小职能设定并发挥生产性职能的想法与做法，但并未真正提出国家生产性概念与公共产品理论。在德国，由于实践中财政一开始就承担着积极的国家建设职能，特别是在19世纪承担起实现国家赶超的任务，财政支出履行的远非最小职能，而是积极地介入生产活动并提供重要的公共服务。因此，德国财政理论自始至终都强调财政的生产性作用和国家的生产性角色，但也没有提出用来概括国家生产性概念的最好理论即公共产品理论。公共产品理论是由意大利、奥地利与瑞典学者提出并加以发展的。一旦使用了公共产品这一概念，国家就再也不可能保持在最小国家状态且纯粹消费性的设定中，而成为可以用来从事生产或创造新价值的工具，或者说必然导致对国家生产性的事实上的承认。在现代国家中有许多制度承担着生产性的职能，也因这些制度的存在，现代国家呈现出生产国家的“面相”。显然，对公共产品的范围界定得越宽泛、要求国家提供的公共产品越多，对国家的生产性要求就越强，在实践中生产国家的特征也就越突出。

不过，在不同的国家以及在不同学者的理论中，对国家生产性范围的界定是有很大差异的，并因此深深地影响到财政的实践。在有的国家或学者的理论中，只将公共产品理解为纯粹的公共产品（如国防、治安以及极少数具有非竞争性的公共服务等），并认为国家的生产性应仅限于此，这样一种设定虽然突破了将国家仅视为消费主体的设定，但对于国家生产性扩大仍抱有警惕的态度。这样的国家是一种比较弱的生产国家，通常的说法是反对国家干预范围的扩大。另外一些国家或学者的理论则相反，它们将公共产品的范围扩大至生产人力资本（如教育、医疗）、创造生产条件、管制社会经济生活，并因此在实践中要求国家出面积极地介入经济活动与公共产品的供给。这样的国家是一种比较强的生产国家，国家干预的范围很广。就总体而言，19世纪至20世纪理论与实践的发展表明，生产国家慢慢成为历史的事实，并呈现出一个逐渐变强的过程。