问题导向下党政合署制度中的回应型法治分析

王斌林

（南华大学马克思主义学院 湖南 衡阳 421001）

中国当代的党政合署制度的探索与改革不仅是具体机构建立意义上的，而且是在解决自身问题的目的导向下，从组织建设、规范体系、行为方式、责任追究等各个方面整体性推进法治，回应社会的需要。可以说，正是当前很多社会政治经济问题呈现出综合性、多样性、联系性等特点，才催生了党政合署制度的诞生与发展。

从现代回应型法治原理看来，任何政治和行政体制如果要真正能回应社会的需要，其组织和行为方式的特征必然是开放沟通性和权威扩散性的，并体现出政治法律一体化味道[1]。中国党政合署中的问题意识也是来源于中国社会的政治法律生活，回应着中国社会治理的需要，而不是以任何政治意识形态和“理性规则”作为先导的。回顾从新中国成立开始到中国特色社会主义建设的新时代，从“枫桥经验”中的党政联手到“顺德模式”中的党政合署，每一次制度建设都是由相关问题引发的，如政权巩固问题、社会治理问题、政治建设问题、重大案件问题等，并由这些问题引导出回应社会不同历史形态、不同层面的党政合署模式。党政合作署中的“合”，根本原因是要回应社会问题的复杂综合性及其对多种合力性权力的需要，根本实质是协调、协同、共同参与性地解决社会问题。

一、回应政治任务目的需要，党政合署在历史发展中演进

新中国成立之际，最现实的问题是政权的建立与巩固，作为中国政治领导核心力量的中国共产党不能建立政党式政府但又必须保持国家权力的统一性。同时，在执行具体的政治任务时，各部门的分工合作也需要党的统一领导、协调等，所以，党政合署在现实层面上是必须的，在组织形式上对它提供合法地位也是刻不容缓的。于是在1949年10月—11月，中共中央就相继作出了《关于在中央人民政府建立中国共产党党组的决定》、《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》等，建立了与国家政权密切联系的党组工作机制，并通过归口管理模式来实现党对国家的领导。其中，政务院政治法律委员会是主要形式的、日常化的党政合署组织，其主要目的便是回应这个时期的政治任务，“指导与联系”便是它的主要职责形式，优抚救济、镇压反革命、惩治贪污等是它的主要工作任务。政法委员会通过党委领导表现出的联合办案、联合办公形式是党政合署的雏形，在具体的工作程式上初步践行了党政合署的法治主旨[2]。

到了1954年中华人民共和国第一部宪法颁布以后，党政合署、党领导国家与政法合一已经有了组织上、法律规范意义上的要求。于是，在1956年便成立了中共中央法律委员会。这种组织设立的目的是为了建立与宪法制度相适用的党政合署、政法合一、各部门分工合作、相互监督的运行机制，应该说在当时条件下达到了党政合署法治化的最高水平，因此董必武才会认为中央法律委员会“在组织上解决了国家机关中政法部门的统筹和协调问题”[3]（P915）。而这以后，中国政治生活中非常态化现象越来越多，社会建立现代法治的条件也不成熟，也就没法在组织法的层面对党政合署进行规范，党政合署制度也就慢慢衰弱。其中最不讲法治的文革时期也是政法和其他部门党政合署制度最衰败的时期，这种局面只有在文革后才能慢慢改观。

文革结束后，从大乱到大治，平反冤、假、错案，是历史提出的新命题，这时候冤假错案的处理已经是重大的政治任务的法律化方式，是一个政法合一的问题，回应这种问题亟待党政合署式的方法，而这种中国有效的党政合署体制也被破坏，一时无法马上恢复，只有启用党委过问案件的临时办法，如彭真所说：“对于有重大复杂的案件，党纪、政记和刑事责任纠缠在一起的案件，没有党委或中央的直接领导和过问，公、检、法怎样很快弄清事实真相和正确处理呢？此外，如果党委发现冤、假、错案，就是一般案件，也必须责成和督促司法机关复查处理。”[4]（P178-179）向党委请示或党委过问案件制度体现了党领导司法的基本宗旨，在基本原则层面上这是要长期坚持的，但作为组织形式肯定是不完善的。随着冤假错案处理任务的完成，社会治安又成了突出的问题，这方面必须在政治高度予以对待，这样党委领导、公检法联合参与的办案机制又逐步完善，并开始上升到制度逻辑的思考，又如彭真所说：“三个机关是在党的领导下，相互配合、相互制约，共同完成一个任务，就是打击敌人，保护人民，就是从法制方面巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面。这好比一个工厂的三个车间，三道工序，三个机关，一个任务，都是在党的领导下，又是执行同一个法律，一分为三，三合为一。”[4]（P301）

随着改革开放的深入发展和中国社会的常态化，维持社会稳定，党对司法、立法的政治领导、思想领导也开始在制度层面慢慢走上规范化与法治化的轨道，所以相对完善的党政合署机构如中央政法委员会、政法综治中心等都开始相继建立。以后随着社会统筹发展、综合治理的需要，大部制党政合署制度建设提上日程，直到2009年，广东顺德党政机构改革，开启了真正现代法治意义上的党政合署制度建设。

二、回应新时代的政治建设需要，党政合署走向制度化、规范化

到了建设中国特色社会主义的新时代，从严治党与依法治国、政治建设与法治建设之间达致有机统一方面已经有了良好社会条件基础，也有了这方面的迫切社会需要。回应这些社会变化，以时代的新问题为导向的党政合署制度建设必然也应该能在体系与规范完备的基础上达到新的高度，党政合署之下是政治方法与法律方法、政治责任与法律责任、政治机构与法律机构之间的良好协调、合作等，从而让我们的职能部门的开放性、沟通性与服务性变得空前明显。特别是以纪委监察委员会合署为主要日常化的党政合署机构，其主要的历史使命就是加强党的政治建设，以党风建设与廉政建设的结合与统一、合理化中国特色权力监督体系建立、党纪与国法的结合、党政关系优化为己任。总之，新时代所要求的、能胜任时代使命的党政合署制度一定是问题意识明显、有着回应型法治特点的现代型政治制度。

首先是党政合署组织的规范体系化。中国的党政合署组织的建设一直以来的政治设计性都很明显，新时代党政合署组织从直接结果方面来说虽然也是由顶层设计的。但新时代的政治制度和机构改革工作已经不是以组织本身的规则性与合法性为最终目的，因为新时代的党政合署体制建设是我们主动面对新的社会矛盾和压力，以大逻辑、大格局法治战略思维完善自身机构的改革，以提高工作机制的适用性、工作策略性和艺术性为己任。这样，新时代党政合署就是“党委通过组织、政治、思想领导，协调统筹国家机构的整体运行，使各项工作形成一盘棋，服务于党和国家的中心工作。”[5]

因此，新时代党政合署组织建设与机构改革形式上是党的工作机关对国家机构的“嵌入”，实际上注重却是系统性、整体性、协同性法治的推进；组织的精简与效能本质上是为了社会公益服务的高效性与规范性；党政职能的各自分工与差异的最终目的也是为加强政治力量的社会服务功能，以实现政治愿望与法律愿望的统一性为目的。合署机关的工作标准、规范也应该是“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[6]（P322）的，

总之，党政合署组织无论是在组织规范、工作制度，还是在形成方式、组成路径上都必须是整体有序的，又应该是开放有效的。组织本身的灵活完整性其实质又在于政治制度回应社会系统的完整性。这样，党政合署组织的规范体系化就是指从制度目的到社会服务目的之间的完整链接。

其次是党政合署职责权力的整体科学性。新时代的党政合署机构能散发出怎样的权威呢？又是怎样进行决策以表达其政治法律意志的呢？政治和政府机构的权力及权威的来源和表现形式本来就是根据不同的社会形势与历史条件而不一样的，新时代的党政合署制度建设应该是基于社会需要政治问题用法律方法去落实、党纪责任与法律责任的高度融合这样一个历史环境之上的，在这样的一个氛围中我们的政治权力就应该高度体现马克思的论述：“这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。”[7]（P57-58）

因此，党政合署机构权力不是预先规定的，也不是常规性自身官僚特性的体现，它应该基于社会的问题导向，在社会需要和机会中获得展示自身权威的可能。《全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出：“科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”在党政合署的体制建设过程中，这个“科学配置”的时代性解释就是：“坚持从新时代政法工作的实际需要出发，按照优化协同高效的价值导向，科学定位职责边界，既注重解决当前的突出问题，又注重解决事关长远的体制机制问题。”[8]

以典型的合署式权力——监察权为例，它就应该是一种“上下一体，横向协作，内部协调，整体统筹”式的权力[9]。监察权要完成反腐倡廉、端正政风的历史使命，就必须使用多种手段、利用多种资源、吸取多种意见，在这样一个社会回应机制上建立的权力配置必然既有体制意义上的权威、又有社会实效层面上的功能。

最后是党政合署职能行为的整体协调化。党政合署不但是二个不同类别机构的人事合并，也是行为方式上的并用，是行为过程的衔接、是行为效果的综合、彼此职能的相互优化等。正如十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》所指出的“以推进党和国家机构职能优化和协同高效为着力点。”在新时代，政治行为已经与社会治理、法律调整之间有了更加紧密的联系，党和政府的意志表达与执行必然在空前高度上达到协调一致；政治建设任务与社会建设，政治问题社会问题之间是相互回应的有机统一体，而且党纪责任与法律责任也成了分不开的耦合体。

这样，党政合署组织总要发出一个行动系统，如党纪检查、行政检查与犯罪检查就是三位一体的，巡视、派驻、监察也是格局统一的，法律制度与党纪监督也是相辅相成的。具体来说就是使它们在案件管辖上、立案程序上、调查措施上、人身强制措施上证据适用上、人权保障上的彼此协调与衔接[10]。而且，每一种行为也是流程性的，而不是一次性的；是联合性的，而不是孤立的。因此，“联合调查行动中，纪委和监察委员会会同时介入案件线索的分类、初核、立案的调查和处理等各个流程，以充分发挥合署办公和联合办案的制度优势，以充分整合党政机关的反腐败力量资源。”[11]

党政合署在一定意义上实际上就是政治与法律、政党职能与政府职能、党纪监督与法律监督进行整合与配合的一种方法，在整合与配合的过程中，每一种行为与职能都因为彼此的相互开放而扩大了自己的功能与能力范围。如此，任何党政合署式机构都用全视角、统揽式工作方式，正如中央政法委秘书长陈一新在描述未来的政法机关政治监督制度所指出的那样：“要善于发挥总揽全局、协调各方的优势，创新完善工作机制、方法，充分调动相关部门和社会力量的能动性、创造性，共同做好新时代政法工作。”[8]

三、回应社会功能需要，建立合署型社会治理机构

从以上分析可以看出，中国的党政合署制度演进基本上遵循“政治运动—组织机构建设”路径模式。但从社会学的角度看，任何党政组织的设立也都与其社会功能息息相关，这一点正如法国社会学家迪韦尔热所说：“任何组织都要履行一种或几种功能，否则就没有存在的必要，然而它的实际功能同公开宣称的功能并不始终相符；任何功能则都需要一个或几个组织来承负。”[12]（P180）对于党政合署来说也是一样，其组织发展与组建的历史，也是社会对组织功能需要的反应。因此，除了政治作用外，其它的诸如社会优抚、调解、信访、治保等也一直是很多党政合署组织的重要任务。

发生于20世纪60年代初浙江省诸暨市枫桥镇、至今仍有重要启发意义的“枫桥经验”就是党政联手解决社会问题，成功进行社会综合治理的典型。在这里，党政联手来自于关联性社会问题对于联治性解决问题机制的需要，这就是所谓“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”机制。这说明整合社会资源的党政联手机制才能整体地解决了社会治理问题。总之，回应中国社会对综合治理的需要，是党政合署制度产生与发展的社会基础。

在很长的一段历史时期内，由于不稳定的社会任务对相关组织的功能要求也不稳定，所以党政合署解决社会事务从整体来说还没办法系统化、规范化等。只有到了新时代，新型的社会治理模式在“五位一体”和“四个全面”目标前提下，已经有了清晰的目标和完整的社会政治和法律条件，这种治理模式回应的是社会对互动、协同、融合法治机制的需要。新时代社会治理的内容和手段较之以前要丰富得多，对法治化和规范化的要求要高得多，但整体逻辑与“枫桥经验”大体一致，都是源于社会问题联治或共治的需要，从而产生对党政联手或党政合署的需要，因此“新时代进一步加强和创新社会治理，要求推陈出新、有所突破，而坚持问题导向，坚持把专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。其中，共治是关键，要树立大社会观、大治理观，将党总揽全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员有机结合起来。”[6]（P235）

党政合署是为了社会协调、问题共治、整体参与，在现代社会治理中要建立公共安全体系、社会和谐稳定体系、社会治安防控体系、社会心理服务体系、责任追究体系，如果没有党政共同发力、社会共同参与是不可能的。在这里，一是要坚持党的领导，因为“党组织充分运用组织领导载体，通过宏观的战略理论、微观的大众动员机制、全面系统的组织能力，将各种具有社会治理功能的组织实体纳入治理体系，通过有效组织的力量克服了传统国家的结构性障碍。”[5]二是，党的领导力与政府治理力应该高度结合，在具体的体制安排上，就是建立现代性社会管理综合治理委员会。

现代社会治理不但需要专门化的党政合署性社会治理机构，就是政治性任务明显的党政合署机构也应该在“伟大梦想”的层面上，积极参与社会治理工作，把政治任务与社会任务、法治任务紧密联系在一起。如关于即将建立的政法委员会，陈一新就指出：“政法委要适应我国经济由高速增长向高质量发展的历史性转变，创新完善执法司法监督工作机制，推动政法机关加强产权保护、维护公平竞争、激励创业创新，为经济发展营造公正、透明、可预期的法治环境。要适应社会治理体系和治理能力现代化的要求，创新完善综治、维稳工作机制，推动创新城乡社会治理模式，构建共建共治共享的社会治理格局，促进社会既和谐有序又充满活力。”[8]在当今中国，党政合署来自于社会问题共治的需要，反过来说，只有靠党政合署才能拿出综合的、全面的法律措施，进行全方位的责任追究，以应对复杂的、盘根错节的社会关系，特别是对一些有社会重大影响的违法案件来说尤其如此。以长春长生生物疫苗案件为例，像这样的大案影响之大，涉及面之广，对社会秩序破坏之大，都已经不是单纯的法律问题了，也不可能只依靠一般的法律机关就能解决的，这时候就需要党政合署组织大展身手。下列材料说明了这一点：

连日来，吉林省委、省政府主要领导同志多次作出批示、指示，要求配合国家药监局从严从速、依法处理，绝不姑息迁就。省纪委监委已采取三项措施抓紧工作：一是对反映长春长生生物科技股份有限公司及其主要负责人的问题线索和信访举报进行梳理和调度。二是责成驻省食药监局纪检组、长春市纪委监委在查清事实基础上，厘清责任，对省市食药监部门相关责任人失职渎职问题，依纪依法严肃查处问责。三是成立责任追究工作组，对长春长生生物科技股份有限公司改制、生产、经营过程中可能存在的腐败问题进行调查追责。[13]

由以上材料可以看出，只有省纪委监委这样的合署机构才能拿出综合的、全方位的法律责任调查、理清、追究方案，这对这些上影响重大案件这是必要与必须的。同时说明，中国的党政合署制度已经比较于以前的党委过问、部门合作等在规范层面上有了较大的进步，这也是由于社会综合法治需求已催生更完善的党政合署制度的产生。

四、回应社会基层问题，党政合署制度的落地

相比于具有宏观问题意识的政治任务、政治建设、社会治理等，中国的基层党政合署体制建设更是必须“以问题为中心的”。早在上个世纪50年代，为了顺应时代要求，减少行政纵向层级和加强党的一元化领导，各级地方组织建立了直接汇报制度。到了新时代，党政合署建设从制度宏旨到具体职责、从理想目的到具体路径都有了清晰的思考逻辑，即“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”[14]这段话充分反映了党政合署制度建设的社会动力、基本内涵、基本路径。党政合署制度改革总会本着“强化公益属性”目的中在基层落地生根，这样顺德模式便应运而生，当地党政领导别开了“党政合一”与“党政不分”的“理论争议”，着眼于“在基层做事，需要平台，需要抓手”这样最实在的问题意识，而他们党政合署的改革也是最直接的目的也是“虚工实做”、“精机关、强基层”和“直接对接一起做事”。以下一段描述很形象地说明了这一点：

顺德区委书记刘海认为，应该跳出精兵简政思维，重视机构改革的“化学反应”而不是“物理反应”。“我不在乎机构的多和少，而是重视它的执行力。”推行关键人员不降级编制不突破。顺德区编办副主任杨少毅认为，此次改革得以顺利推进的关键因素在于“人员不降级”，没有破坏整体利益格局。区委书记刘海说，省里对区级干部编制的支持和改革方案内对局级人事制度创新，“解决了大问题”。比如新设立的区政务委员。另一成功关键在于“编制不突破”。此前，深圳曾因部分部门副职超过10个也遭遇舆论质疑。而顺德用设立“局务委员”解决了这一问题，增加了安排官员的回旋空间。问题争论“是否党政不分”？核心是解决问题！[15]

基层的党政合署改革表面上看似乎没有多少宏大的“理论依据”，实际上这只是没有遵循理论预设、理性先行的套路，而是以问题导向、回应社会为新的思路，进而把自己的各种体制与制度建立在自己的生活世界之中。社会需要与实际问题不只是纯粹的表面经验，它们在原生态层面展示了中国社会很多有真正价值与内涵的传统、知识、思想等，这些就是我们建立现代法治化政治行政管理制度的基础。正是本着回应社会的初心，而没有出现什么“理论之争”，所以，顺德的体制改革在人事安排、机构组建方面、上下下调方面也较为顺利，工作效率也大幅度地提高。

顺德党政合署与机构合并所表现出的“大城管”、“大投诉”、“大监管”新治理方式，“同类项合并”、“专业综合执法”的新体制格局，特别是“决策权上移”、“执行权下移”、“监督权外移”的新制度体系，就是中国现代性回应型法治模式的典型代表，现代回应型法治提倡的“合作体系”（cooperative systems）、扁平化管理、多元性管理、分散性管理、参与性管理都在中国基层党政合署改革中都得到了很好地体现，值得我们好好地总结。