中国监狱法治建设回望与前瞻——从《监狱法》的颁行到再修改

冯卫国

1994年12月29日，《中华人民共和国监狱法》（以下简称“《监狱法》”）的颁布施行，意味着新中国监狱工作正式步入了法治轨道，这是我国法治建设中的一件大事，也对此后的监狱工作与罪犯改造事业产生了深刻影响。在全面推进依法治国、全面深化司法改革的背景下，回顾和总结《监狱法》出台以来监狱法治建设取得的成就和经验，梳理和分析存在的问题和不足，对于即将启动的《监狱法》再修改工作以及监狱法治进一步发展，都具有积极意义。

一、《监狱法》颁行的意义及其历史贡献

作为新中国第一部监狱法典，《监狱法》的出台，对当代中国的监狱法治具有奠基性意义。《监狱法》取代了实施40年之久的《劳动改造条例》，改变了监狱行刑主要依赖政策和行政法规调整的局面，使我国监狱工作迈向规范化和法治化；同时，《监狱法》作为刑事执行法的主干法，其颁行标志着刑事法律体系“三位一体”的立法格局初步形成，使得我国的刑事立法结构更趋合理、完备。就立法具体内容而言，《监狱法》既总结吸收了新中国成立40多年来监狱工作的成功经验，也借鉴了国外监狱制度的一些行之有效的做法，具有诸多的突破和亮点。

1.阐明了监狱工作的主旨与理念。《监狱法》第1条规定：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”这一规定，既阐述了《监狱法》的立法宗旨，也指明了监狱工作的基本使命与目标。原来的《劳动改造条例》规定的立法目的是：“为了惩罚一切反革命犯和其他刑事犯，并且强迫他们在劳动中改造自己，成为新人。”比较而言，《监狱法》在立法理念上有显著变化，抛弃了过去偏重惩罚、忽略法治的行刑观念，转向对行刑公正、行刑教育理念的追求，这是立法上的重大进步。

2.厘清了监狱的性质和职能定位。根据《监狱法》规定，监狱不同于一般的国家行政机关，也不是特殊的学校或专门从事生产的企业，而是国家的刑罚执行机关，其具体职能是依法对被判处死缓、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚。据此，追求经济效益是有悖于监狱作为行刑机关的法律地位的，这就在立法上澄清了长期以来监狱职能定位模糊甚至错乱的问题，为后来的监企分离改革提供了立法依据。

3.明确了监狱行刑的基本原则。新中国成立后的40多年间，党和国家曾经提出了一系列有关监狱工作的方针、政策，如“惩罚管制与思想改造相结合，劳动生产与政治教育相结合”“改造第一、生产第二”等。这些方针、政策是在特定的历史条件下提出来的，当时有其合理性和积极意义，但随着时代变化而显现出一定的局限性。《监狱法》指出了监狱行刑的基本原则，即“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。这就在承继原来的监狱方针、政策的合理内核基础上，进行了符合时代精神的表述，并以立法形式加以定型化、规范化，为监狱工作指明了方向和路径。

4.确立了罪犯的法律主体地位。《监狱法》颁行前的相当时期内，监狱被简单理解为执行专政职能的“刀把子”，罪犯被当成单纯的改造客体，不具有法律上的主体地位，也缺乏相应的权利保障机制，因而实践中打骂、虐待罪犯的现象时有发生。《监狱法》第7条对罪犯的权利和义务作了原则性规定，从而确立了罪犯的法律主体地位，同时，在分则条文中对罪犯的相关权利及其救济途径作了进一步的具体规定。这是监狱立法的一大突破，表明我国监狱工作的法治化和人道化水平有质的飞跃。

5.在保障监狱行刑权有效运作的同时对其加以合理规制。《监狱法》第5条规定了监狱人民警察的职权和法律地位，第8条规定了国家对监狱的财政保障机制，第9条规定了国家对监狱财产的保护，这些规定有助于保障监狱行刑权的有效运作；在依法授权和保障的同时，针对公权力尤其是在相对封闭环境中行使的监狱行刑权容易滥用的现象，《监狱法》设计了对行刑权的制衡机制，如人民检察院的行刑监督机制、监狱警察的职业道德与工作纪律要求、罪犯的申诉、控告、检举制度等，通过这些制度促进行刑权的公正、规范运作。

6.对未成年罪犯的行刑予以特别关注。《监狱法》第6章对未成年人的教育改造做了专门规定，在监管机构设置、行刑理念、管教模式上都同成年罪犯有所区别，这体现了比较先进的立法理念，尤其在当时的立法条件下更是难能可贵。对未成年人进行特别处遇、单独规定，是国际刑事立法的趋向，我国2012年新修订的《刑事诉讼法》也设置了未成年人犯罪案件的诉讼程序专章，而监狱法在这方面无疑走在了前面，尽管规定比较简略，但毕竟在立法上有开创意义。

二、《监狱法》颁行以来监狱法治建设的新进展

《监狱法》颁行25年来监狱法治建设取得了令人瞩目的成就。

1.监狱法律体系进一步完善

监狱法律体系是一个多元因子组成的集合体，除了监狱法这一主干法律以外，还包括相关法律中有关监狱行刑方面的规定，关于监狱工作的部门规章、实施细则、配套制度，相关的司法解释等。《监狱法》颁行后的25年中，《刑法》《刑诉法》两大基本法律都经历多次修正，涉及监狱行刑的某些制度，如死缓制度、减刑制度、假释制度、暂予监外执行制度，都有大的修改和变化。为了同《刑法》《刑诉法》的相关内容保持协调，2012年10月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《关于修改监狱法的决定》，对暂予监外执行、减刑、假释、狱内侦查等制度及看守所代为执行的罪犯的刑期期限等，做了相应的修改和完善。司法部作为全国监狱工作的主管机关，先后颁布了《监狱提请减刑假释工作程序规定》《监管改造环境规范》《罪犯改造行为规范》《监狱教育改造工作规定》《关于计分考核罪犯的规定》等部门规章，对于规范监狱工作发挥了重要作用。此外，有关的司法解释，如最高人民法院关于《办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》等，也对监狱行刑工作具有指导意义。

2.监狱警察的法治意识与执法水平普遍提高

在《监狱法》颁行前，由于相关法律不健全等原因，过分强调了监狱人民警察个人的威信与感召力，这与法律至上的原则是相悖的。《监狱法》的实施，提高了监狱人民警察依法行刑的法治意识和执法水平，进而促进了刑罚执行的公正性与狱政管理的规范化。

3.罪犯权利保障机制逐步健全

对罪犯权利保障的水平，是衡量一国监狱法治化程度的重要标尺。在《监狱法》的引领和推动下，经过长期努力，我国目前初步形成了比较系统的罪犯权利保障机制，保证了罪犯法定权利得以实现。

4.监狱体制改革初见成效

《监狱法》明确了监狱作为刑罚执行机关的职能定位，确立了国家对监狱的财政保障机制，这为2003年启动的监狱体制改革奠定了法律基础。2004年，党中央、国务院将监狱体制改革列入司法体制和工作机制改革的重要内容，确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标。经过近10年的改革，目前，监狱体制改革任务已基本完成，通过改革，对监狱的财政保障基本到位，改变了长期以来主要依靠监狱生产收入提供监狱经费的局面，“监企分开”“收支分开”基本实现，监狱职能得以纯化；明确了监狱生产服务于改造罪犯需要的性质，建立了以改造人为核心、保障监狱工作规范运行的制度体系，促进了刑罚执行和监管改造工作的规范运行。

5.监狱“三化”建设稳步推进

2003年，司法部提出了推动监狱工作法制化、科学化、社会化的目标任务，简称“三化”建设。通过大力推进“三化”建设，干警的依法治监和依法行刑理念得以强化，执法监督体系趋于健全，深入开展狱务公开，尤其是在减刑假释工作中实行“三公开、两公示、一监督”制度，监狱公正执法水平不断提高；监狱分类与布局、监狱设施建设、技术装备和罪犯分类更趋合理，罪犯改造手段更加科学，心理矫正、个案矫正、循证矫正等先进理念与方法逐步推广，促进了罪犯改造质量的提升；打破了传统的孤立、封闭的行刑模式，监狱行刑的社会化程度显著增强，社区矫正蓬勃发展，社会力量参与罪犯改造事业的深度和广度都在不断拓展。

三、新时代呼唤监狱法治新发展

尽管《监狱法》出台以来，我国监狱法治建设成就裴然，但必须承认，目前的中国监狱法治还存在一些不足及制约因素，不能完全适应时代发展与社会变迁的要求。

第一，由于受立法水平和客观条件的局限，《监狱法》从内容到形式都存在一些缺憾。一是法律条文较少，《监狱法》条文只有78条，比1954年的《劳动改造条例》仅多1条①参见王平：《刑罚执行现代化：观念、制度与技术》，北京大学出版社2017年版，第271页。，而且一些规定过于笼统，缺乏可操作性，还有些比较重要的内容缺乏规定。如关于追捕逃犯、武装警戒、罪犯的工伤赔偿、疾病救治、死亡处理等问题，规定太过原则，操作难度较大，尤其是罪犯的疾病救治与死亡处理问题，给监狱工作带来很大困扰；再如监狱执行管辖、遣送回原籍服刑、异地调犯、对外籍犯的监管等问题，都没有专门加以规定，导致执法中的随意性。二是立法技术比较粗糙，一些地方存在用语不规范、逻辑不通等问题。三是与《监狱法》相配套的《监狱法实施细则》《未成年罪犯管教条例》《出狱人保护法》等迟迟未能出台，影响到监狱法的适用效果。四是监狱法的一些内容同刑法、刑诉法乃至宪法有不协调之处，尽管通过立法的最新修订，解决了一些明显的相互冲突的问题，如有关减刑、假释、监外执行的条件和程序方面，但仍然有一些立法冲突现象，如《监狱法》第59条“罪犯在服刑期间故意犯罪的，依法从重处罚”的规定，同《刑法》的有关规定存在冲突。除了个别条款的冲突现象，由于立法当时缺乏通盘考虑，监狱法先于刑法和刑诉法出台，导致监狱法同几部相关法律之间，在立法的理念及整体协调性方面，存在难以弥合的裂痕，这是通过小修小补无法彻底解决的。

第二，在罪犯权利保障方面，无论在实体还是程序上，仍有进一步完善的空间。例如，实践中罪犯的某些权利受到过多的限制，如出版权利、在狱内会见律师的权利、离监探亲权利等；对违纪罪犯处罚的立法规定过于笼统，导致一定程度的处罚上的随意性，尤其是对禁闭处罚缺乏严格控制，不尽符合国际刑事司法准则的要求；另外，对违纪罪犯的惩戒程序不够健全，罪犯遭受侵犯后的救济手段单一、诉冤途径不尽通畅等。

第三，对刑事执行的社会关注不够，监狱法的权威性公众认同不足。刑事执行是刑事法律运作的重要环节，但长期以来刑事执行工作得不到各方面的足够重视，“重审判、轻执行”问题一直困扰着刑事司法实践。同时，作为国家刑事法律体系中的重要组成部分，《监狱法》不仅调整监狱同罪犯之间的权利义务关系，同时还调整监狱同其他国家机关、社会团体、企事业单位及公民在行刑改造过程中所发生的关系，然而，实践中的《监狱法》事实上处于行业法的地位，很多人误认为《监狱法》就是“管监狱的法”或“管犯人的法”，全社会都应当遵守监狱法，都有义务协助监狱做好对罪犯的改造工作这一意识仍然比较淡薄。②参见冯卫国、李百超：《行刑体制改革初探》，《政法学刊》2001年第4期。

第四，监狱警察的职业保障机制不健全。监狱是一个关押特殊人群的场所，监狱工作是和平年代最具风险的工作之一，监狱警察工作负荷重、心理压力大。根据司法部对4个省份监狱工作的调研，监狱警察法定工作日人均每月超时工作86.87小时，法定工作日以外人均每月加班43.92小时。③参见司法部调研组：《关于湖北、湖南、贵州、云南的监狱工作调研情况》，载李豫黔：《中国刑事执行新论——监狱工作创新及变革》，法律出版社2017年版，第101页。2019年清明节期间，司法部官网公布了司法行政系统2018年以来牺牲的干警名单，37人中有36人来自监狱戒毒系统。但就目前而言，监狱警察同法官、检察官及人民警察的其他警种相比，在薪酬待遇、晋升通道、继续教育机会等方面，都存在相当大的差距，尤其是目前尚未建立监狱警察的履职保障机制，导致监狱警察正当履职与失职渎职之间的界限不清，在罪犯脱逃、自杀、自残等狱内突发性事件发生后，一些地方对值班监狱警察的追责过于严苛，甚至于存在“服刑人员自杀就抓民警”而不问具体情况的做法，使得监狱警察履职如履薄冰。随着监察体制改革的完成，检察机关仅保留针对司法工作人员的14个罪名的职务犯罪侦查权，由于监狱工作的特殊性，监狱警察因职务行为被刑事追责的风险进一步增大，如何准确、合理地厘定责任性质与范围，避免责任追究的扩大化、过度化，这是迫切需要解决的一个问题。

《监狱法》颁行25年来，我国政治、经济、文化及社会生活各方面都发生了巨大变化。随着改革开放的深入进行，法治进程不断加速，法律领域发生了一系列重大事件，对监狱法治建设带来重大影响和新的要求，例如，依法治国方略的确立，国际人权公约的加入，人权保障条款入宪，刑法、刑诉法的全面修订，司法改革与监狱体制改革的推进、总体国家安全观的提出等。2012年中共十八大报告中，在原来的法制建设十六字方针即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”基础上，进一步提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新法治十六字方针，把科学立法、提高立法质量放在新时期法治建设的突出地位上。2013年底召开的中共十八届三中全会，提出了创新社会治理、建设法治中国的战略目标，并在具体部署中多处涉及监狱工作的内容，如，“严格规范减刑、假释、保外就医程序,强化监督制度”“完善人权司法保障制度”“完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”等。2014年中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出“优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”，将刑罚执行体制机制的完善摆到一个突出位置。在中共十九大报告中，进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。在此背景之下，尽快启动监狱法的全面修订，全面提高监狱立法的质量，努力推动监狱法治的新发展，是大势所趋，势在必行。

四、监狱法治建设的走向与《监狱法》再修改的重点问题

可以预见，同我国法治建设的总体走向步调一致，我国监狱法治的未来发展将更加文明、更加公正、更加高效，同时，监狱工作的法治化、科学化、专业化、社会化水平将进一步提升。监狱法治建设的关键之举，在于规范监狱工作的基础性法律——《监狱法》的修改和完善。尽管2012年立法机关对《监狱法》做了一次修改，但这是为了配合《刑法》《刑事诉讼法》的修正而进行的应急性的修改，属于针对局部问题进行的小幅度修改。总体看，诞生于25年前的《监狱法》，显然不能适应新时代监狱法治建设的需要，亟需进行全面修订。关于《监狱法》修改的范围和幅度，究竟是大修、中修还是小修，目前还有一些不同的看法。笔者认为，站在社会变迁与时代发展的高度，放眼我国法治建设和司法改革的全局，《监狱法》的大修应是理性选择与必然路径，从理念、制度、规范各个层面，《监狱法》都应当进行整体性的重构，这样才能保证其具有较高的立法质量、较强的生命力与适应性以及较好的施行效果。

1.关于立法模式的选择问题

关于《监狱法》修订的立法走向，曾经有两种意见，一种意见是主张由全国人大制定《刑事执行法》，全面系统地规范监禁刑和非监禁刑的执行。①参见储槐植、汪永乐：《论刑事执行主体的合理配置》，《犯罪与改造研究》2000年第10期。另一种意见是维持多元的行刑立法模式，在修订《监狱法》的同时，另行制定《社区矫正法》，以后者规范社区刑罚的执行。笔者认为，制定《刑事执行法》固然是理想的立法模式，有助于提升行刑法的立法规格，实现刑事执行立法的一体化，并有助于提高刑事执行工作的权威性；国外也有一些国家制定了统一的刑事执行法典，如德国、俄罗斯、丹麦等国。但是，我国近期内尚不具备这样的立法条件。社区矫正兴起时间不是很长，有些制度及做法还在探索之中，《社区矫正法》的制定尚有很多难点及争议，此时着手刑事执行法典的制定并不现实。当然，在以后若干年条件成熟时可以启动统一行刑法的立法工作，只是这需要一个较长的过程。在目前的条件下，尽快启动《监狱法》的全面修订，并在此基础上陆续出台《监狱法实施细则》《监狱人民警察组织条例》《未成年罪犯管教条例》《分级处遇条例》等单行监狱行刑规范，这应是当前监狱法治建设的现实选择。

2.关于立法的基本思路问题

《监狱法》的再修改，应当坚持总体国家安全观的要求，体现法治、人道、公正、效益等现代法治理念，将其作为指导立法工作的基本指导思想与价值目标。在此基础上，应着重把握好以下几对关系：一是惩罚性与保障性的关系。现代监狱担负着双重使命，在依法执行刑罚、惩罚犯罪的同时，又承担着保障罪犯权利的义务和责任。监狱法应进一步对监狱及干警的权力与责任、罪犯的权利与义务加以明晰规定，并继续完善对行刑权力的规范机制、对罪犯权利的保障机制以及对违规罪犯的惩戒机制，以平衡惩罚与保障的关系，使法律的公正价值与人道价值得以同步实现。另一方面，针对以往行刑实践中曾经出现的一些过度强调人性化管理，导致罪犯改造意识淡化、刑罚惩戒效果削弱的现象，应当厘清罪犯权利与人道待遇的边界，以维护法律权威和改造秩序。二是稳定性与适应性的关系。立法修订应当顺势而为，既不能过于保守，也不能过于超前。对于实践证明行之有效的一些原则、制度与规则，应当在适度完善的前提下予以承继，对于明显不符合时代要求及现实需要的一些规定，应当果断予以废除或修改，对于原来立法上缺失但有必要规定的内容，应当及时予以立法化，以适应行刑实践的需要。对于近年来监狱体制改革及监狱工作创新产生的一些成果，如监狱企业的重新定位、监企分离与收支分开、罪犯心理矫治、监狱警戒等级分类、罪犯分级处遇、减刑假释听证程序、监区文化建设、罪犯危险性评估和改造质量评估等，应当通过《监狱法》的修订，使之制度化、法律化，通过立法加以推行，使改革成果得以固定并发挥更大的效能。三是本土化与国际化的关系。监狱立法必须立足于中国国情，致力于解决中国的现实问题，不能背离现实，机械照搬别国的模式与经验。与此同时，监狱立法要有一定的国际视野，应大胆吸收、借鉴国外有益的立法经验，尤其是对于各国通行的某些国际刑事司法准则，包括国际人权公约及最低限度标准规则，如《联合国罪犯待遇最低限度标准规则》，因其具有国际法意义，应当在立法中予以充分体现，对于涉及刑事执行的最低限度国际规则的，不应该以“中国特色”为由而加以拒绝或者打折扣。四是独立性与协调性的关系。刑罚执行是刑事法运作中相对独立的环节，《监狱法》也是一个独立的法律部门，具有特定的调整对象与特殊的调整手段，因此，监狱立法应保持自己的特质，适应监狱工作的特别需要。同时，《监狱法》应同相关法律之间保持协调，以维护国家法治的体系性与权威性。除了要同作为母法的宪法保持协调外，特别要注意同现行《刑法》《刑事诉讼法》及正在制定中的《社区矫正法》保持协调，以实现刑事立法的一体化发展；此外，要注意同其他相关法律，如《人民警察法》《国家赔偿法》《职业教育法》《社会保险法》等保持协调。

3.关于立法主旨的更新问题

如前所述，现行《监狱法》在立法宗旨上，较原来的《劳动改造条例》有很大进步，但仍有完善的必要，建议将再社会化理念写入监狱法的立法宗旨当中。所谓再社会化理念，就是指执行刑罚应以帮助罪犯复归社会，促进其健康发展为主旨。二战后，随着人权、法治精神的勃兴，再社会化理念广为各国所接受，促进犯罪人的再社会化成为现代刑事政策的基本目标。在当今许多国家或地区，在监狱法或刑事执行法中普遍规定了再社会化原则，有的甚至在刑法典乃至宪法中也规定了这一原则。如《俄罗斯联邦刑事执行法典》第1条规定，该法的立法任务之一就是“在被判刑人适应社会方面给予帮助”①黄道秀、李国强译：《俄罗斯联邦刑事执行法典》，中国政法大学出版社1999年版，第13页。。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第10条第3款也规定：“监狱制度的宗旨即应以争取囚犯改造和社会复员为基本目的。”在具体的设计上，可将现行的《监狱法》第1条规定修改为：“为了正确执行刑罚，促进罪犯的再社会化，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”刑罚就是依法采取的对犯罪人剥夺或限制权利的措施，“正确执行刑罚”本身，就涵盖了惩罚的内容，所以惩罚一词可以在此省略。另外，再社会化也包含了改造的意蕴，现代意义上的改造一词，其本质就是协助罪犯接受主流的价值观与社会规范，重新融入社会。再社会化理念的入法，更能彰显我国《监狱法》的人道价值与时代精神。

4.关于罪犯权利保障机制的完善问题

针对现行《监狱法》在罪犯权利保障机制方面的不足，建议增加以下规定：一是明确罪犯会见律师的权利。罪犯有权会见律师，这是国际刑事司法准则所倡导的一项基本权利，许多国家在监狱法规中对此专门予以规定。如英国《1999年监狱规则》对囚犯与律师等法律人士通信、会见的权利做了详细规定。②参见唐彦：《英国刑事执行制度研究》，中国政法大学出版社2017年版，第114页。我国《监狱法》第48条规定：“罪犯在监狱服刑期间可以会见亲属、监护人”，但没有规定罪犯会见律师的权利，这不利于罪犯权益的充分保护，有必要以立法明示的形式确认这一权利。二是完善监狱巡视制度，在官方巡视制度之外，可建立民间人士巡视制度，增强社会力量对监狱工作的监督。可结合我国实际情况，同时借鉴域外做法，强化监狱执法监督员的地位和职能，使之由政府直接委任而非监狱聘请,并由执法监督员组成独立调查委员会,接受罪犯的投诉、参与调查监狱官员的违法违纪行为，使执法监督员的监督行为更具有公信力。三是可设立涉及罪犯权利的重大事项的听证程序。近年来，我国一些监狱在办理减刑、假释等事项过程中，试行了听证的做法，这有利于促进监狱执法更加透明、公正，也体现出对罪犯权利主体地位的尊重。四是改进罪犯诉冤机制。应在立法上明确罪犯诉冤的各种具体情形，当罪犯权利遭受侵犯或认为受到不公正对待时,都有权向诉冤机构陈述冤情，主张自己的权利。例如，如对接受严管处遇、接受禁闭处分等，都可以提出申诉。可在监狱内设立专门的诉冤机构，并规范诉冤的程序，明确有关机关的受理流程、责任、有关部门接诉后处理或裁决的期限等。③参见冯卫国、李健：《服刑人权利保障的不足及其完善》，《理论探索》2012年第2期。五是改善监狱医疗卫生条件、健全罪犯医保社保机制。应将罪犯医疗卫生工作纳入国家医疗卫生工作规划体系，明确相关部门的责任，加大经费投入；应逐步将罪犯纳入社会医保社保体系，为其提供医疗、养老、失业等基本社会保障。此外，罪犯的离监探亲、特许离监以及赦免等制度，虽然不是完全意义上的罪犯权利，而具有“特许权”的性质，或者属于政策性的行刑调控措施，但毕竟同罪犯的正当利益密切关联，有必要在《监狱法》中对其适用条件、程序等予以细化规定，防止一些好的制度和做法因规定笼统或配套制度不健全，而长期处于虚置状态的不正常局面。

5.关于监狱警察职业保障机制的构建问题

党的十八届四中全会决定提出，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系。目前，随着司法改革的推进，法官、检察官等司法人员的任职保障机制已经初步建立，关于监狱警察职业保障机制的建设也应当尽快提到议事日程。鉴于监狱工作的特殊性、复杂性和较高的风险性，应遵循从严治警、从优待警的原则，在强化对监狱警察的严格要求和规范管理同时，逐步改善其工作条件和生活待遇，并尽快建立监狱警察的履职保障机制。履职保障机制的关键在于监狱警察正当履职行为的责任豁免，一方面，要明确监狱警察执法责任清单，对不尽职及不当履职行为严肃追责；另一方面，对于正当履职过程中因意外原因引发不良后果的狱警，只要没有主观上的故意或明显的过失，客观上不存在任何违法违纪或违背职业伦理的行为，就不应对其追究责任，应杜绝“唯结果论”，即只看客观不利结果不问主观过错有无，轻易追究干警责任甚至刑事责任，这会挫伤监狱警察的工作积极性，不利于队伍稳定和监狱事业的长远发展。

6.关于监狱行刑与社区矫正及刑释人员安置的衔接问题

《监狱法》以调整监狱行刑法律关系为主要内容，但其调整范围不限于监狱内部的活动，而涉及监狱对罪犯执行刑罚所发生的各种社会关系，其中，监狱行刑与社区矫正的衔接，以及监狱行刑同刑释人员安置的衔接，是其中两个重要问题，完善相关的衔接机制，应是监狱法再修改考虑的重点问题。现行《监狱法》早于社区矫正试点10年颁布，因而监狱行刑与社区矫正的衔接在该法当中存在诸多立法真空与盲区。虽然我国首部《社区矫正法》正在制定过程中，但应当未雨绸缪，通盘考虑两部主要的刑事执行专门法律的衔接问题，努力避免立法冲突现象，促使狱内行刑与域外行刑实现无缝对接，为刑事执行一体化运作提供立法保障。刑满释放人员的安置帮助是监狱工作的后续工程，对于巩固改造效果极为重要。刑释人员出狱之初，难免会产生一定的适应困难,面临生活、就业等多方面压力,若遭受社会的冷遇和歧视,有可能因报复社会而重蹈覆辙，致使狱内改造成果前功尽弃。帮助刑释人员平稳度过难关、顺利融入社会，是社会的责任。我国《监狱法》对刑释人员保护有所涉及,但规定过于笼统,有必要细化相关规定，进一步明确刑释人员的权利、义务和社会有关部门的职责，从而为刑释人员顺利回归社会架设顺畅的法律桥梁。

7.关于监狱信息化建设问题

当前人类社会已经步入信息时代，信息技术的发展为监狱管理与罪犯教育改造模式的创新提供了广阔空间。近年来，我国各地监狱积极利用信息技术服务于监管改造工作面，取得了一些好的经验与做法，如建立网上刑罚执行办案平台、通过网络视频进行会见、帮教等。在《监狱法》再修改中，应当顺应时代潮流，对监狱的信息化建设有所回应，以立法推动监狱工作拥抱现代科技，努力打造“智慧监狱”，推进互联网+罪犯改造模式，提升监狱行刑改造工作的科学化、智能化水平；同时，在促进监狱工作信息与相关机构及社会共享同时，规范信息资源的使用，以防止信息滥用，维护国家利益与相关个人权益。