积极开展财政支出政策绩效评价的有益探索——某市2015年农村危房改造补助资金政策绩效评价案例分析

□曹邑平 曹羽涵 侯磊

2018年9月26日，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发【2018】34号）（以下简称《意见》）正式发布，这是新时代深化我国预算绩效管理改革的纲领性文献。需要指出的是，《意见》在强调全面实施预算绩效管理的同时，也强调关注和兼顾相关财政政策的综合绩效。这对我们今后开展预算绩效评价的重要指导和直接启示意义就是，预算绩效评价也应重视政策的绩效评价。为更好地学习理解、贯彻落实《意见》关于政策绩效评价的相关规定，现以某市财政局委托山西伍纬绩效管理咨询有限公司开展2015年度农村危房改造补助资金政策（以下简称农村危改资金政策）绩效评价案例做一分析，以期抛砖引玉之效。

一、案例分析依据

“不以规矩，难成方圆”，对某市2015年度农村危改资金政策绩效评价的案例分析的规矩就是政策依据。这里的政策依据主要有三类：一是《中华人民共和国预算法》等法律法规有关条款；二是国务院《关于深化预算绩效管理制度改革的意见》（国发[2014]45号）文件，该文件明确规定∶“健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。”三是中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，“支出预算原则上要反映各项支出预算安排的政策依据、标准、支出方向及绩效目标等情况，增强重大增支政策出台的预期性。支出决算要重点报告和反映支出预算调整情况、支出完成预算情况、重大项目的资金使用绩效与政策实施效果情况。”四是《意见》对财政政策绩效评价提出了一系列的要求。如在“实施政策和项目预算绩效管理”论述中，明确要求“将政策和项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出”；多次强调各级财政部门建立和加强重大政策绩效评价机制，如“各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整”等等。以上所有这些法律法规、政策规定就是我们开展2015年度农村“危改”资金政策绩效评价案例分析的主要政策依据和重要指导思想。

二、案例情况简介

（一）案例背景

某市县两级政府2015年下发《某市2015年度村镇建设工作要点》的通知（某市建函字[2015]70号）文件和各县文件，继续推动与规范农村危房改造工作；进一步配套相应的补助资金3026.40万元，支持农村危房改造建设。其目的就是为全市11个县农村贫困户建立更多更好的“保命房”、“安全房”，为全市实现整体脱贫、全面建小康的目标奠定住房基础。

（二）评价对象

2015年度某市农村“危改”资金政策绩效评价的对象实际上就是两类：一是市2015年第一批农村危房改造（涉及13个县（市），共7760户）补助资金共计10887.30万元，其中国家补助资金5820万元，省级补助资金2040.90万元，市县两级补助资金共计3026.40万元；二是由某市县制定并实施的与补助资金配套的相关政策，如市县财政局、住建局等部门根据当地实际情况制定的相关文件和项目实施单位制定的方案、办法等，其中财政支持的政策目标、补助对象认定、补助标准确定、资金发放程序的规范等具体条款及其实施效果居于十分重要的位置。这里的补助资金，实际上也就是实现政策绩效目标的重要工具，所以，也把资金纳入政策绩效评价的对象之中。

（三）绩效目标

某市2015年农村危改资金政策的绩效目标可以总结为：一是产出目标：（1）完成危房改造7760户，其中新建4121户，改建2007户，修缮1631户，置换1户；（2）危改农户中五保户达到107户，农村低保户达到864户，农村贫困残疾人家庭达到171户，以及其他贫困户达到6479户；（3）资金到位率100%，预算资金执行率100%；（4）完成纸质档案7760户，录入电子档案7760户，开工率100%、完工率100%、质量达标率100%；(5)8月底前，各地完成分解到户；10月底前，各地完成危房改造建设任务；11月底前，各地完成竣工验收，并做好补助资金发放。二是效益目标：（1）规范和加强农村危改资金管理，提高资金使用效益；（2）进一步推动实施农村危改工程，改善农村贫困户居住条件，确保政策落实到位；（3）政策与资金效果满意度达95%以上。

三、政策评价概况

（一）评价思路

根据某市财政局要求和某市农村危改的实际，确定了“一个区域，两套评价，三分抽样，四类指标，五纬绩效”（即一二三四五）的评价思路来构建政策绩效评价指标体系，并开展绩效评价。所谓“一个区域”是指某市11个县农村危改工程实施的范围区域；“两套评价”是指2015年农村危改资金和政策绩效评价；“三分抽样”是指按照省直管县、贫困县、县乡村三类标准选取样本；“四类指标”是指要注重项目与资金的决策、活动、产出、效果四个阶段的指标类型；“五纬绩效”是指指标体系构建和绩效评价要体现经济性、效率性、效益性、公平性和均衡性五个纬度的价值取向。

（二）指标体系

指标体系由横向四类、纵向三级共24个指标构成：其中四个一级指标分别是政策制定实施、政策结果、政策廉洁和政策满意度；六个二级指标是业务管理、资金管理、政策目标实现、规范权力、责任惩戒和公众政策满意度；十四个三级指标是政策知晓率、政策可操作性、补贴对象合规性、补贴标准合规性、预算资金执行率、危房改造计划完成率、危房改造质量达标率、危房改造开工计划完成率、受益群体住房改善率、权力配置合理性、监督机制健全性、责任惩戒执行率、直接受益者满意度、非直接受益者满意度。

（三）评价结论

运用由评价组研发并通过专家论证的“一二三四五”评价思路及其相应的评价指标体系及评分标准，通过数据采集、现场核查、问卷调查、访谈等方式对某市11个县区的政策制定、政策执行、政策产出绩效、政策效果的纵向过程和政策内容的横向重点视角顺序展开评价。其结果为：综合绩效为76.02分，绩效评级为良好。

根据逐项指标分析和评价结果，推出某市11个县区2015年度农村危改项目资金政策的结论为：政策制定实施依据充分，政策目标具体明确；资金到位及时有效，项目建设与实施比较顺利；项目单位资金管理使用制度比较健全，使用比较合规；制度政策执行宣传情况较好，政策产出效果明显，社会调查满意度较高。需要强调的是，某市县区初步形成了以实现补助农村贫困户危房改造为政策目标，以各级财政资金投入为重要保障、以项目资金绩效管理和政策实施宣传相互融合等为主要内容的农村危改政策框架体系，较好地指导了农村危房改造这一重要的民生工程，较好地解决了农村贫困户危房改造的各种问题，较好地实现了项目资金与相关政策的绩效目标。

（四）主要经验

1.高度重视、责任明确，形成了“四有四明确”的比较健全的农村危改政策实施保障体系。某市11个县区都有当地的农村危改政策或实施方案，有相对统一的补助经费标准和资金管理制度，有专门负责此项工作的机构与人员、并做到了机构人员职责明确、资金使用方向明确、资金申报程序明确、年度建设目标明确。这种“四有四明确”的格局体系，为某市县区有效推动农村危改政策的实施奠定了坚实的基础。

2.实事求是、因县制宜、创造出各具特点的农村危改模式来。如某县“四方质检、统一支付”，保证了资金的专款专用和危房改造的质量，提升了农户的满意度；某县“细化标准，分类补助”，提高了资金补助的精准度，扩大了农村危房改造的范围；还有的县专设“农村危房改造接待室”，负责处理相关当事人来访事宜；有的县在住建局显眼处设立“农村危改违法事项举报箱”等等，都是扩大农村危改政策执行效果的创新之举。

3.统筹协调、积极推进农村危改取得显著成效。某市县区都加强领导，财政、住建等部门的尽责努力和乡镇与村级干部的积极配合，使11个县（市）的7760户贫困农民住进了财政资金引导支持的“安全房”、“保命房”。更为重要的成效是农村危改政策与资金效果得到受益农户100%、其他受访者95.01%的认可和满意。

（五）存在问题

1.补助对象与政策规定存在偏差。农村危改政策规定：补助对象为居住在危房中的农村贫困户，优先扶持农村分散供养的五保户、低保户、贫困残疾人家庭等贫困户；但现实结果却是大多数享受补助资金的对象是贫困边缘户。形成政策规定与现实结果偏差的经济原因在于真正的贫困户、特别是农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭没有借款、贷款等自筹资金的能力，仅靠政府补助1.4万元资金无法进行危房改造。这一偏差影响了政策目标的导向作用。

2.危房改造实际面积与政策规定存在偏差。农村危改政策规定：危房改造面积为人均18平方米；但现实情况却是普遍超标。产生这一偏差的主观原因是当地农民生活习惯和实际需求，特别是为子女考虑，就借助危改资金补助借钱也要把房子改的大点。这一偏差反映了农村危改政策面积规定条款与实际需求脱节的不足，削弱了政策规定的严肃性和权威性。

3.实际鉴定操作与政策技术鉴定要求存在偏差。农村危改政策规定，对农村危房改造需要参照《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》进行鉴定，确定危房属于整栋危险（D级）和局部危险（C级）的等级，危房改造竣工后，也要进行鉴定验收；但各县实际操作都未能严格执行规定。其主要原因是鉴定费用无法筹集，部分县未能提供危房鉴定报告和竣工验收报告。这一偏差导致不能科学合理确定危房的等级、危房改造的方式和质量，也就制约了政策技术标准规定的应有强制作用。

4.农村危改政策规定与其他惠农政策相关规定存在偏差。国家、省、市县都有许多扶贫、惠农政策，如美丽乡村建设、一事一议、棚户区改造、异地搬迁等，但与农村危改政策相关问题的规定有所差异：如扶贫政策脱贫户的住房面积标准为25平米/人；而作为扶贫重要组成的农村危改户的面积却为18平米/人，等等。这些偏差反映了扶贫政策体系内部内容的协调和整合不够，弱化了政策目标规模效应。

5.农村危改政策监管规定与具体执行效果存在偏差。农村危改政策明确要求加强对政策执行、项目与资金管理的监管；但有些县却在项目申请程序及审批、完工与验收、资金拨付等监管不到位，例如11个县中只有某县的验收及资金拨付情况完成较好外，其余县都未达到政策目标的要求，又如11个县级配套资金的到位率仅有43.97%。如此等等的偏差降低了政策执行的效果，也影响了政策目标的实现。

（六）政策建议

1.政策设计应重点关注真正贫困户。一是“因户制宜、分类施策”，修改完善农村危改对象认定标准，根据不同类型的贫困户调整完善资金补助标准，使政策操作性更强，危房改造对象与补助更精准，更有效；二是应进一步关注农村真正贫困户，多措并举解决农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭等贫困户危房改造问题，确保他们能够改造得起危房，住的起“安全房”；三是加强调研，把农村危改实践中多种形式解决真正贫困户危房改造的成功经验、做法等及时纳入政策层次，以充分发挥政策的指导作用。

2.适度提高危房改造面积标准。一是以县为单位，因地制宜分类试点，适度提高不同经济发展水平乡村的农村危改面积标准，测算补助资金变化及其对财政的影响，及时总结经验，发现问题，积极改进；二是根据试点经验，对市县农村危改政策进行修改完善，将农村危改户面积也适度提高或统一为25平米/人，实现扶贫政策体系面积规定的协调统一；三是在高层次的政策作出规定，更大范围统一农村危改面积标准，更好地提高农村危改政策绩效目标实现度和贫困户的满意度。

3.整合政策、统筹财力，重点解决农村危房改造难点问题。一是结合本地实际，以县为单位对美丽乡村建设、棚户区改造、异地搬迁、保障房建设等惠农政策、扶贫政策与农村危房改造政策进行有机整合，为统筹安排、重点解决农村危改难点问题提供政策依据；二是统筹县域内与危房改造相关的各项资金，重点解决本县农村危房改造难点问题；三是配套农村危房等级鉴定和其他工作经费，解决危房等级鉴定、竣工验收鉴定、危房改造宣传等工作的经费需要，提高工作效率与质量，有效解决农村危房改造难点问题。

4.构建长效机制、提高监管质量。一是借鉴成功经验，完善政策监管内容；二是构建加强监管的长效机制，包括全程公开的透明机制、多种形式的举报机制、及时处理的审核机制、合理有效的奖惩机制等；三是开展定期审计、检查和绩效监控评价，积极探索利用网络信息技术的群众监督、社会监督等方式，逐步实现对农村危改项目与资金情况的全方位和立体化监管，进一步完善政策的监管内容与提高政策监管规定的执行质量。

四、案例分析总结

（一）特点分析

1.制定了清晰有效的评价思路。该案例根据国家、省相关文件精神，按照某市财政局提出的评价要求，结合项目资金和相关政策的实际情况，提出了“一二三四五”的评价思路，并按照这一思路构建了政策绩效评价指标体系，编制了绩效评价实施方案，指导了绩效评价工作，起到了指导思想和重要依据的积极作用。但该思路用数字表述，也有牵强之嫌。

2.构建了以政策为对象的指标体系。该案例以某市2015年11个县区农村危改相关政策为对象，以“一二三四五”思路为指导，以行业专家论证意见为补充，初步构建了一套贴近某市11县区实际、具有当地特点的政策绩效评价指标体系。这一体系比较全面、比较贴切地反映了某市县农村危改政策在政策制定、政策执行、政策产出绩效、政策效果四个发展阶段的绩效情况，形成4个以及指标、6个二级指标，24个三级指标构成指标体系，为合理有效地开展政策绩效分析评价提供了比较合理的重要工具。但该指标体系还有缺少“应补尽补率”、“政策目标实现率”等指标而显得不尽完善。

3.提出了符合实际、合理可行的经验问题和建议。该案例总结了当地“四有四明确”比较健全的农村危改政策实施保障体系、因县制宜创造特点各异的农村危改政策实施模式等成功经验，分析了贫困户认定、危房改造面积等政策规定与实际操作存在的种种偏差，提出了“政策设计应重点关注真正贫困户”、“整合政策、统筹财力，重点解决农村危房改造难点问题”等比较具体明确的政策建议。因此，该案例报告受到某市财政局和评审报告会专家的肯定和好评，2016年12月6号中国财经报也进行了采访报道，指出“但未能从预算绩效管理的视角总结经验、分析问题和提出建议，这也是其欠缺的地方。”

（二）意义分析

以上农村危改政策绩效评价案例，是某市财政局2016年对“十二五”期间以来这一政策绩效情况进行的首次探索，也是某省在市县层次上第一家对这一项目资金政策绩效开展的分析评价，因此，肯定存在种种问题和不足，还需要以后在实践中不断解决与弥补。但从更高的层面和积极的意义来看，这个案例实际上反映了某市财政局积极贯彻落实国务院《关于深化预算绩效管理制度改革的意见》“将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”文件精神，拓展绩效评价重点、提高预算绩效管理水平的担当和决策，反映了某市财政局实事求是、勇于创新、积极开创建立现代财政制度、促进当地经济社会发展新局面的精神和态度。目前，正值全省以至全国积极贯彻落实十九大“全面实施绩效管理”目标和《意见》精神、开创新时代全面实施预算绩效管理兴起之际，站在战略与全局的高度来看，最迫切需要的就是某市财政局这种实事求是、开拓创新的担当精神和积极态度。