江苏省农村基础设施投融资体系研究

□王国梁

投融资对于建设农村基础设施而言，具备重要的作用，能够在一定程度上决定农村的建设水平，因此，相关的管理人员与工作人员应该强化自身发展思维，构建完善体系，促进投融资工作的开展进度，提升农村生活水准。

一、江苏农村基础设施投融资发展背景

当前，我国经济发展面临着巨大挑战，地方政府债务存在一定发展风险，这不利于社会经济的有效发展。对此，国家政府针对当前社会经济发展现状，在党的十九大报告中指出：“我国经济发展应遵从经济社会全局的高度，实施乡村振兴发展策略”。之后，国家政府部门为了深入落实党的十九大精神发布了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。在国家出台此基础设施建设政策之后，江苏省也配合国家政府部门所颁布的相关政策，结合十九大会议内容，强调补江苏发展过程中基础设施领域的经济短板，加强对农村经济的有效建设。

关于基础设施投融资发展，所包含的资本融资和融入指的是两个方面，一方面是政府主导融资，另一方面是社会资本融入，即PPP资本融入方式。对此，关于基础设施投融资的研究如下：

近些年来，在资本融资项目中财政风险在不断增加，这也逐渐引起了世界财政部门以及国外政府的重视。世界银行为了避免财务风险的形成，建立了PPP财政风险评估模型，之后基于国际财务统计标准，从财政赤字、净债务总额以及政府债务方面，采用了风险评估政策，对我国宏观经济发展风险进行一定评估。

国外研究学者Canglny(2018)对资本融入模式的存在风险来源进行了分析：一是风险来源于公共服务，政府部门在下发政策文件时，使得自身在风险控制过程中成为发展弱势的一方；二是风险来源于短期政府财务预算的结构框架，使得当期政府的财政风险转移给下届政府，导致政府缺少成本收益优势的资本融资项目，从而增加了财政收入及财政融资风险。

虽然国内研究学者也对PPP项目发展模式进行了相关研究，但是当前并未形成系统的研究理论，一些研究方法措施并不成熟。其中，张瑛，潘靖凯，张兆鑫（2018）对PPP项目发展模式的含义、存在特征以及风险分配等方面的内容进行了相关研究，但是大部分研究内容只是停留在财政风险分类、来源以及措施预防等方面的探究。目前，我国研究学者对PPP项目发展模式的财政影响研究资料较少，这相对于我国传统意义上的政府采购模式，PPP项目发展模式的长期合同性可能会在一定层面上导致政府所承担的财政风险较多。

另外，王爱军，苗欣（2019）认为，在建设农村基础设施工作的进程中，相关的工作人员应该以资金预算为工作的起始点，直至结束服务人民的价值链，才能够在更大限度上保障基础设施建设工作的完整性，并且还指出了：研究学者除了对PPP模式的概念、特征以及风险分配等方面进行研究之外，还应该将研究内容重点放在实际风险措施预防研究方面。

二、江苏农村基础设施投融资存在的问题

（一）政府主导投资存在问题

1.资金投入能力较弱。虽然最近几年江苏省农村的集体单位固定资产的投资总数在不断的提升，但是农村整体所能够投入的资金比重却在不断的下降，根据相关数据研究可了解到，该地区农村集体单位所拥有的固定资产已经有2009年的42.68亿元增长至2019年的1798.97亿元，但是，农村集体所投入的资金比重却下降了17个百分点，由此观之，农村基地的投资资产在逐步降低，进而引发其基础设施融资能力缩减。

2.政府投入力度不强。最近几年江苏省政府对其农业方面的资产投入不断增加，但是整体的增长幅度却在不断缩减，根据江苏省2009年至2019年的财政支出统计数据可知，虽然，政府的财政部门在农业方面的投资数量不断提升，但其占总融资金额的比例偏低，难以满足现今时代农村农业的发展。

（二）社会资本融入存在问题

1.“明股实债”问题突显。社会资本融入存在问题，即PPP发展过程中存在的财务风险问题。目前，在江苏农村基础设施建设中，社会资本融入的“明股实债”问题日渐突出，即股权投资问题显现。在PPP项目模式发展领域中，地方政府的股权资金所占总投资项目的比重较小，这对于项目公司发展而言是一笔大的负债金额。另外，在社会资本融入中，由于企业的附加协议，PPP项目运营几年之内，政府部门将逐步对股权进行购买。由此，“明股实债”问题在社会资本融入过程当中愈加突出，这必然会为江苏省政府财政带来一定压力。

2.资本融入平台操作不当。对于江苏农村基础设施的资本融入，存在资本融入平台操作不恰当的问题，即部分融资平台公司违规了资本参与规定，这必然会给社会融资方带来债务发展风险。尽管《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，对江苏省地方政府平台公司所参与的PPP发展项目给予了一定操作约束，但是国办发〔2015〕42号规定了对江苏省地方政府资本融资平台的松绑。由此，这为江苏省的资本融入项目增添了财务风险。

三、江苏农村基础设施投融资后续发展的优化策略

（一）政府主导投资方面

1.强化政府部门基础设施建设。江苏省政府在后续的基础设施发展建设中，务必要承担其相应的责任，并积极的发挥示范与引导作用。对此，政府部门需要改变传统国民收入中的重视城市轻视乡村的倾向，并依据均等城市乡村公共服务的需求，强化对农村基层体系的财政制度改革，使其财政体系能够更加完善系统。另外，政府部门优化财政支出资金的应用方向以及分配结构，保障江苏农村基础设施建设工作的完善进行。

2.实施乡村振兴战略，推动多样化投资发展。关于政府部门所主导的投资问题，江苏省地方政府应该进一步落实党的十九大政策方针，实施乡村振兴战略政策。对此，江苏省地方政府可通过双边政府间的合作与外商投资以及多边机构提供的援助与贷款方式，并利用外资弥补建设基础设施工作中资金的不足问题。除此之外，江苏省地方政府部门可以有限的监管政策为基准，积极的引导民间资本进入，建立完善的财政担保、投资补助、税收优惠等体系，强化投资方的投资能力，进而推动政府部门多样化投资发展。

（二）社会资本融入方面

1.制定均衡PPP项目投资计划。基于社会资本融入存在的“明股实债”突显问题，江苏省地方管理部门应该针对PPP项目制定均衡地投资计划。例如，将引起政府资金投入责任的相关事项，包含股权投资、配股投入以及政府补贴等相关风险等，都纳入到财政部门所承受的责任范围之内，并依据社会经济发展情况，对社会资本融入风险进行一定评估。之后，江苏省地方管理部门对PPP项目制定资金支出的拟实施计划，并且根据相关指标数据，对社会部门进行有效公开。

2.公开PPP实施方案编制。由于江苏省在农村基础设施建设过程当中，存在资本融入平台操作不当的问题。对此，当地管理部门应该提高PPP市场的透明度，如公开PPP项目的实施方案编制，从而推动市场的有效监督。例如，在PPP项目准备阶段，江苏省农村管理部门可对项目的实施内容、风险分配原则、项目运行方式等相关内容进行公开方案编制。之后，在项目的运行极端，当地管理部门应该注重对项目风险的有效评估，并且根据相关制定原则实施公开评定结果。

综上所述，本文在研究工作进行的过程中，对江苏农村基础设施建设的投融资问题进行研究，并对其现阶段存在的问题提出了优化策略，主要包含政府部门投资所存在的资金投入能力较弱以及政府投入力度不强、社会资本融入所存在的“明股实债”问题突显以及资本融入平台操作不当等问题，进而提出了强化政府部门基础设施建设，实施乡村振兴战略，制定均衡PPP项目投资计划，公开PPP实施方案编制等优化措施。最后，希望本文的研究能够有效强化江苏农村基础设施建设工作中投融资工作的发展，并以此为基准，为我国其他省市的多个农村的投资、融资工作的发展创建全新的工作形式。