何为及何以“进一步理顺统一税制与分级财政的关系”？*

◆朱诗柱

内容提要：文章分析了统一税制、分级财政及其关系理顺的由来与内涵，以及主要由它们组成的科学财税体制在推进国家治理现代化过程中的制度性功能；分析了国税地税征管体制改革何以能进一步理顺统一税制与分级财政的关系，认为改革及其进一步优化完善，健全了党对税收工作全面领导的制度安排，构建了优化高效统一的税费征管体系，调整了对税务部门的管理体制，从而为进一步理顺统一税制与分级财政的关系构筑了更加坚实的政治保障、财力保障、特别是必要的征管体制保障。

深化党和国家机构改革，旨在服务全面深化改革的总目标，推动“形成更加完善的中国特色社会主义制度”“全面提高国家治理能力和治理水平”。①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日第1版。税收征管体制是国家治理体系的重要组成部分，税收征管效能是国家治理能力的重要体现。作为深化党和国家机构改革的重要内容，国税地税征管体制改革的顺利实施，已经并将继续在国家治理层面显示出许多重大的政治和历史意义。例如，作为一场跨部门、跨条块、跨体制，涉及面广②据统计，此次国税地税征管体制改革涉及“两个层面、三种体制、四级单位、几万机构、百万人员、十多亿纳税人和缴费人”。见郭瑞轩：《国税地税征管体制改革，我们一起走过》，载《中国税务报》，2018年12月31日第1版。、关注度高、敏感性强、情况复杂、任务艰巨，协同性、系统性、重构性的改革，其所以能够顺利推进，是我们党坚强领导的结果，它从一个侧面有力地证明了中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。再如，改革的顺利完成，有力地降低了税收征纳双方的成本与风险，营造了更加公平公正的税收营商环境，进一步增进了纳税人的获得感，和谐了征纳关系，有利于厚植党长期执政的群众基础，等等。而其中最重要的，则是改革有利于党的十九届三中全会首次明确提出的“进一步理顺统一税制与分级财政的关系”，③《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日第1版。2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》，重申了这一目标要求。从而夯实现代国家治理的财税体制基础。

一、新时代深化财税体制改革的目标是要建立包含但超越了“公共财政框架”的“现代财政制度”

以习近平同志为核心的党中央规划部署财税体制改革，是从2013年党的十八届三中全会全面起步的。从党的十八届三中全会到党的十九大，虽然在表述和排序上有些变化、有所调整，但党中央和习近平总书记对推进财税体制改革的目标设定和任务部署是始终一贯、坚定不移的。

在十八届三中全会之前，我国财税体制改革的目标被定位成“建立公共财政体制框架”，或者叫“建设公共财政体系”；在十八届三中全会上，加快形成“现代财政制度”第一次“破天荒”地被定位成深化财税体制改革的基本目标。这种“现代财政制度”的内涵十分丰富、相当“现代”：从特征来判断，它是“统一完整、法制规范、公开透明、运行高效”的财政制度；从功效来判断，它是“有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的”财政制度，①新华社2016年6月30日电：《〈深化财税体制改革总体方案〉等审议通过》，新华网，2014年6月30日。也就是“有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化”，“中央和地方财力与事权相匹配”“更好发挥中央和地方两个积极性”②习近平：《关于（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定）的说明》（2013年11月9日)，《十八大以来重要文献选编（上)》，北京：中央文献出版社，2014年版，第502—503页。的财政制度。“现代财政制度”如此丰富、“现代”的内涵表明：

第一，它没有否定、而且还应当强化公共财政的基本属性，它是建筑在公共财政基础之上的财政制度。因为财政的“公共”属性，是社会主义市场经济条件下“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”即实现政府与市场合理分工的需要。

第二，在具备公共财政基本属性的前提下，现代财政制度还充分体现出促进发展、注重科学、保障民生、促进公平、讲求绩效、突出法治等“现代”的意义。

第三，“现代财政制度”这一改革目标，集中凝结着十八大以来党中央关于财税、财税体制、财税体制改革的一系列新理念、新思路和新战略，它意味着新时代的财税体制改革已经“被放在了同现代财政文明无缝对接的平台上”，③高培勇，汪德华：《本轮财税体制改革进程评估：2013.11—2016.10（上）》，《财贸经济》，2016年第10期。它标志着我国的财税体制改革进入了一个新的历史阶段，那就是要按照“分权”（共担权责）和“分享”（共享收益）的总取向，构建与国家治理现代化相适应的财税体制安排。

第四，它与“是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”之“科学的财税体制”④习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（2013年11月9日)，《十八大以来重要文献选编（上)》，北京：中央文献出版社，2014年版，第502—503页。是同义词，换言之，“现代财政制度”就是我们要通过深化改革而追求建立的“科学的财税体制”。

二、统一税制与分级财政及其关系理顺是现代财政制度的基本要求和基本组成部分

（一）现代财政制度要求建立和落实“权责清晰、财力协调、区域均衡”的“分级财政”体制

国家治理是由各级政府分级运行、分层实施的。因此，古今中外实行的都是有一定原则的“分级财政”体制：有一级政权就应当相应地建有一级财政，以调动各级政府培育壮大财源、实现财政收支平衡、合理高效使用财政资金的自主性、积极性。

“在1994年分税制改革的基础上逐步完善形成的”现行财税体制，“对实现政府财力增强和经济快速发展的双赢目标发挥了重要作用”；但它本身还存在“不健全”的问题，随着形势任务的发展变化，还出现了诸多“不完全适应”的方面；在财政体制上，主要是“不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求”。⑤习近平：《关于（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定）的说明》（2013年11月9日)，《十八大以来重要文献选编（上)》，北京：中央文献出版社，2014年版，第502—503页。例如，“政府职能转变还不彻底”，⑥习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社，2018年版。“揽的事太多”，⑦习近平：《在中央城镇化工作会议上的讲话》(2013年12月12日），《十八大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2014年版，第598—599页。与市场之间的职责边界划分不清；中央和地方事权划分不明，“政府机构职责分散交叉”，①习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社，2018年版。上下级间都存在“越俎代庖”的现象；由此导致“财力上移、事权下移”“上级请客、下级埋单”包括“市卡县”“市刮县”，大中城市把县区、小城市作为“提款机”“抽水机”的“虹吸挤压”现象；②习近平：《在中央城市工作会议上的讲话》(2015年12月20日)，《十八大以来重要文献选编（下）》，北京：中央文献出版社，2018年版，第80—81页。加上转移支付制度不规范，导致中央与地方事权和财力不相匹配，基层“钱少活多”。再如，我国的市场体系建设中，事实上还存在“地区封锁和利益藩篱”、资源配置效率尚待全面提高的问题，这其中，财政体制不完善是重要原因。因此，“今后，区域政策的一个要点是统一国内大市场，这既是区域政策要解决的问题，也是财税体制改革的重要任务。”③习近平：《在中央经济工作会议上的讲话》(2014年12月9日)，《习近乎关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第260页。又如，房地产和实体经济之所以失衡，就是由于实体经济内部供需结构性失衡缺乏投资机会，“加上土地、财税、金融政策不配套”，致使大量资金涌入房地产市场进行投机，推动房地产价格大幅上涨；房地产的高收益又进一步诱使资金脱实向虚，“导致经济增长、财政收入、银行利润越来越依赖于‘房地产繁荣’，并推高实体经济成本，使回报率不高的实体经济雪上加霜。”④习近平：《在中央经济工作会议上的讲话》(2016年12月14日)，《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第113—115页。也就是说，“存在极大的财政金融风险”之过高的“地方政府整体债务率”“过度依赖土地财政的严重状况”，财税体制“还不够完善”是重要原因之一。⑤习近平：《在中央城镇化工作会议上的讲话》(2013年12月12日），《十八大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2014年版，第598—599页。这些问题说明，由于中央和地方事权与财力划分不匹配、不适应，现行财政体制与推进城乡区域基本公共服务均等化、促进社会公平正义，与建立全国公平统一大市场、优化资源配置，与转变经济发展方式、促进经济结构转型升级、促进经济社会持续健康发展的要求还有差距，还存在制度供给不足。

妥善地平衡中央和地方之间的关系是各国普遍面临的共同挑战，因为中央和地方的关系是现代国家治理领域最重要的关系链条之一；而央地财政关系无疑是其中最具基础性和支撑性意义的要素，也最具“牛鼻子”效应。⑥高培勇：《中国财税改革40年：基本轨迹、基本经验和基本规律》，《经济研究》，2018年第3期。立足于我国发展新的历史方位，党的十九大确立财政体制改革所要实现的目标，就是要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，⑦习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。即形成科学的“分级财政”体制。其具体任务和步骤有五：在处理好政府和市场关系的基础上，划清中央与地方、地方各级政府间的财政事权和支出责任，做到“权力和责任、办事和花钱相统一”；⑧新华社2016年6月30日电：《〈深化财税体制改革总体方案〉等审议通过》，新华网，2014年6月30日。在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央与地方的收入划分，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源；合理制定并适时调整完善基本公共服务保障基础标准，按照坚决兜住底线的要求，改革完善中央对地方的转移支付办法，稳步提升转移支付促进区域间基本公共服务均等化的效果；地方各级政府照此办理；最终形成财力与事权相匹配的财政体制并实现法制化，⑨肖 捷：《深化财税体制改革，加快建立现代财政制度》，《人民日报》，2017年12月20日第6版。改善中央和地方、上下级政府间财政收支的失衡状态。由此可见，完善分级财政体制，其核心任务就是理顺中央与地方的财政关系，形成匹配化、规范化、法制化的中央和地方财力与事权划分的清晰框架，不断拓展财政覆盖范围并逐步实现无差别的“国民待遇”。这是维护中央权威和国家统一、调动地方积极性和创造性、推动公共服务均等化、推进国家治理现代化、解决新时代社会主要矛盾的急迫需要，也是当前财税体制改革的“重头戏”和“先手棋”，因而被十九大列为财税体制改革的首要任务。事实上，改革开放40年来，我国财税改革的主线索就是“通过财政管理体制改革理顺央地财政关系”，①闫 坤：《财税改革40年：挑战、主线、规律和未来改革思路》，《学习与探索》，2018年第10期。这也是中央与地方利益博弈的核心领域。

（二）现代财政制度还要求建设和落实“统一税制”即“统一完整、法制规范”的现代税收制度

我国是一个幅员辽阔、人口众多、发展很不平衡、多民族、发展中的大国，实行单一制的国家体制。事在四方、要在中央。巩固国家统一和长治久安，推进国家治理现代化，必须坚持和维护党中央权威和集中统一领导，坚持和维护国家法制统一、政令统一、市场统一，尤其是要坚持和维护国家税制的统一，即税制的确定性和一致性。无此一条，就是说在税制上政出多门、各行其是、标准不一，便不可能有国家统一和长治久安，更遑论国家治理现代化！这也是中国数千年治乱兴衰历史最重要的经验教训。因此，虽然要健全完善“分级财政”体制，赋予各级政府一定的财政管理权责，但必须同时确保全国“税制的统一”。对此，党的十八届三中全会《决定》早有明确的规定与部署，就是要坚持“统一税制”以及建立其上、由其带来的“公平税负、促进公平竞争”的原则，以深化税收制度改革。简括地说，“统一税制”需要落实到立法和执法两个层面：

在立法层面，要坚持“税收法定”并由国家最高权力机关统一税收立法的原则。这是“统一税制”的前提和基础。这一点已由党的十八届三中全会《决定》、《立法法》和党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》予以明确。在此原则下，“健全地方税体系”虽然也是新时代财税体制改革的任务之一，但其内涵只能理解为、事实上也只能是：第一，法律意义上的“地方税”不应、也不可能存在。在我国这样一个奉行中央集中统一领导的单一制国家里，虽然实行“分级财政”体制，但地方人大和地方政府获得独立的税收立法权（税种开征权）之可能微乎其微。第二，这里的“地方税”，主要不是指的中央与地方分“税种”征收入库的税收，而主要是指的相对稳定地划给地方使用的税收，即主要不是指的“税种”，而主要是指的“税入”。第三，“健全地方税体系”，主要不是健全地方独享的“税种体系”，更不是健全地方的“税权体系”，而主要是指健全地方的“税入体系”，即按照事权与财力相匹配的原则，“结合税制改革，考虑税种属性”，在体制安排上“进一步理顺中央和地方收入划分”，②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日第1版。包括“科学确定共享税中央和地方分享方式及比例”，以及将由中央立法、但适合作为地方收入的税种下划给地方，最终“形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的具有中国特色的中央和地方收入划分体系”。③肖 捷：《深化财税体制改革，加快建立现代财政制度》，《人民日报》，2017年12月20日第6版。在此意义上，“健全地方税体系”与“进一步理顺中央和地方收入划分”、调整或理顺“中央和地方政府间财政关系”等部署，是一个意思。

在执法层面，要坚持税收执法口径、执法标准、执法尺度等方面的整齐划一。这是“统一税制”的落脚点。统一税制在执行过程中，即在税收征管过程中，必须要标准、尺度一致，而不能或松或紧、各行其是，否则，统一税制将是一句空话。就是说在税制的执行上，如果各地在执法流程、口径、标准、尺度等方面存在差异，比如有的地方收过头税、虚收、空转，有的地方有税不收、随意减免税，那就说明国家税收法制政令的“统一”及其严肃性还不足，甚至还仅仅是“纸上的东西”，同时也说明政府与市场间的税收法律关系事实上还不规范，区域间、企业间的税负还不公平，事实上就还存在地区封锁和市场割据，就会阻碍全国统一大市场的形成，降低资源配置效率。十八届三中全会《决定》明确规定：要“清理规范税收优惠政策”，“加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理”；今后，税收优惠政策要“统一由专门税收法律法规规定”，这些规定要解决的问题就是以五花八门的税收优惠为代表的税制执行中的乱象。

（三）“理顺统一税制与分级财政的关系”也是现代财政制度不可或缺的重要组成部分

很显然，通过改革形成科学的分级财政体制和统一的税收制度，本身难度就很大，牵一发而动全身；同时“分级财政”与“统一税制”两者之间还存在着某种“张力”即相互冲突的矛盾关系。由于各地发展水平的不均衡、地方主官政绩观的差异以及中央和地方财力与事权划分尚未完全理顺等原因，也由于现行分税制财政体制下地方政府有了比财政包干制下更大的聚财冲动、更少的政策限制，因此，“分级财政”体制很容易冲击税制的“统一”。主要是地方政府可能基于地方利益而频繁干预税收执法工作，导致各地在税收执法流程、口径、标准、尺度等方面产生差异。换言之，如由持有不同政绩观以及由此决定的持有不同执法观的机构和人员去执行税制，“统一”的税制也将严重扭曲，甚至形同虚设。可见，“理顺统一税制和分级财政的关系”，可以说是形成科学财税体制的核心任务。正因如此，习近平总书记曾指出，深化财税体制改革，涉及面广，政策性强，利益调整难度大；改革既具有重要性、紧迫性，又具有复杂性、艰巨性，必须树立全国一盘棋思想，凝聚各方共识，积极稳妥推进。①习近平：《在中央全面深化改革领导小组第三次会议上的讲话》（2014年6月6日），《人民日报》，2014年6月7日第1版。

所谓“理顺统一税制和分级财政的关系”，笔者理解，就是要克服二者之间的“冲突”：一方面，要坚决维护国家税收制度、政令的统一及其严肃性，实现税收执法口径、标准、尺度等方面的整齐划一；另一方面，再依据财力与事权相匹配、公共服务均等化等原则，将按照“统一税制”收取的税入在各级各地政府间合理分配。两方面统一于服务推进国家建设和国家治理现代化的进程。此时，所谓“分级财政”，只能是指“在中央的统一领导下，实现各级财政的相对独立”。②杨志勇：《新时代财税体制改革的三大新变化》，《财政科学》，2017年第11期。

由上可见，科学的分级财政、统一的税收制度以及两者之间关系的“理顺”，都是“科学的财税体制”即“现代财政制度”不可或缺的重要组成部分。也只有这样的财税体制，才能成为实现国家治理现代化的基本制度保障。

（四）“进一步理顺统一税制与分级财政的关系”需要科学的税收征管体制提供保障

解决分级财政与统一税制之间的某种相互冲突的关系，既捍卫“统一税制”的严肃性与权威性，又搭建现代财政制度、理顺中央与地方的财政关系，进而形成科学的财税体制，则需要有科学的税收征管体制来协调、作保障。因为税收制度与税收征管紧密联系、相互贯通、相互作用：税制在前，它规定了税收征管的对象与范围；征管在后，它保证了税制的执行与落地，并能促进税制的完善；相应地，税制改革与征管改革也需要双向协调。税收征管体制，实质是税收征管权（包括税制解释权、税制调整权、税收减免权）在不同政府、不同征收部门之间的划分，它规定了税收制度的运行空间和效果。例如，如果实行高度集中的税收征管体制，就可保障税制执行在全国范围内的整齐划一。科学的税收征管体制既是科学的财税体制的重要组成部分，也是确保税制统一的重要保障。而历史的经验证明，税务机构的领导体制是税收征管体制的决定性内容。

三、国税地税征管体制改革为进一步理顺统一税制与分级财政的关系创造了多方面的保障条件，但仍需优化完善

（一）此次改革进一步完善了党对税收工作实施全面领导的制度安排，为进一步理顺统一税制与分级财政的关系构筑了更加坚实的政治保障

在当代中国的国家治理结构中，党处于“众星捧月”般的领导核心地位。各级各类国家机构是党执政的重要载体，国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是党运用这一制度体系治理国家和社会各方面事务的能力。习近平总书记强调，深化党和国家机构改革必须坚持的重要原则，是“加强党的全面领导”“完善坚持党的全面领导的制度，把党的领导贯彻到党和国家机关全面正确履行职责各领域各环节”。①习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社，2018年版。此次税务机构改革后，各级税务局全部将党组改设为党委、在全系统发挥领导核心作用，全部设立了系统党建部门，加强了党的纪律检查机构，新设了考核考评机构。这就优化了税务系统党的领导的组织架构，健全了党的领导体制和党建工作机制，加强了党的纪检监督与行政监督工作，构建起了党对税收工作实施全面领导的机构职能体系和发挥党的领导这个最大体制优势的制度安排，完善了科学领导和决策、有效管理和监督的体制机制；解决了此前税务系统党的机构设置和职能配置不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制不够完善的问题；有利于税务机关适应垂直管理为主、干部队伍大、管理战线长、管理难度高的体制特点和管党治党责任重的政治环境；有利于确保党的领导能贯彻到税务机关履行职责的各领域各环节，确保党有关税收工作的大政方针和决策部署落到实处，从而为更好发挥税收在国家治理中的职能作用、进一步理顺统一税制与分级财政的关系构筑了坚实的政治保障。

（二）此次改革构建了优化高效统一的税费征管体系，有利于提高征管效率，为进一步理顺统一税制与分级财政的关系构筑了更加坚实的财力保障

习近平总书记指出，深化党和国家机构改革的重要目的，是解决党和国家机构设置和职能配置中存在的“突出矛盾和问题”“一些深层次体制难题”，构建优化协同高效的党和国家机构职能体系，②习近平：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社，2018年版。以助推国家治理现代化。税务部门原有的机构设置、职能配置和运行机制与经济、政治、技术、社会环境快速、深刻变化之间，确实存在不相适应的矛盾。此次国税地税征管体制改革，不仅仅是两套机构合二而一，而且反映了党中央着眼国家治理现代化的改革总目标，着力从体制机制上解决原有税收征管体系中存在的突出矛盾和深层次问题的战略考量。这就是通过统筹设计机构改革和征管改革、统筹推进优化服务和强化管理、统筹落实原有职能和新增职能，构建起了优化协同高效的税务机构职能体系及相应的税费征管体系，大大推进了税收现代化进程。

一是税务部门的机构职能体系更加优化。这除了党的领导机构、工作机构和党的领导职能、建设职能得到加强外，还表现在以下两个方面：一方面，在水平面上规范、优化了机构设置和职能配置。此次改革既将原国税地税双方职能相同或相近的机构合二而一，有力地实现了机构的“瘦身”；又优化资源配置、完善机构布局，增设社保费和非税收入征管机构，以承接社保费及非税收入征管等新增职能，发挥税务机关作为专业化征管机构的技术优势和税费同征同管同服务的体制优势。这就既大幅度减并了原来需要分别履行的重复职能，归并了原来分散交叉的职能，解决了原国税地税机构职责叠床架屋的问题；又在人员不增的前提下，大规模地扩展了税务机关为国家、社会和人民承担的职责，实现了更为实质性的“瘦身”，做到了一类事项由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责，贯彻了机构职能要“科学合理、权责一致”的“优化”原则，避免了多头管理、重复检查、责任不明、推诿扯皮问题。另一方面，在垂直面上强化、提升了税务机关税费治理的职能和效能。例如，新设税收大数据和风险管理专门机构，承担各类税收数据、社保费和有关非税收入数据的集中管理、质量控制、共享交换、分析运用等职能，必能解决过去税费信息系统区域化、碎片化、标准不统一、共享程度低等问题，实现税费数据资源聚合、税费征管资源整合、征管功能融合、征管技术优化，进一步发挥税收和非税收入大数据“金山银库”作用，有效开展对国家和地区经济运行情况的动态监控分析、重大经济发展战略实施情况的专题分析、国内外同类情况的比较分析，实质性地提升基于信息驱动的税费风险管理水平。再如，新设税收经济分析专门机构，承担税收经济分析和税收政策效应分析等职能，必能有力加强税收经济关系分析、收入预测、预警分析和收入质量管理，强化对各类税收政策实施效果的跟踪评估，从而为党委政府科学决策、精准施策发挥高水平参谋作用。还有，加强个人所得税管理机构，强化自然人税费管理，适应了新时代更好推动全体人民共同富裕的需要。这是实质性的“健身”，必将有力提升税务部门服务国家治理的能力。

二是税务机构的职能发挥更加协同。国税地税征管体制改革后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）党委和政府双重领导的管理体制，并通过合理机构设置、整合征管资源、优化职能配置，构筑了上下联动、左右互动，分工合理、责任明确的工作体系，构建了各机构之间的政策协调和工作协同机制。这就贯彻了“有统有分、有主有次”的“协同”原则，既便于国家税务总局集中精力抓大事、谋全局，又充分调动地方和基层税务部门积极性、因地制宜做好工作。

三是税务机构的职能运行更加高效。优化协同必然带来“高效”，即“履职到位、流程通畅”。此次改革后，税收和非税收入均由税务机关统一征收，这就将消除部门间的信息壁垒和体制障碍，尽快建成税费管理全国统一的一套制度体系、一套运行机制、一套岗责流程、一套信息系统，真正实现税费征管信息、系统、执法的“一体化”；且可运用互联网、大数据、云计算等科技手段，提升数据采集管理分析应用水平，实现由“物理反应”到“化学反应”的过渡，推动税费征管方式由注重事前审核向事中事后监管、固定管户向分类分级管理、无差别管理向风险管理、经验管理向大数据管理等现代化方向转变。

总之，此次改革为构建起系统完备、科学规范、运行高效的税务机构职能体系，构建起优化、高效、统一的现代税费征管体系，以风险管理为导向、以分类分级管理为基础、以信息化为依托的税费征管方式，以及全口径、可持续、高效率的收入征管机制等创造了基础条件。所有这些，必将显著提升税费治理能力和效率、降低税费征纳（缴）成本，提升税收信用、促进法律遵从，并释放微观经济活力，贯彻新发展理念，推动发展动能转换、现代化经济体系建设和高质量发展。这就为国家财政收入的可持续增长奠定良好的体制机制基础，进而为党长期执政和国家长治久安、为进一步理顺统一税制与分级财政的关系构筑更加坚实的财力保障和经济基础——财力的充裕与均衡，将极大地减少扭曲、变形统一税收制度与科学财政体制之冲动。

（三）此次改革后税务部门实行新的管理体制，为进一步理顺统一税制与分级财政的关系创造了必要的征管体制保障

此次改革在税收征管体制上的最大调整，就是对税务部门实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）党委和政府双重领导的管理体制，并由税务机关统一征收社保费和非税收入。这种特殊形态的“垂直领导体制”，进一步加强了中央对税费征管工作的统一管理。这一新的管理体制，为进一步理顺统一税制与分级财政的关系创造了必要的征管体制保障：一方面，新体制从征管机构上保证了税收执法主体、执法依据、执法行为、执法尺度在全国范围的统一规范，实现了税制执行上的“车同轨、书同文”，“一把尺子量到底”，消弭了过去因机构分设、体制不一导致的各地在执法流程、口径、标准、尺度等方面的差异；同时，依据征管与税制相互作用的原理，优化高效统一的税收征管体系的形成，未来还将为落实税收法定原则，建立税法统一、税负公平和调节有度的新时代高质量的税制体系打下坚实基础。①李万甫，黄立新等：《税收征管体制改革的历史丰碑——国税地税征管体制改革的总结与思考》，《中国税务报》，2019年01月16日第B1版。例如，新体制将增强财税部门的统筹能力，全面掌控税（费）源及全部政府收入的规模与结构，有利于中央平衡税费关系、推进税费制度改革，促进减税降费、清费立税，优化税费制度和税费结构、规范政府收入体系和收入结构、缩小名义税负与实际税负差距，形成“宽税（费）基、低税（费）负”的友善税费制度，调节好国家、企业与个人的分配关系，控制好社会的总负担水平，最终实现征管制度优化与税费制度优化的相融共进，消除“黄宗曦定律”的内在发生机制。另一方面，新体制进一步从制度上保障了中央与地方收入划分的透明、规范和稳定，从而为建立科学的分级财政体制、理顺中央和地方的财政分配关系创造了基础性的条件。

（四）完全理顺统一税制与分级财政的关系仍需进一步完善税收征管体制

中央和地方的权责划分、财力分配历来是国家治理的焦点问题。目前，合并后的新税务机构刚开始起步运行，新的税费征管体制本身仍处在优化完善阶段。中央和地方在新征管体制下如何合理划清各自对新税务机构以及税费征管工作的管理权限，更需要在建立科学财税体制的大目标下、在相互磨合的过程中进一步探索完善。要在既保证中央集中统一领导、又充分发挥地方积极性的原则下，着眼于建立健全职责清晰、运行顺畅、保障有力的制度机制，出台共识性、规范性文件，明晰、细化国家税务总局及各级税务部门与地方党委政府的职责分工，真正形成法制化和规范化的管理体制，以求得国税地税征管体制改革的应有效应。笔者认为：作为“双重领导”的“一重”，应当主要是“地方党委负责指导加强各地税务部门党的基层组织建设和党员教育管理监督、群团组织建设、精神文明创建等工作，形成各级税务局党委与地方党委及其工作部门共抓党建的合力”。①新华社2018年7月20日电：《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈国税地税征管体制改革方案〉》，新华网，2018年7月20日。作为“双重领导”的另“一重”，应当主要体现在由国家税务总局统一承担税务机构的干部管理、机构编制管理、业务和收入管理，尤其地方政府不得基于地方利益而干预税务机关的行政执法工作。作为共管的“一重”，要在构建税收共治格局、服务经济社会发展、保障税务机关运转经费等方面，建立合理协调机制，充分发挥双重体制的配合效能，充分调动两个积极性。果能如此，将有力地减少地方政府对税收征管（税制执行）的干预及其与企业的“合谋”，防止收过头税、虚收、空转和有税不收、随意减免税等税收乱象，规范政府与市场主体间的税收法律关系，推进依法治税和区域间、企业间税负公平；进而维护国家税费法制政令的统一及其严肃性，消除地区封锁和市场割据，规范政府收入分配秩序，强化财税体制的调节功能，推进全国公平统一大市场的建设，优化税收营商环境；最终实现理顺、优化中央与地方、政府与市场的关系，特别是统一税制和分级财政的关系这个大目标，夯实现代国家治理最为重要的财税体制基础，释放利国利民利企利税的巨大能量。