基于大学治理视角的高校内部审计转型研究

◆閤晓林 潘 敏/绍兴文理学院元培学院

教育部印发《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》指出：“内部审计是规范权力运行的重要手段，是强化过程监管的重要方式……加强内部审计工作，是完善学校内部治理结构和健全权力约束机制的重要措施，对促进高校科学发展具有重要意义。”基于国家治理体系与治理能力现代化建设新背景与新要求，将内部审计功能进行重新定位与整合升级，以更好地融入大学治理体系，发挥内部审计“免疫系统”作用，是高校科学发展的新路径。

内部审计融入大学治理体系的路径

（一）内部审计与组织体系设计。组织体系是高校的机构设置与权力布局，其实质是对政府所放还之权力在高校各治理主体之间重新分配。大学治理之“善治”目标的实现需要以权力的合理配置为基础。而内部审计部门的设置，是从组织体系硬件配置上为大学治理目标的实现提供保障。内部审计因其天然的权力制约功能，成为高校组织体系的内生免疫系统。内部审计权力监督制约功能的有效实现，还需要将多元化大学治理主体的多样化利益诉求，转化为民主决策与监督软约束，让高校权力行使在阳光下。

（二）内部审计与制度体系建设。制度体系直接决定了大学利益相关者的权利分配格局，与大学治理各微观主体利益攸关。制度设计的合理性直接体现大学治理的水平，良好的决策制度，教学科研管理、经费管理、学生管理、社团管理等制度设计将激发各大学治理主体的主观能动性，实现高等教育的科学发展与大学治理主体的良性互动。制度体系既是大学治理的依据，也为内部审计提供了审计依据。传统的内部审计功能以财务收支合规性审计为基础，对制度运行的轨迹及其经济后果进行审查，体现查错防弊之基本功能，其建立在制度体系完善合理的假设基础之上。而随着民主的进程推进和权力的阳光运行，高校利益相关者参与大学治理的需求不断被激活，权力和利益的动态博弈将持续进行，对制度设计的合理性、适用性也提出了挑战。内部审计作为高校实体的内生免疫系统，除了基本的财务收支合规性审查之外，还能够对内部控制制度的合理性、有效性进行评价，促进制度的“废改立”，从制度建设上服务于大学治理内部主体对高校权力运行的监督诉求。另外，内部审计以其便利的内部信息优势与外部审计协作，共同为外部治理主体参与高校的角色互动和权力博弈提供路径。

（三）内部审计与运行体系实现。大学治理组织体系和制度建设治理功能的发挥需要落实到运行体系中去实现。教学活动、科研工作、社会服务活动、行政职能部门管理工作是否按照既定的规章制度运行，关乎大学治理目标的实现。内部审计的作用即是保证高校各主体在既定的制度轨道上规范行驶。为实现大学治理之“善治”目标，内部审计需要贯穿制度体系运行全过程，事前风险警示事中检查提示事后问责整改，将审计监督流程由静态升级为动态，增加反馈的循环节点。

（四）内部审计与评价体系运用。大学治理的最终目标是通过各治理主体的共同参与实现高等教育事业的高质量科学发展。基于不同的办学定位，各类高校具有差异化目标体系和考核标准。内部审计以审计学特有的专业技术和内部信息优势评价组织体系目标完成情况并协助推动目标实现。查错防弊、监督权力规范行使只是内部审计的基础功能，目标导向的绩效审计将是内部审计转型及价值发挥的重要方向。

内部审计服务大学治理的策略

审计的本质是基于受托责任的制度遵循情况、责任履行情况审查，所有成文的规章制度和目标责任都可以成为审计的依据。内部审计的优势在于其权力监督制约功能，与大学治理需求具有天然的契合度。而大学治理的精髓在于协商共治，通过参与和回应激发各治理主体的主观能动性。将各大学治理主体的治理需求纳入内部审计监督范围的同时，将各主体的多样化利益诉求传送至体系设计、制度建设过程中，发挥受托责任的激励功能，实现内部审计功能的转型升级，才能更好地服务于大学治理。利益相关主体全程动态参与治理审计策略也将应运而生：审计项目民主化、审计信息公开化、审计人员多元化等。

（一）审计项目民主化。大学治理契机下，基于利益各方的需要，内部审计将发展为治理主体利益诉求全覆盖：内控制度、岗位责任、经济效益、战略与风险审计等。基于多元化治理主体的多样化治理需求，内部审计项目可以通过民意征集方式确定，并制定相应的审计计划、审计流程、审计重点，予以公示。对于各治理主体集中关注的领域，如人事聘任、职称评审、绩效考核、课题评审等，赋予优先级别进行重点审计。而对于处于不对称地位或者信息弱势方的治理主体，应当引导其治理需求由隐性向显性转化，如处于行政级别最底部的基层人员在业务最前端所关注到的矛盾；身处教学一线的教学岗位、实验管理岗位人员在日常教学工作中所接触到的问题；身处被管理地位的学生，在接受课堂教育与学工管理以及社团管理过程中所面临的疑惑；身处高校之外但利益相关的学生家长、用人单位，对于不对称信息的知情权以及利益诉求的反馈需求。

（二）审计信息公开化。内部审计通过将治理主体所关注的审计项目结论进行公告和公示，解答公众疑惑，形成对治理需求的及时回应，激发各治理主体参与协商共治的积极性，同时营造一种公正、民主、廉洁的氛围和良性的组织文化。更进一步地提高审计工作的开放度透明度的措施是，审计过程透明，结果公开，问题追踪及时反馈，这将对审计工作质量提出更进一步的要求。

（三）审计人员多元化。因内部审计工作是以财务收入审计为基础，传统意义上审计工作主要由具有财会工作背景的行政人员专职完成，这就造成审计工作局限于经济责任审计范畴，不能满足治理主体多样化治理需求，也无法实现服务于大学治理的审计功能转型升级。“利用专家的工作”是传统审计解决审计人员胜任能力之外的审计工作的必要途径。借鉴此思路，对于高校内部审计工作所涉及除财务收支之外其它更专业的审计范围，如工程预决算审计、人事工作、教务工作等具体业务审计，可以考虑吸纳有相关工作经历的人员或者与被审计对象有密切业务联系的部门人员进入审计小组，成立临时审计项目团队，共同完成审计目标。突破审计工作部门人员固有限制，利用内部审计对于组织体系内人员岗位能力熟悉的信息优势，吸纳多样化专业人员到审计队伍，利用公众的智慧和能力为高校制度建设添砖加瓦，充分体现大学治理“协商共治”的精髓。