论中国天然气资源勘探开发的法律困境及完善措施

闫 艳

（西北民族大学法学院 甘肃 兰州 730030）

一、中国天然气资源勘探开发既存法律规范的现状描述

（一）宪法

我国受德国、法国等大陆法系国家传统的影响，对矿产资源及其附着的土地分别设立了土地所有权和矿产资源所有权，土地所有权人并不是当然的矿产资源所有人。我国《宪法》第9 条明确规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。这里的“矿藏”，包含了天然气资源。

（二）法律

《矿产资源法》是调整天然气资源勘探开发的基本法律之一，在资源所有权主体、探矿权与采矿权基本管理制度、地矿行政管理制度、相应的法律责任等方面做了原则性规定。《矿山安全法》重点关注的是固体矿山的安全作业，对天然气作业安全涉及较少。

（三）行政法规

上世纪80 年代初，在国家鼓励外商来华投资矿产资源勘探开发的政策背景下，颁行了《对外合作开采海洋石油资源条例》，向外国企业开放了海洋石油资源领域，标志着我国油气产业开始对外开放。1993 年，随着《对外合作开采陆上石油资源条例》的颁行，开放领域进一步扩展至陆地。需要特别指出的有两点，一是《对外合作开采海洋石油资源条例》规定了开采企业需要缴纳矿区使用费，这一条款可以看做是我国矿产资源有偿开采制度的萌芽，标志着过去无偿开采制度的终结；二是这两部行政法规明确赋予了中国海洋石油总公司在海洋油气资源勘探、开放、生产、销售的专营权；授予中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司在对外合作开采陆上油气资源的专营权。上世纪末，我国基本形成了中石油、中石化、中海油三大国有企业“南北分治、海陆分割、上下游一体化”的垄断格局。

（四）行政规章

我国天然气勘探开发领域存在大量的行政规章，其主要是：《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998 年）、《矿产资源开采登记管理办法》（1998年）、《探矿权采矿权转让管理办法》（1998 年）、《地质资料管理条例》（2002 年）、《海洋石油安全生产规定》（2006 年）、《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（2006 年）、《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（2007 年）、《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（2009 年）、《关于加强页岩气资源勘探开采和监督管理有关工作的通知》（2012 年）等。除此以外，我国还颁布了一系列涉及油气勘探开发环境保护的法律、法规、规章和规范性文件。

二、中国天然气资源勘探开发既存法律规范的困境

（一）立法不健全，缺乏完整的法律框架

目前，我国还没有一部独立的、专门调整天然气领域的法律规范，调整天然气领域的基础法律是《矿产资源法》及在此基础上颁布出台的条例、办法等法律文件，从相关法条内容看，主要侧重于从行政角度管理和规范矿产资源的勘查、开采，规范天然气上游产业的勘查登记与开采登记等法规与其他矿产资源的法规一致，没有体现出天然气资源勘探、开发的特殊性。此外，现有《矿产资源法》更多地是满足于国家对矿产资源开发管理的需要，在制度设置上存在“重管理权利设置而轻视权利保护设计、矿业权权能模糊不清、相关产权制度设计不合理”等诸多问题。事实上，2007 年《物权法》颁行后，探矿权、采矿权已经被明确界定为用益物权，而现行《矿产资源法》没有在矿业权的权利设置上体现出矿业权的物权属性。

（二）天然气勘探、开发利用的市场主体相对缺失

鉴于天然气资源重要的战略地位和天然气上游产业所具有的高技术、高风险、高回报的“三高”行业特点，我国对天然气资源矿业权的主体有十分严格的审核要求：“天然气是特定矿种，国家对其实行一级发证管理制度，任何从事石油天然气勘查、开采的单位或个人都必须依法登记”。这意味着天然气资源的勘探、开发必须由国务院批准的石油公司或必须得到国务院批准同意，这从立法上造成了三大国有石油公司彼此间有限竞争的垄断市场结构。

根据国土资源部最新数据统计，我国油气资源勘查区块已全部登记在中国石油、中国石化、中国海油和延长油矿名下，中石油、中石化和中海油约占全国油气资源探矿权、采矿权面积的97.4%，在天然气产业上游，中石油大约占据80%的市场份额。这三家大型国有企业在油气勘探开发上游占绝对垄断地位。近年来，拥有大量油气资源远景地区的三大石油公司和延长油矿，对油气资源的勘探力度明显不足，不能完成法定的勘查投入，天然气勘探有效投入的不足，制约了储量资源的持续增长，威胁到天然气储量基础和国家能源安全。

（三）天然气勘探开发、利用的管理主体错位、缺失、越位并存

目前，我国政府转型仍然滞后于经济转型，政府转型滞后的结果是要么出现制度性缺陷要么出现政府能力缺陷，制度性缺陷最突出的表现就是政府功能的“错位”、“缺位”，而不论是制度性缺陷还是政府能力缺陷，都会进一步加剧“政府失灵”。目前，我国天然气行业管理职能分散在国家发改委、国土资源部、商务部、国家能源局等部门，这种分散的管理模式使得国家无法制定统一的天然气发展战略，即便政策出台也会出现相互推诿甚至抵触的现象，不利于政策的制定和执行。此外，分散、弱化的管理模式使得国家对石油公司的勘探开发中涉及的探明储量、产量生产等重大内容难以及时准确掌握，管理部门对勘查、开采天然气资源的违法行为不作为，越权发证，越权对当地的天然气资源勘查开采作出决定，天然气开采多年来粗放经营，资源浪费严重。

（四）天然气产业市场发育不足

天然气资源的勘探、开发、市场运行有其独特的规律。随着我国市场经济改革的逐步引向深入以及天然气供需形势的日趋严峻，天然气勘探、开发中存在的体制不顺、投入不足、活力不够等问题充分暴露出来。究其原因，是体制制约，气田无论大小、产量无论高低，都只能由三大石油公司来开发。现行《矿产资源法》在立法上侧重于行政管理，规定国家对天然气实行一级发证管理制度。这种行政授予的方式，不利于矿业权市场的公开、公平和透明，阻碍了市场化水平的提高。

三、完善中国天然气资源勘探开发的法律措施

天然气作为商品，市场在资源配置中发挥决定性作用实属必然。推动能源体制革命，加快国内天然气上游市场化改革大势所趋、势在必行。从市场规律来讲，天然气产业要想蓬勃发展，必须鼓励社会资本进入油气勘探的上游领域。

（一）主体准入规范设置

市场准入是政府弥补“市场失灵”和实现政策目标的重要手段之一。根据我国《矿产资源法》规定，天然气属于特定矿种，这类矿产资源的勘查登记工作，应由国务院授权的相关主管部门审批，并颁发采矿许可证。我国对天然气上游产业实行特许经营，授权中石油、中石化、中海油和延长油矿从事陆上及海上油气资源的勘探开发，特许以外的企业禁止入内，形成了事实上的政策性准入壁垒。这种垄断经营的产业组织模式不可避免地造成了效率损失。为贯彻落实2018 年国务院出台的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，应推进民间资本进入天然气矿业领域。

首先，应加快制度供给，将政策性壁垒从天然气产业的勘探开发环节中剔除出去，让民间资本能够进入天然气产业的上游环节。建议制定《天然气法》，并在该法中明确国家对民间资本投资天然气资源勘探开发领域总体方针、基本原则和配套政策；明确民间资本投资天然气资源勘探开发市场准入条件及资质；确保具备资质的市场主体在非歧视原则下获得公开准入权利；对从事天然气资源勘探开发领域的利益平衡作出原则性规定。

其次，破除隐性门槛和歧视性政策，让民间资本能够参与天然气产业的勘探和开发项目，淡化所有制色彩，真正从法律角度和符合经济规律的角度来设置资本准入门槛。在资源配置上向市场倾斜，减少人为干预因素，提供给民间资本更多的宽松环境，此外还要保持国家政策的连续性，增加民间资本进入天然气资源的勘探开发领域的安全系数。

最后，建立健全天然气资源勘探开发的动态监测平台。在该平台可将矿业权市场流转、矿业权中介技术服务、天然气资源的储量变化等方面进行全面监测，推动天然气资源的勘探与开发过程的合理性和有效性，尽量减少因资本的非正常流动所导致的“炒作”和“囤积”可能。

市场经济是法治经济，市场的稳健运行离不开良好的法治环境。在天然气资源的勘探、开发过程中，保障主体的经济自由权或者经济发展权最为重要，应该严格贯彻法定原则，有效限定政府的权力，保障市场主体权利的充分运用。

（二）交易规范设置

我国《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》等相关法律法规的规定，矿业权市场包括“出让”与“转让”。矿业权的“出让”是国家以矿产资源所有者的身份，根据矿业权审批权限和矿产资源规划及矿业权设置方案，以招标、拍卖、挂牌、申请在先、协议等方式依法向探矿权申请人授予探矿权及以招标、拍卖、挂牌、探矿权转采矿权、协议等方式依法向采矿权申请人授予采矿权的行为。矿业权的转让，则是矿业权主体将依法取得的探矿权、采矿权经审批后进行流转。目前，我国矿业权流转中存在授权性规定过多、矿业权的有效期设置不合理、矿业权价格形成机制不完善等诸多问题，建议对现有法律法规进行全面梳理，针对矿业权市场交易的需要，出台符合市场经济运行规律的法律法规，建立一个权责分明、框架清楚的矿业权市场运行法律机制。

首先，要逐步提高天然气资源矿业权市场化水平。为实现资源的资产化管理，要把国家出资探明矿产地的矿业权出让作为矿业权一级市场建设工作的重点，由国土资源部门对国家出资勘探查明的矿产地进行摸底调查和矿业权清理。其次，遵循国际惯例，合理确定矿业权使用期限。最后，建立适合我国物权制度的矿业权流转制度。根据我国《物权法》规定，矿业权属于不动产物权，天然气立法应将建立矿业权统一登记制度，发挥矿业权“物”的效用，建立矿业权交易市场，完善矿业权的二级市场流转制度。通过激励措施，要加快页岩气和煤层气的开发速度。理顺价格机制，健全市场化价格运作，从宏观上加强对天然气产业上游勘探开发的监督与调控。

为推动天然气矿业权市场的有序发展，促进天然气资源的开发、环境保护，亟需制定《天然气法》，建立有效的矿业权交易制度；明确矿业权用益物权登记制度，理顺矿业权审批制度与物权登记制度的关系；明确矿业权抵押、出租、作价入股等规定。要打破传统的“公有、公用、公营”的运行模式，就必须引入矿业权市场竞争和有偿获取矿业权的制度安排。除此以外，还应大力培育和发展社会化的矿业权评估、法律咨询、代理等中介结构，开展相关业务咨询活动。利用现代化信息网络技术，搭建矿业权市场交易信息平台。