甘肃风电光电产业法律促进机制的思考

葛少芸

（西北民族大学法学院 甘肃 兰州 730000）

一

中共十九大报告提出，到2035 年确保生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。由于能源发展道路直接关系到生态环境的根本好转，所以十九大报告指出要“推进绿色发展”，其要义是“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”。发展清洁能源、改善能源结构既是推进能源生产和消费革命、实现绿色发展的本质要求，也是践行中国对全球“气候政治”承诺的重大举措。

当前，世界各国都在大力推进能源转型，节能低碳是国际竞争合作的制高点。发展可再生能源已成为国际社会推动能源转型发展、应对全球气候变化的普遍共识和一致行动[1]。欧盟提出到2050年可再生能源占一次能源比重达到75%，德国届时达到60%[2]。英国、法国、荷兰等国已经提出了禁售燃油汽车的时间表，一些国家如加拿大等国还将计划淘汰煤炭发电。

我国也正在加快能源高质量发展转型，风电作为推动绿色发展的重要手段，在国家政策的大力扶持下得到了高速发展，已成为世界风电装机容量最大的国家[3]。

甘肃是全国新能源资源条件最好、开发新能源起步最早的地区之一。甘肃风能资源的理论储量为2.37 亿kw，总储量居全国第五位；各地年太阳总辐射值约为4800—6400MJ/m3，是中国太阳能最为丰富的三大区域之一[4]。截至2017 年一季度末，全省新能源装机容量1975 万千瓦，位列全国各省区第三；光伏装机689 万千瓦，位列全国第二[5]。风电和太阳能总装机占电网总装机的41.2%，首次超过火电跃升为甘肃第一大电源[6]，新能源已成为全省经济发展的重要支柱。

但是，在新能源开发规模不断扩大的同时，新能源装机增长与用电消纳之间的反差不断扩大。消纳能力不足、系统调峰能力有限、外送通道不畅等，使新能源出力受限，甘肃省也成为全国弃风弃光最为严重的地区之一[7]。在省领导的亲自过问下，国网甘肃省电力公司积极探索市场手段，全力破解新能源消纳难题。截至2017 年8 月底，全省弃风、弃光率比2016 年同期分别降低10.35%、9.55%，弃风、弃光现象得到大幅缓解[7]。为使新能源获得健康、有序地发展，促使甘肃独特富集的资源优势尽快转变成强劲的经济优势，笔者以为，除继续努力解决风电光电产业发展中存在的技术性和经济性障碍外，还需研究法律对风电光电产业发展的促进机制，寻求法律层面的给力。

二

目前，我国风电光电产业发展的法律依据主要以《可再生能源法》为核心，它的实施是促进风电光电产业发展的根本保障。其他与风电光电产业发展的相关法律也从各自视角对风电光电的发展做出了规定。为了保证《可再生能源法》的实施，国家层面还出台了一些法规与规章。这些法律法规的出台和实施，使我国风电光电产业的发展有法可依。当然，可再生能源的相关法律和制度需要继续完善也是显而易见的。

在现行法律框架下，笔者就甘肃风电光电产业发展中的法律促进机制提出如下思考和建议。

（一）省的可再生能源开发利用中长期目标应是必须完成的“硬性约束”指标

省的可再生能源开发利用中长期目标，是《可再生能源法》中规定的一项重要法律制度。该法第七条规定：“国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”这一以法律形式规定的中长期目标，较为明确地描述了未来一定时期省的可再生能源发展规模、发展速度和市场潜力等，使各市场主体对政府发展可再生能源的方向有了较为明确的预期，从而起到启动市场、引导投资的作用。因之，这一与国家能源规划相衔接的制度应是一项强制性的必须完成的“硬性约束”指标。

经国家发改委批复同意的《甘肃省新能源消纳实施方案》（以下简称“甘肃方案”）提出，到2020年，全省可再生能源装机占电源总装机比例接近60%，新能源发电量占全社会用电量比例超过30%。《甘肃省实施清洁能源产业发展专项行动计划》规定：2020 年，弃风弃光率均降低至5%左右；风电装机达到1400 万千瓦，光伏发电装机争取达到990 万千瓦。

为完成上述目标，《甘肃方案》建立了较为完善的政策体系和责任体系。除继续强化新能源消纳的外送通道外，主要是发展培育电能替代的消纳市场，诸如自备电厂发电权替代交易、推广清洁供暖、在交通、产品加工、工业、建筑、居民生活领域等方面逐步实施新能源替代，尽量拓展全社会用电范围。还要在发用电计划调整、保障性收购、推进直购电交易规模、复苏全省经济等方面做出实质性努力。与此同时，要切实加强组织领导，完善政策支持体系，改革能源管理体制机制等，把政府引导与市场主导结合起来，把本地利用与全国统筹结合起来，把技术创新与体制改革结合起来。

《甘肃方案》对完成目标任务进行了承担责任分解，最重要的是压实各方责任，强化责任落实和严格问责，并将完成目标任务考核结果作为干部奖励和提拔使用的重要依据。这对完成法定指标是至关重要的。

（二）认真落实可再生能源发电保障性收购制度

《可再生能源法》第十四条规定：“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。”抓住了风电光电产业发展的“咽喉”。由于风电光电的不稳定性、间歇性和反调峰特性，从电网安全角度和技术角度考虑，风电光电上网一直不受电网企业青睐，常常有一种不愿接纳的排斥心态；另一方面，法律也并未明确保障电网安全与“全额保障性收购”发生矛盾时如何解决；且电场又多建在落后偏远的地区，传输较为困难，电网企业也不愿承担高额的电网建设费用，从经济角度电网企业也多不愿接纳。所以，《可再生能源法》规定全额保障性收购制度是保障风电光电发展的基本制度。该法第二十九条又规定：“违反本法第十四条规定，电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国家电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款。”

全额保障性收购制度，在实践中由于缺乏可供操作的实施细则或规定的模糊性等原因，常常难以得到有效落实。例如，由于对并网技术标准未作出明晰规定，这会成为电网企业拒绝并网的“正当”理由。再如《可再生能源法》第五条和第二十七条规定的我国可再生能源监督管理机构仍是多部门监管机制，职能交叉，权责不清。笔者建议，应密切配合《可再生能源法》，出台一些相应的可供具体操作的实施细则，比如明确规定并网的技术标准并提升其强制性等；还应在《可再生能源法》中更加明确电网企业的责任，不为其留有推卸任何责任的空间；需要进一步明确监管责任，建立起集中统一、坚强有力的监督执行机构，等等。

国家能源局公布的《可再生能源电力配额及考核办法》提出了各省（区、市）2018 年、2020 年的可再生能源电力配额指标，对各省级行政区域全社会用电量规定了最低可再生能源电力消费比重指标，这必将成为我省落实可再生能源发电保障性收购制度的重要举措。

（三）切实落实费用补偿制度

现阶段，风电光电成本还相对较高，需要给其以价格上的补偿。《可再生能源法》中多个条款均涉及到费用补偿问题。第二十条规定：“电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。”第二十一条规定：“电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收。”国家发改委为此颁发了《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》，对电价附加的收取标准、收取范围及调配方式作出了具体规定。费用分摊与电价附加制度既弥补了风电光电的高成本缺陷，也实现了对风电光电外部性成本在全国范围的分摊，很大程度上体现了环境法上的公平性。但在实际执行中，常常存在电价补贴结算周期较长，补贴资金不能及时到位，造成企业资金周转困难，而贷款又需多付利息等，增加了可再生能源项目的财务费用。且随着风电光电项目的急剧扩大，征收可再生能源电价附加还难满足支付可再生能源补贴，资金缺口似有加大之势。为此，可否借鉴国外有关经验，将化石能源的消费征税全部或部分纳入可再生能源发展基金，以解决差额补偿资金不足的困难，也可克服配额交易周期过长给企业造成的资金压力，还可表明政府支持发展可再生能源的政策导向，体现“污染者付费原则”，给生产者和消费者以生产和使用清洁能源的明确激励信号，引导社会资源配置向有利于可再生能源的方向发展。

（四）充分运用经济激励制度

制定风电光电产业发展的经济激励制度，可以明确投资预期，提高利润空间，能有效地激励社会资金投入到风电光电产业中来。目前的经济激励制度主要有财政贴息贷款、税收优惠和设立发展基金三种方式。

1.财政贴息贷款

风电光电开发项目一般具有投资多、回收周期长、融资难等特点，通过财政贴息贷款对于吸引社会投资、促进风电光电产业的开发利用具有积极意义。《可再生能源法》第二十五条规定：“对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。”根据操作运行实践，建议进一步完善贴息贷款制度，精准确定贷款对象，严谨贴息贷款程序；适当延长贴息贷款期限；并将贴息贷款向民营企业和个人有所倾斜，以引导和支持民间资本参与风电光电开发，特别是小型电场的开发。

2.税收优惠制度

税收优惠制度是激励风电光电产业发展的重要举措。降低各个环节的税收，可以降低可再生能源开发利用的成本和价格，提高其市场竞争力。《可再生能源法》第二十六条规定：“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给于税收优惠。具体办法由国务院规定。”目前，在风电光电税收优惠方面尚未形成系统性和连贯性的规定。现阶段，税收优惠主要体现在增值税、所得税、关税方面。税收优惠的方式主要是减税和免除税收。

近悉[8]，甘肃省国税局、省地税局联合印发了《关于优化税收营商环境服务甘肃经济高质量发展的有关税收措施》，其中规定要全面落实好利用风力、太阳能……生产的电力产品销售增值税的即征即还，以及国务院对电网企业在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还的规定，体现了对企业的切实让利，对增加企业流动资金，降低成本及增强企业发展后劲具有积极作用，将会激发风电光电的经济活力，尤其对于激活民间投资至关重要。美国政府对新能源开发实行大力保护和优惠的做法，值得我们借鉴。他们对开发替代燃料技术公司的投资，如开发太阳能、风能、地热能以及海洋热能技术投资的10%可以用来抵免税收[9]。减免税收近期看可能暂时减少了财政收入，但从长远看，减免税收可以推动大众创业，万众创新，刺激经济增长，扩大税基，将使税收收入大大增加。

3.发展基金制度

风电光电产业发展中资金不足是最为突出的，是当前推动风电光电产业发展亟待解决的问题。建立可再生能源发展基金是可再生能源持续快速发展的一项有效办法。国际上已有多个国家建立了可再生能源发展基金制度。我国《可再生能源法》第二十四条规定：“国家财政设立可再生能源发展基金，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。可再生能源发展基金用于补偿本法第二十条、第二十二条规定的差额费用”，并用于支持“可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程”等五个方面事项。还规定：“本法第二十一条规定的接网费用以及其他相关费用，电网企业不能通过销售电价回收的，可以申请可再生能源发展基金补助。可再生能源发展基金征收使用管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定。”2006 年5 月财政部发布了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，对重点支持对象、申报和审批、资金的使用方式等作出了规定。但在实践中，由于从法律层面没有就发展基金的资金来源做出较为明确的规定，国家每年安排的专项资金量有多少，其他来源的资金还应包括哪些，法律规定比较模糊，最终导致发展基金的规模有限，难以完成其规定要支持的多种重要事项，也难以解决风电光电产业发展中资金短缺的难题。因此，建议尽快制定出可再生能源发展基金的实施细则，明确发展基金的具体资金来源、规模；制定出可操作性的规则，细化发展基金的支持对象，明确发展基金的申请使用和评判程序，以及建立起严谨的责任机制和监督机制等。

需要强调的是，可再生能源发展基金要支持的第一事项是“可再生能源开发利用的科学技术研究，”这是十分重要的。实践证明，资源一旦被技术先进的企业所拥有，它就会将资源推向更高的利用效率。当前，十分紧迫的是要研究和推广应用电网规模的储能技术。业内专家一直主张工业规模的大容量储能电池将会提高电网的安全性和可靠性，并且会促进风能或太阳能等可再生能源的融合。但大容量电池的价格一直居高不下，降低其成本是关键，亟待加强研究。再比如，目前许多国家已开始用氢储能技术消纳可再生能源的方式推动可再生能源发展。以风电场制氢储能技术为例，当风电充足但无法联网需要弃风时，可利用风电将水电解制成氢气，将氢气储存起来。当需要电能时，将储存的氢通过不同方式（内燃机、燃料电池等）转换为电能输送到电网上[10]。

（五）加强地方立法

风电光电具有很强的地域性，资源分布极其不同；各地配套电网建设的数量与规模，以及风电光电所需的技术条件等也存在很大差异；再加不同地区经济发展中的实际需要等因素，这导致了对立法的具体要求不同。如能根据自身特点在地方立法中制定一些符合本地实际情况的法律法规，对于促进甘肃建立起以清洁能源为主导的风、光、水、火、核“五位一体”的绿色能源体系将十分重要。例如，作为精准扶贫十大工程之一的光伏扶贫，在甘肃省脱贫攻坚阶段，已为一些贫困地区带来了“永久脱贫”收益。其特点是一次投入，长期受益，能产生最快捷、最直接的经济收益。目前甘肃省已经涌现出了一批光伏扶贫的示范村和示范户。玉门市实施光伏强村行动计划[11]，充分利用村委会、学校、卫生室、文化室等集体房屋的屋顶资源，建成分布式光伏电站。仅该市源泉村光伏电站每年可增加村集体经济收入9 万多元。金塔县近年来投资8509.5 万元，实施农村屋顶分布式光伏发电扶贫普惠工程，建档立卡贫困户1891 户，每户投资4.5 万元，在屋顶建设单体规模6 千瓦的分布式光伏发电站，设计寿命25 年，从第7 年开始，每年可为贫困户提供8000 元以上的稳定收入[12]。2018 年4 月7 日，甘南州选部县举行光伏扶贫电站发电收益分红仪式，全县365 户贫困户共分红143.81 万元[13]，户均3940 元。2018 年国家能源局、国务院扶贫办下达了“十三五”第一批光伏扶贫项目计划，其中涉及甘肃省29 个县的1432 个贫困村，帮扶户数74240 户[13]。这是一项既符合精准脱贫，又符合国家清洁低碳能源战略；既有利于扩大光伏能源发电市场；又有利于保障贫困群众稳定增收的光辉工程。目前甘肃已出台了《甘肃省光伏扶贫实施细则》，它必将促使光伏扶贫工程成为长期稳定增加贫困户收入的一种重要方式。笔者建议《细则》尚需在实践中不断完善，应逐步上升为具有刚性约束力的法律法规。内容中有些规定不可或缺，例如建立履约保证金制度，可明确规定光伏电站承建营运企业必须留存质保金和履约保证金，如发现电站质量问题或不按约定进行维护管理的，可视情节扣除履约保证金，以保证光伏电站的正常运行。再如，建立奖补制度，光伏扶贫电站如能优先雇佣当地有劳动能力的建档立卡贫困户参与电站日常维护、雇佣达到一定数量者可给予一定奖补；如对建档立卡户有光伏技能需求的人口进行培训并掌握一定技能者应给予更多奖补，等等。因为对企业来说经济性是其首要的考虑，一般而言，适宜的经济奖补能在较宽的领域调动企业的积极性。德国的《新能源法》就是通过优惠的金融、政策和法律条件来打动投资者的热情和信心的，其私人小型太阳能设备约占到太阳能发电总量的10%[14]。

近年来，随着我国光伏发电规模不断扩大、技术进步和成本下降速度明显加快，为促进光伏产业从规模增长向高质量发展转变，国家对光伏发电补贴强度下降是光伏产业高质量发展新阶段的必然要求，它将倒逼企业从依靠国家补贴政策向更多依赖市场转变，激发企业可持续发展的内生动力，以逐步形成公平开放、灵活透明、竞争有序的多元化电力市场。风电方面，国家提倡集中式与分散式并举，支持各地发展分散式风电项目。为此，建议省上可出台相关政策和必要的法律法规，以支持各类不需要国家补贴的光伏发电项目；支持各地发展分散式风电项目，不断促进风电技术进步和上网电价下降，保证风电有序发展。