新媒体时代公安网络舆论引导问题探析

刘桂玲

(河南警察学院警察管理系，河南 郑州 450046)

自20世纪互联网进入中国开始，经过多年的发展，如今互联网已经成为大多数人工作、生活和开展社会交往的重要平台。对公安机关而言，快速发展的互联网既为推动公安工作发展带来了重大机遇，也为历来备受关注的涉警负面信息管理带来了巨大挑战。借助日新月异的新媒体技术，各种信息在网络上的传播呈现出速度快、传播内容丰富、信息量大、跨文化、检索便捷、多媒体、互动性强等特点，随之而形成的网络舆论给公安机关带来的压力也前所未有。在各种新兴媒体蓬勃发展的新形势下，如何应对快速发展的网络舆论，需要各级公安机关主动学习相关知识，积极探索舆论传播规律，充分利用门户网站、政务微博、政务微信和政务头条号等新媒体平台，加强与专业媒体的合作，努力提升新形势下舆论引导工作能力。本文将以法制网舆情监测中心披露的2018年3个季度舆情应对能力摘星榜和2018年度政法机关舆情应对经验榜、警示榜中的38个案例为样本，梳理各地公安机关在舆情引导工作上存在的问题，并结合当前新媒体发展形势、已有相关研究及舆论学理论等探索提升舆论引导能力之途径。

一、新媒体时代的网络舆论解读

(一)网络舆论

舆论是公众关于某一问题在彼此间信息沟通之后形成的共同意见与看法，它由舆论主体、舆论客体和作为舆论存在形式的意见3个要素构成。舆论有一种巨大的精神力量，能够对个人、社会群体、社会组织甚至政府的决策、行为产生监督和制约作用。进步的舆论对社会的发展具有引领作用，而消极的舆论则可能给社会稳定带来极大挑战。因此，任何一个国家都十分重视对公众舆论进行控制与引导，让公众行为在社会管理主体的引导下健康发展。作为一种复杂的社会现象，舆论的形成需要以一定的媒介为载体。随着信息传播技术的发展，舆论也搭上了互联网飞速发展的快车，在更多情况下以网络舆论的新面目示人。网络舆论是指在互联网上形成的广大网民关于社会公共问题的一致意见。[1]近年来，随着移动互联网的发展，以门户网站、论坛、微博、微信、客户端、头条、抖音等为代表的新媒体已经超越广播、电视、报纸等传统媒体的影响，成为新媒体时代极具传播力和影响力的新兴网络媒体。广大网民在这些新媒体上接收、生产、发布、传播信息，展开讨论，聚合意见，进而形成对社会发展和政府决策产生巨大影响的网络舆论。如今，移动互联网的信息集散和放大功能已经让网络舆论站在了舆论的最前沿。

(二)新媒体时代的网络舆论特点

1．舆论内容(客体)的丰富性

与传统社会舆论所关注的内容相比，网络舆论内容异常丰富、复杂。首先，海量的网络信息为舆论内容的丰富性提供了充分条件。就信息量而言，新兴媒体依托互联网，完全突破了传统媒体版面、字数、频道资源和播出时间时长的限制，可以无限量、不限时、不囿于特定空间地提供丰富信息，以满足公众对相关事件的关注。其次，新媒体时代信息源的多元化也为网络舆论内容的丰富性提供了便利条件。2019年8月30日，中国互联网信息中心在京发布了第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，报告显示，我国互联网普及率超过6成，入网门槛进一步降低。截至2019年6月，我国网民规模已达8.54亿人，互联网的普及率达61.2%。[2]如此庞大的网民规模，以及其在地域、行业分布上的广泛性，使得网络舆论信息的源头可能来自任何一个组织和个人。再加上网民在年龄层次、教育水平、收入水平、社会地位等方面均存在着较大差异，导致网络舆论的议题也极为宽泛。再次，新媒体时代网络传播中“把关人”权力的弱化一定程度上促成了网络舆论内容的丰富。[3]传统媒体时代，传播者对包括筛选、过滤、加工、制作以及传播等在内的全部信息传播流程拥有极大的控制权，因此“把关人”非常容易实现对舆论内容和传播方向的把控。而对于新媒体时代的网络信息传播，传播者并不是固定的，因为任何一个网民既可能是信息传播的接收者，也可能是信息传播的发布者。因此，可以说飞速发展的新媒体技术极大地削弱了传统时代的“把关人”权力，越来越多的网民开始主动寻求和发现信息，利用各种移动终端积极表达个人经历与见解，这些都为网络舆论注入了更加丰富的内容。

2．舆论意见的多元性

网络的虚拟、交互、便捷等特点造就了网络舆论环境的自由开放，双向传播的信息交流方式大大提高了公众参与意见表达的主体地位和积极性。相对于传统媒体，新媒体时代被认为是一个个性能得到充分尊重和张扬的时代，人们不会较多地承受“从众心理”的压力。如果公众个体的意见在某个新媒体社区里得不到响应,他还可以转向其他网络社区。由此可以看出，新媒体时代公众不再是消极地采取从众措施,而是以更加积极的态度在新媒体网络社区中去寻找意见同盟者。网络主体的虚拟化和全球性让舆论意见更加多元。

3．舆论生成的去中心化和多中心化

新媒体技术的快速发展造就了“无权力中心”、“去中心化”的信息传播格局，任何普通公众只要利用智能终端就可以加入论坛、贴吧、BBS、QQ群、微博社区、微信圈子、抖音平台等网络社区接收信息和编辑发布信息，获取自身所需要的服务、传递自身所持有的不同意见。新媒体时代网络传播的低门槛和便捷性极大地释放了公众的表达欲望，让普通网民拥有了更多成为意见领袖的机会。在新媒体的舞台上，只要资讯拥有足够多的分享价值，哪怕是一个默默无闻的小人物发布的也可以在极短时间内让广大网民知晓和分享，进而成为舆论生成的话语“中心”。

4．舆论生成的迅速性

相对于传统大众传媒信息传播以“天”或者“小时”为单位的计量速度，新媒体时代的网络舆论生成速度提升大大超出了人们的想象。尽管新媒体时代的网络舆论在大多数情况下好像表现得各自为政、互不相干，可一旦有危机事件发生，网络社区的每条言论都可能引发公众的大量关注而形成舆论。我们经常看到天涯论坛、新浪微博的话题热搜榜、腾讯的微信朋友圈在短时间内对一些帖子进行一传十、十传百、百传万的传播，各种新媒体几何级数暴增的传播速度极易引发强大的社会舆论，这种传播效力是传统媒体无法企及的。

(三)新媒体时代公安机关加强网络舆论引导的重要意义

1.提升公安机关公信力的需要

纵观2018年法制网舆情监测中心披露的涉警网络负面舆情案例，我们不难发现：网络舆论在发挥监督功能的过程中，反映出网民对公权力的信任存在一定程度的缺失，涉及公安机关的网络舆论中蕴含着部分网民对警察不信任的负面情绪。现实社会生活中，当弱势群体因缺乏相应保障而遭遇不公正待遇，个人权利得不到有效维护，又无法与握有公权力的公安部门充分对话时，就可能寻求以论坛、微博、头条等新媒体方式曝光自己的遭遇，以求得广大网民的支持，期待对公安机关形成舆论压力，使问题得以解决。因此，公安机关必须重视对网络舆论的监控与引导，维护群众利益，及时化解矛盾，尽力降低负面舆情对公安公信力的损害。

2.充分发挥网络舆论对社会治安治理建设性作用的需要

网络舆论是网民关于某一问题所形成的共同意见与看法，其本身就是对现实社会的反映。网络舆论既有积极的，也有消极的。舆论学的知识告诉我们，积极、进步、正确的网络舆论能够引导网民遵守法律法规，顺应社会发展；消极、落后、错误的网络舆论则可能混淆网民认知，误导网民做出错误行为。因此，公安机关需要加强对网络舆论的研究和考察，及时发现网民对社会治安工作中热点、焦点问题的看法和态度，大力传播正确的舆论观点，纠正错误认知，充分发挥网络舆论对社会治安治理的建设性、积极性作用。

二、新媒体时代公安机关网络舆论引导面临的挑战

(一)部分基层公安机关对新媒体在舆论引导方面的重要性认识不足

在传统媒体以绝对优势掌握着大量新闻信息资源的时代，传统媒体在眼球吸引、新闻事件构造、对话交流、舆论引导、共识建立方面发挥着极其重要的作用，引导甚至掌控着公众对世界“大事”的认识、分析与判断。然而，随着网络媒体的发展，各种各样的信息通过互联网新兴媒体铺天盖地地进入公众的视野，对传统媒体的议程设置能力和舆论引导能力发起了巨大挑战。据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2019年6月，在8.54亿网民中手机用户规模已经达到了8.47亿。我国网络新闻用户规模达6.86亿，网民使用网络新闻的比例为80.3%。其中，手机网络新闻用户规模达6.60亿，占手机网民的78.0%。[4]这意味着移动互联网已经成为获取新闻信息、了解世界的主要渠道。移动互联网上的门户网站、论坛、微博、微信、客户端、头条号、抖音号等各种新媒体在影响人们了解世界、接收信息、参与活动、发表意见、形成共识等方面发挥着越来越大的影响力。根据近几年网络上所爆发的涉及公安机关负面舆情应对的情况，不难看出还存在着部分单位不了解新媒体是什么、新媒体能帮助我们做什么等现象；在舆情发生时如何利用新媒体了解网民诉求、传播舆情事实真相、引导网民运用法治思维参与社会治理等方面还存在不少问题。自2019年4月18日发布《政府网站与政务新媒体检查指标》和《政府网站与政务新媒体监管工作年度考核指标》以后，国务院办公厅每半年将对全国政府网站及政务新媒体运行情况进行抽查。自此，部分地方陆续关停了不少政务新媒体账号，公开资料显示有些地方的关停比例高达80%。[5]有些地方关停了一些县级公安机关的新媒体账号，这其中不乏一些内容更新及时、网络影响较大、积累了较大数量粉丝的账号。按照上述两个文件要求，国务院办公厅将在每半年对全国政府网站及政务新媒体运行情况进行抽查的基础上，每年度对有关监管工作进行考核，抽查和考核结果将予以公开通报。或许面对半年考核和年终综合考核常态化的压力，还会有一些基层政务新媒体账号关停。如此一来，如何利用便捷的新媒体平台与技术听民声、知民意、汇民智、解民忧，打通为民服务、与民沟通的“最后一公里”呢？尤其是当舆情事件发生时，此举一定程度上不利于及时、准确、全面获取社会信息。

(二)公安机关新媒体的运用能力尚不能满足网络舆论引导的现实需求

在新媒体时代，各种媒体间的竞争比以往更加激烈。谁抢占了信息发布的先机，谁就比较容易赢得话语权，进而占领舆论的制高点。新媒体传播速度快、覆盖面广是众所周知的，今天的舆论引导已从传统媒体以宣传为主要方式的单向信息流动，变成了新媒体新闻发布、网络平台平等互动等多渠道的双向信息传播。面对汹涌而来的社会信息，公安机关如果缺乏对新媒体功能、定位、运用和影响力的基本了解，不主动拓展网上新媒体阵地，拥有各类新媒体阵地却不能做到及时回应，网络舆情往往就会背离引导者的愿望。在笔者搜集的法制网舆情监测中心2018年政法机关舆情应对摘星榜和警示榜中汇总的38起有较大影响的舆情事件中，涉及公安机关的负面舆情有12起，占比为31%。在6起进入警示榜单的舆情事件中，涉及公安机关的有3起，占警示榜舆情事件数的50%。其中，因为运用新媒体公开警务信息，回应网民关切与质疑方式不当或能力不足的就有8起，占负面舆情的比例高达75%。由此可以看出，在新媒体时代，虽然不少公安机关在新媒体的运用上取得了相当的成绩，积累了不少经验，但仍然存在着部分基层公安政务新媒体在网络舆情事件发生时，依然不知所措，或者采取“鸵鸟效应”的方式应对。

与传统的扫描算法相比，本次实验加了一个判定条件来确定字符左右边界，具体算法如下（其中src[]为经过去边框处理后的车牌）：

(三)部分公安机关相对落后的公关素养无法应对新时代舆论引导工作健康发展的要求

从网络舆情应对的现实实践中，我们依然可以看到，面对网民对有关案(事)件的种种舆论，还有相当部分公安机关领导及相关部门工作人员选择沉默，既不评论，也不引导，而是任其发展。 在基层依然有不少人持有“引导舆论是宣传部门的工作”的观点。对新媒体时代的“全员公关”理念在组织发展中的重要性认识不到位，缺乏引导组织成员加强公关理论与舆论引导学习的自觉性，“不敢说、不愿说”的现象还在发生；面对社会热点问题不能正确解答，不知如何解答；在各类媒体尤其是新媒体对涉警负面网络舆情传播时，由于媒体公关技能不足，只能任由舆情发展。中国互联网络信息中心(CNNIC)于2019年8月30日发布的第44次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，10-39 岁群体占整体网民的65.1%，其中10-19岁年龄段的网民占比为16.9%， 20-29岁年龄段的网民占比高达24.6%，30-39岁年龄段占比为23.7%。在网民的学历结构中，小学学历层次占比为18.0%，初中学历占比为38.1%，由此可以推算出初中及以下学历层次的网民占到了全体网民的56.1%。[6]警察公共关系相关理论告诉我们，这类公众更容易受到他人观点的影响。如果主流的价值观和认识不能有效影响他们，不能给他们提供正面、主流、积极的引导力量，这类群体中的一部分就极有可能在网上被谣言利用，被不正确的意识形态所蒙蔽，进而造谣、传谣，在网络上制造更多舆情，影响社会稳定。

三、新媒体时代公安机关网络舆论引导的原则和能力提升路径

面对新媒体对于公安机关网络舆论引导能力的挑战及其引发的新问题，公安机关应当在深入了解新媒体时代网络舆情特点的基础上，更新网络舆情应对的理念和措施，构筑有效、与时俱进的提升网络舆论引导能力的路径。

(一)新媒体时代公安机关加强网络舆论引导工作的原则

1. 第一时间原则

2019年1月25日，习近平总书记在中央政治局第十二次集体学习活动时强调，建设全媒体是当前社会一个非常紧迫的课题。全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体的出现导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生了深刻变化，因此党和政府的舆论引导工作必须顺应形势发展，及时改革创新。面对借助新兴媒体的传播优势，舆论能在极短时间内传遍整个网络的新形势，公安机关应该在网络舆论即将快速发酵或没有发酵之际，及时利用此时参与互动公众人数少，谣言量少，多数公众尚未关注到此事件的情况下，迅速进行引导，消除公众疑虑。当涉警危机发生时，公安机关要第一时间介入，善于运用各种新媒体第一时间发布权威消息，并引入第三方专家、学者声音，发动新媒体集群的力量大量转发相应权威信息和专家解读信息，为公安机关赢得网络舆论引导的主动权抢占最佳时机。

2.实事求是原则

俗话说“谣言止于真相”，真相和事实是公安机关做好新媒体时代舆论引导工作的最有力武器。面对网上舆论涉及警方的负面舆情，公安机关要按照危机公共关系理论所要求的，认真、公正、客观、全面地调查事实真相，面对问题不遮挡、不掩盖，及时通过各种传媒和新媒体方式，把真相公之于众，并根据相关科学方法做好善后处理。有则改之，无则加勉，用实际行动赢得公众的理解和支持。

3.系统运行原则

面对网络舆论引发的涉警舆情，公安机关如果处置不当就可能演化为一种警察公共关系危机，因此我们在处理涉警舆情时，一定要在相关部门的协作下系统运行，不可顾此失彼。业务部门线下处置解决实际问题，舆情引导部门线上处置舆情，只有各部门通力协作，以系统的方法主动去应对才能让公安机关透过网络舆论的表象看到涉警舆情的本质，创造性地解决问题，化危为机。

4.因势利导原则

新媒体时代的网络舆情生成速度极快，对于涉警负面舆情，公安机关需要以最大的努力充分动员内外部所有可以利用的资源，通过各种媒体进行滚动式宣传，努力让公安机关成为舆情信息传播的权威中心，突破原有的不利传播格局，让公安机关的声音更响亮。因势利导，运用多种新媒体平台，把公安机关的声音传导给公众，并为公众所心甘情愿地接受，才能化解网络舆论引发的公安机关形象危机。

(二)新媒体时代提升公安机关网络舆论引导能力的具体路径

1.更新网络舆论引导理念，强化新媒体在网络舆论引导工作中重要性的认识

早在2013年11月9日，习近平总书记在中国共产党第十八届三中全会第一次会议上的讲话中就对舆论引导工作提出了“要积极推进理念创新、手段创新、基层工作创新”的具体要求。2016年2月19日，习近平总书记主持召开了党的新闻舆论工作座谈会，在发表重要讲话时又一次指出，“要适应形势发展，党的新闻舆论工作必须创新理念、内容、体裁、形式、方法、手段、业态、体制、机制，增强针对性和实效性，主动借助新媒体传播优势，加快构建舆论引导新格局。”2019年1月25日，第十九届中央政治局第十二次集体学习在人民日报社举行，以习近平同志为核心的党中央洞悉国内外形势，提出“各级领导干部要增强同媒体打交道的能力，不断提高治国理政能力和水平”。这些指示和要求已经为公安机关的舆论引导工作明确了指导思想，指明了发展方向。信息传播技术的快速发展为新媒体带来了即时互动、海量信息、关系化、分众化、融合性等新特性[7]，但部分公安机关尤其是基层公安机关受制于各种主客观条件，对各种新媒体新特点的认识仍然落后于新媒体发展实际，对于新媒体环境下的网络舆论传播现象与传播规律还需要做深入研究。笔者认为，在为基层减负，关停、优化组合基层公安政务新媒体问题上，不应搞唯粉丝量、阅读量、流量等指标“一刀切”的方式。对于一些运营效果有待提升，但是老百姓和各类市场主体确实需要的基层公安政务新媒体，还是要保留下来，政府监管部门要努力帮助、督促账号主体单位尽快从人力、物力、财力、政策等方面给予扶持，走好网上群众路线。各级公安机关的领导更要深刻认识到基层公安政务新媒体在推动警务信息公开、服务群众和引导舆论方面发挥的积极作用，认真研究新形势下如何更好地引导基层公安机关建好、用好、管好各类政务新媒体。只有顺应形势发展，及时更新新媒体时代的网络舆论引导理念，积极研究网络舆论传播规律，学习总结网络舆论引导技巧，努力提升新媒体运行能力，面对问题不回避、不遮掩、不退缩、坦诚面对、第一时间积极回应舆论关注问题，并改进工作，才能带领广大民警调动一切可以利用的资源构建立体式的公安机关舆论引导新格局。

2.加强对有效运用新媒体能力的培养，提升公安机关队伍建设和网络舆论引导水平

新媒体时代，门户网站、论坛、微博、微信、头条号等新兴媒体在全社会大面积普及，各级公安机关也需要利用公安门户网站、公安政务微博、公安政务微信公众号、公安政务头条号等多种渠道便捷、高效地传递警方声音，及时做好涉警舆情管控和引导，充分发挥公安机关在社会治安治理中的主导作用。为了更好地服务人民群众，提升警民沟通效率，尤其是当前涉及公安业务领域的网络舆情事件不断发生时，既需要各级公安机关高度重视民警的新媒体有效运用能力的教育培训，更需要各级领导重视本单位在运用新媒体开展舆论引导方面加强议程设置、语言选择、引导互动、新媒体账号联动、民间智力借鉴等方面的能力提升。此外，公安机关还需要在组织内部培养一支政治强、业务精、作风正的各种媒体、各种层次舆论引导队伍，书写警营赞歌，在关键时刻能及时正确地发出警方声音，传递社会正能量，弘扬社会主义核心价值观。

3.多措并举提升基层公安民警公共关系素养和能力，为公安机关网络舆论引导工作健康发展打下坚实基础

首先，提升民警的基本公共关系素养。舆论引导(尤其是网络舆论引导)工作开展过程中，为了塑造自身良好形象，全面有序推进各项公安工作，公安机关需要加强对民警的公共关系素养提升，引导他们学会运用互联网舆情监测手段对各种网络社区进行不间断监控，收集各种涉警敏感信息，进而从信息的变化中监测公安机关舆情环境的发展，从中监测对警务工作不利和有利的舆情因素，及时运用相关公共关系理论指导改进相关工作，并积极利用各种传统媒体和新媒体渠道做出及时有效应对。其次，提升民警的媒体公共关系能力。网络舆论引导既需要公安机关提升自身媒体素养，借助自有新媒体传播渠道，扩大移动终端的覆盖面，发挥自身优势和专业优势，也需要公安机关提高同主流媒体、专业媒体打交道的能力，与它们保持密切联系，自觉接受主流媒体和专业媒体的监督。[8]在新媒体融合背景下，以新华社、人民日报、中央广播电视总台为代表的主流媒体各自都建立起了报(台)、网、微博、微信公众号、头条号、客户端等多位一体的全媒体传播体系，让党和政府的声音在最广泛的群众中传得更广、更远。在此形势下，公安机关必须积极主动地与主流、专业媒体合作，利用它们在舆论引导方面的平台与人才优势，发挥主流媒体的更大影响力，以便全方位提升公安机关的舆论引导水平。