提升公安执法公信力的理性思考

(山西警察学院,山西 太原 030401)

《说文解字》中对于“信”的理解为：信，诚也。程颐认为：以实之谓信。儒家也历来将“信”看作是必备的道德规范之一，由此可见，“信”对于中华民族的非凡意义，时至今日，不光是对于个人，对于组织体而言，“信”也已经成为不可或缺的安身立命之本，而公信力就是信任和信用的结合体，本文所讨论的公安机关的执法公信力，就是公安机关在使用公权力之时须秉承公平公正的理念，从而获得公众信任和支持的力量，它是一种多对一的信任关系，同时还涵括对于警务活动，公众予以支持和配合的一种状态和社会现象。

随着我国民主政治和社会生活的深刻转型，民众对公正司法和有效权利救济的期待与日俱增。公安机关作为行政执法和刑事司法职能的重要部门，在近几年的“政风行风评议”“向人民汇报、请人民评议”等活动中都口碑良好。然而，由于一些涉警案件的发生，暴露出来公安执法存在一些问题，同时也使公众对公安机关的质疑和问责越来越多，对公安机关执法的公信力和满意度也随之降低，公安民警越来越觉得公安工作压力增大，人民警察的职业荣誉感也在逐渐被“稀释”。公安机关如何通过规范执法，使公信力获得提高，是现阶段公安工作应该注重的一个关键环节。

一、执法公信力问题调查分析

本文以某省会市公安机关为蓝本，通过走访各基层公安机关、群众社区，采用问卷调查、卷宗分析、个别访谈等形式，从公安自评和公众评价两个角度对公安机关执法公信力状况做了全貌分析。

从发放的“公安机关执法公信力调查问卷”分析来看：人民群众对于社会治安满意度达到了94.75%，对于公安队伍的满意度为79.37%，基层民警问卷和社区群众问卷中对公安机关公信力评价整体均持肯定态度，民警好评率高于社区群众。当然，我们要知道公众对公信力的社会期待过高和理解不够是社会转型时期的正常现象。但是，不难看出现今对于公安的执法公信力部分民众还是持有怀疑态度的。

二、公安机关执法公信力面临的挑战

习近平总书记在全国公安工作会议上指出，十八大以来我国面临的国内外形势错综复杂，因此推进从严治警，提升公安机关执法公信力是保持社会大局稳定的关键所在。而现阶段公安执法公信力的提升面临诸多的挑战：

(一)对于公平正义，广大民众拥有更多更高的希冀与渴望

社会的大变革在带来社会物质财富大幅度积累的同时，对于社会管理水平的提升也提出了更多要求，十八届四中全会以来，国家更是下大力不断推进我国的法治进程。物质生活的提高极大地促进了公民教育水平的提高，民主、法治意识的增强，但是社会发展是不平衡的，在社会生活中还存在着一些不公平和不合理的现象，认识与现实的冲突导致了虽然生活水平提升了，但人民的不满情绪却增加了。

(二)对于自身的合法权益，公民的保护意识以及权利主体意识日渐增强

人民群众运用法律手段来保障自身合法权益的愿望越来越强烈，从原来的“顺应、服从”逐渐变得更加注重自身权益的维护，对经济社会文化权利愈来愈重视，对社会政治权利也给予了更多的关注。

(三)广大民众与公安机关的联系方式日渐多元，同时监督的途径也增加了许多

目前电话报案、举报等方式已经成为了传统和过去时，网络替代并成为一种成熟的监督载体或途径，随着电信终端发展的多样化，通过网络曝光、网友热议、网上提供线索等方式发现的不文明执法、执法不公的案件日渐增多，一些案件的处理甚至会被网上的舆论所左右。网络这把双刃剑，为表达民意提供了有效的手段和渠道，同时也给公安机关的日常执法活动带来更大的挑战。

三、影响公安机关执法公信力的内部消极因素

(一)执法理念不明确，选择性执法时有发生

亚里士多德认为：人的德性，就是那种使人成为善良、并获得其优秀成果的品质。作为人民的守护者，公安民警更应当具有“德性”，拥有良好的职业道德来维护公平正义。但是在当前的公安执法活动中，一些民警并未对自己的思想水平、执法理念提出要求，对于工作存在敷衍塞责，得过且过的状况，遇到问题喜欢找各种理由搪塞推诿。少数民警执法理念落后，“轻视小案件，办不了大案件”，办人情案、关系案、金钱案的现象时有发生，并没有从内心深处真正搞清楚为谁掌权、为谁执法、为谁服务的问题；对群众报案推诿敷衍，有警不接、有案不立，无视人民群众的切身利益，人权意识淡薄；现阶段民警执法风格多为严格性执法，因此不乏缺少亲和力的刚性执法，虽然公正却缺少人文关怀的色彩，容易使群众抵触和不满，长此以往，对立和矛盾逐渐堆积。以上种种都会使社会公众对公安执法活动的正当性、合理性、公正性产生怀疑，对执法队伍的信赖和对法律的敬畏产生动摇，这种牺牲公平正义的执法使公安队伍的形象受到了践踏，使群众的感情受到了伤害，使公安队伍的执法受到了质疑。

(二)公安职权范围模糊，承担任务泛化

首先，公安机关作为一个特殊的行政机关，法律法规应当严格遵守，各级政府部门的行政政策也要坚决服从；上级主管部门作出的决定命令要执行，各级党委的决策办法也要贯彻，多头并管使得公安部门工作内容繁杂。此外，由于现有的行政设置机制，公安机关的“人、财、物”受制于地方党委政府，因此，一些本该由其他行政部门执行的政策事项，比如城市拆迁、非公益性活动的保卫、土地征用等活动，由于公安机关拥有的强制性和执法能力能够更高效地完成任务而被地方党委政府指派参与。此类非警务活动容易引发公安机关越位、错位、滥用权力的情况，同时也模糊了警察权的边限，一旦产生问题就会让警民产生对立关系，使得群众对于公安机关的信任感降低。

其次，公安职权范围的不科学界定以及对外承诺的不着边际(如“有困难找警察”)客观上也影响了公众对公安机关的信任度。公安机关的职责是通过执法打击犯罪，但是在日常工作中，不论治安案件还是民事纠纷，不论是劳资矛盾还是邻里问题，群众都喜欢拨打“110”寻求帮助，导致民警的工作内容过于放大、泛化。在实践中，民警是绝对做不到“有难必帮、有求必应”的，可是一旦承诺难以实现，或是处理过程存在瑕疵和问题，往往会让误解和不满充斥群众的内心，对于公安机关信任度的提升没有任何正面的助益。

公安机关的职责任务虽然在各项相关法律文件中有明确规定，但在实际开展工作时公安机关的大量警力和精力却用在了处置非警务活动上。在笔者调研过程中切实感受到许多民警都在超负荷工作，加班加点已经成为了工作常态。由于没有足够的休息放松时间，使得民警的精神和身体疲惫不堪，同时自我提升的时间也难以保证，循环往复，民警的业务水平和基本技能得不到提高，新任务、新问题层出不穷，疲于应对使得民警执法的规范化程度满足不了新形势下公众对于公安民警的要求和期待，执法公信力在一次又一次的不规范执法中逐渐丧失。

(三)规范执法与办案水平有待进一步提高

习近平总书记在2017年提出对公安队伍的要求：对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明，并且在十九大的时候再次强调了依法行政对于贯彻依法治国的重要性。但是在实践中往往存在一些问题：一是执法语言不规范。在执法过程中个别民警疏忽大意或个人素质欠缺，出现了言语简单、直接、粗暴等执法语言不规范的问题，导致当事人与民警发生争执乃至冲突。二是执法程序不规范。很多带病案件往往是在程序上存在瑕疵而并不是由于处罚不公正或实体上存在问题而导致的，如告知不规范、送达回执没有签名、审批时间前置、笔录和法律文书制作不规范等，这些程序问题的存在使得办案单位在进入诉讼环节后往往处于被动地位甚至还需要承担败诉的风险，从而浪费掉大量的人力、财力和精力。[1]三是执法卷宗不规范。作为执法活动的直观反映，执法案卷是公安机关依照法律规定对违法或犯罪行为进行查处的整个过程的记录，特别是大案要案卷宗的汇集整理及新近办结的案卷整理归档仍有不规范不及时的问题。卷宗中对案情的描述、证据的收集整理仍有漏洞，质量不高。四是民警执法素质还需进一步提高。要想提高执法公信力，作为执法者的公安民警是其中最为关键的因素。近年来，为了使民警的执法素质得到切实提高，公安机关坚持素质强警、作风立警的工作方针，开展执法资格考试，重视入警培训以及后期各个专业警种的专项学习、经验交流，大幅度提升了在职民警的文化素质、执法素质，但是笔者认为民警的执法素质还有更大提升空间。

(四)舆情处置不力，直接影响社会观感

当前，网络媒体已经与传统媒体并驾齐驱，舆论环境进入“百家争鸣”时代。截至2018年底，中国网民达8.29亿，互联网普及率高达59.6%。由于民警工作内容的特殊性，使得公众对于其关注程度远远大于其他行政部门，根据目前各类涉警报道，涉警舆情主要呈现：类别多样性、影响广泛性，主体多元性，聚焦持续性等特点。[2]如2014年发生在太原的“王文军事件”，由于视频曝光形成先入为主的影响以及部分网民的炒作，使得公安机关深陷舆论的风口浪尖。

另外由于涉警事件的关注度极高，因此短时间就会成为社会热点话题，一些人为了“博眼球”或牟取利益，刻意对话题的导向进行恶意引导或煽动网民情绪。我国网络普及率虽然较高，但是网民的年龄结构、学历结构偏低，极易受到煽动或蛊惑，造成个体情绪的宣泄大于理性判断的局面，事实被流言和谣言所掩埋，使得公安机关受到无端的指责，被所谓的“民意”推入尴尬的境地。

四、提升公安机关执法公信力的建议与思考

(一)转变执法风格，贯彻服务人民的理念

要切实转变执法风格，进一步将“服务人民”的执法理念落到实处。通过对问卷调查的总结发现：警察作为执法主体所表现出来的执法风格也会对执法公信力产生影响。对于警察执法风格当前主要存在三种类型，一是日常生活中最常见的严格执法，即对待所有的群体法律条款的适用都是相同的，但缺少人文关怀的色彩；二是执法者具备相当程度自主权的监督性执法，比较注重案件的情境因素，认为每个案件的特点比法律的标准更为重要，产生不同群体所对应的标准不同，这对于执法者的能力是极大的考验，但也更容易受到质疑和产生问题；三是服务性执法，强调的是警察与公众良好的关系，偏重于非正式的执法干预。对比而言，服务性执法能够有利于民众建立良好的执法行为感知，更好地服从法律。[3]因此公安机关要能坚持从“小案件”入手，把以人为本、执法为民的要求落实到点滴为民服务中，将执法岗位、业务标准进行科学设定、将执法程序进行细化明确、将执法动作进行标准统一，解决好民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，有利于民众建立良好的执法行为感知，从而可以积极地配合民警，履行法律。

“秩序是通过协商而定的，而非通过服从赢得的”，[4]现代社会，大众对于个人权益的关注日益提高，所以一旦认为自身利益受损都希望得到有效保护和及时恢复。正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张，因此民警在执法过程中要关注和保障利益主体的参与度，形成执法的公开透明。执法办案时要采用群众信服的方式，化解矛盾时要用和谐思维作指导，对待人民群众要保持平等、尊重的态度，建立起畅通、有效的沟通机制，积极引导民众通过理性对话等方式来消除利益冲突，从而使公安的执法公信力在民众与民警的执法行为发生互动时得以良性运行，使和谐因素得到最大限度地增加。

(二)明确公安职权范围，对非警务活动说“不”

曾经“有困难找警察”是公安机关最好的名片，但时至今日，这张名片却让广大基层民警背负了沉重的包袱。公安机关执法公信力是一种责任信任，但这种责任信任并不应当以警力的透支为代价，公安机关只有敬畏法律，不唯权不唯上，依法履职，才能取信于民。[5]

职权由法定，有权必有责。按照《 人民警察法 》第14条的明确规定，预防和打击犯罪才是公安机关真正的职责所在。“有困难找警察”是典型的政治思维，在法治的今天，它已明显不合时宜，因此公安机关应当将工作重点回归公安核心职能。依职责行事，做好分内事，切忌大包大揽、勉力为之。做到“不该出的勤务，不出”，紧紧围绕维护国家安全、驾驭社会治安局势、处置突发事件、为经济社会发展服务四个能力的提高，将保障人民群众生命财产安全作为重点工作去抓，将群众对社会平安的期待作为工作目标去实现，这样才能获得群众的认可和尊重。[6]执法追求正义的界限是由法律来界定的，现阶段的非警务工作占用了大量警力，使得公安真正的职责难以获得足够的警力去完成，因此公安机关必须从大量繁琐事务特别是非警务活动中解脱出来。这一方面需要地方各级党政领导严格按照公安机关职权范围，安排公安机关的工作任务，努力避免公安机关或民警介入非警务活动。另一方面，需要公安机关加大对外宣传力度，改变公众对于警察是“全能型”角色的误读，告知群众公安机关的职责定位，使群众了解什么事情应该由公安机关受理，什么事情是超出了职权范围的，从而逐步使“有困难找警察 ”这一不当认识得以转变。

(三)积极利用新平台，合理处置网络舆情

危机不可怕，可怕的是漠视危机，任其放任自流。对于舆情动向要给予高度关注，要清醒地认识到网络、媒体等舆情传播方式已经成为了警察执法活动的新挑战，对于层出不穷的宣传平台和宣传形式，建立专门力量进行开发和维护，提升公安机关应对引导网络舆情的能力和水平，良好的公安“公关”是警民关系转好的润滑剂，公安机关应当放下架子学会平等沟通，在网络宣传上要进行大胆创新和开拓，把握网络时尚，采用具有吸引力强的方式来增强民众的关注度。

首先，公安机关要挑选熟悉网络技术的专门人才成立涉警网络舆情监测管理机构。我们生存在“大众麦克风时代”，每一个网民都可能成为事件的当事人、传播者，[7]因此关注日常媒体和网络自媒体的舆情动态应该成为常态，同时要系统地、针对性地收集国内外网络舆情危机案例进行比较分析，从而避免重蹈覆辙。与此同时结合本地区的实际情况特点制定危机处置预案，打有准备之战，形成具有本地特点的应对模式。此外，该机构还应充分利用公安机关的网络信息平台，采用一些群众喜闻乐见的方式对公安工作进行宣传引导，通过多种形式的手段方式扩大影响、树立形象，如通过博客、微博公众号、抖音等自媒体模式，将公安日常工作的酸甜苦辣呈献给大众，拉近与公众距离的同时获得公众的理解，从而占领舆论的高点。

其次，要贯彻舆情就是警情的原则，防民之口甚于防川，对涉警舆情，要变堵为疏，一定不能采取回避的态度。公安机关要建立起在事件出现之后及时发声、表明态度的应对机制。网络世界是现实社会的延伸，[8]涉警网络舆情事件发生之后，网民蜂拥而至，使得事件在网络上快速传播。由于网民素质的限制以及少数居心叵测的人群存在，涉警网络舆情危机一旦得不到及时引导、控制和解决，就会在很短时间内在网络上发酵，产生的负面影响可能会持续很久。面对涉警网络舆情，公安机关必须掌握舆论主动权，要有驾驭新闻媒体的能力，争取在最佳时间段内发声，及时对舆论方向进行引导，避免涉警网络舆情危机恶化。可以通过立法文件的形式将危害人民警察执法权益的行为进行分类，设置成为多种类别，制定有针对性的惩戒措施或处罚手段，在打击不法行为之余也为公安树立了威严形象。

公安机关在处理网络舆情时不但要有对网络民意的深刻理解，更要着重理解常识，理解民众的道德和法律共识，理解执法机关行动的系统制度后果，要有足够的政治敏感性。要推进执法公关活动，及时向媒体和公众传递重要信息，成为舆论的引导者。

对于网络不良信息的过滤技术和标准亟待完善。当前公安机关通过使用过滤软件对网络用户从某些特定网站获取的信息进行限制，但问题在于当前对于过滤软件的开发还存在一定缺陷和漏洞，在功能上也有所欠缺。另外，当前管理混杂乱象频发，其原因就是标准不一，各管理主体还是按照各自的管理标准对网络信息进行过滤，因此公安机关网络管理机关的当务之急应当是建立一套统一完善的网络不良信息过滤识别标准。

(四)强化规范执法，完善监督机制

公生明、廉生威，执法不公、执法失衡是影响执法公信力的主要因素，因此，整肃队伍建设，提高执法水平才是应对之策。一是要提高执法者的素质和能力，要积极开展执法主体素质教育培训，着重提高民警的法律素养，比如对于经常引用的条款和容易混淆、概念模糊的内容进行重点学习，通过严格岗位执法资格认证，使民警对于权力的拥有和使用产生审慎的心理，而不是仅仅流于形式，要真正发挥其作用，使之成为公安部门吸纳人才，淘汰末尾的利器，成为提升队伍素质、塑造精锐之师的手段。[9]同时也要加强对职业能力培养的重视，对于实战技能的训练和提升应当是在职民警一以贯之的职业内容之一，比如当前的各项培训，不仅仅是经验的交流，文化素质的提升，对于实用性较强的课程也应当成为培训内容的主角，成为晋升的门槛之一，这样就会使得基层民警“说不过、追不上、打不赢、判不明”和“案结事不了”等问题获得解决途径。随着法律职业资格考试的改革，使得进入公安执法队伍有了更高的门槛，但对于已经成为其中一员的民警而言参加国家法律职业资格考试，不仅是对于自身能力的肯定，而且对于今后的工作也大有助益。因此鼓励民警参考，给予一定的奖励或嘉奖，会使公安队伍的专业化水平得到大幅度提升。

二是要狠抓民警执法习惯养成，严格责任追究。一切有权力的人都容易滥用权力，这是一个亘古不易的法则。“将权力关在制度的笼子里”也表明了党中央对于公权力行使的态度，通过责任的倒查、考核、追究机制的强势介入，在民警的内心深处栽种下依法行政，规范执法的种子。将法治理念作为民警的必修课进行常态化培训，形式可以多样，比如学习先进典型，从失败案例中找问题，从优秀案例中找经验，将“谁办案、谁负责”的原则贯彻落实，降低错案冤案的发生几率。

三是要重视和完善监督机制，除了内部监督，对群众监督以及各种信息平台的反馈意见，公安机关也应组织力量进行及时处理和回复，以促使公安机关的执法行为能够始终在制度和法律的框架之内有序运行。

(五)加大后备力量的培养力度，提升队伍整体素质

国势之强由于人，人材之成出于学。公安院校作为公安机关特殊的一份子，是培育党和人民忠诚卫士的摇篮，而建设一支思想政治坚定、执法能力过硬、素质作风优良的高素质公安队伍，对于提升执法公信力是大有助益的。因此，加强对公安院校的建设力度，完善公安教学的方法和内容对于培养高素质的执法者是至关重要的。

首先，应当重视思想阵地的建设。培养什么人，是教育的首要问题。公安院校在教学和实践中，要着重于学生的思想素质、政治表现、忠诚度和对职业认同度的引导和培养，同时要与当代青年学子的特点相结合，将纪律作风的养成始终作为教育的重点来强调。以公安先进文化为引领，对学生进行日常管理时以公安纪律部队的标准来要求，将学业学籍管理与做人从警教育相结合，多力合一，使“准警察化意识”在学生的脑海中生根发芽。

其次，要下大力气将理论联系实际，形成机关院校合体育人的机制。为公安基层部门培养和输送实用型人才是公安院校教育培训工作的努力方向和目标，因此现阶段公安院校的工作重点应当放在解决理论教学与公安实战脱节的问题之上。在制定公安院校人才教育培养方案方面，要重视行业指导作用，在专业设置、课程体系、教材研发等方面，结合行业的实际需要，深入基层，广泛听取来自公安机关专业警种的意见建议。在教学环节中要克服过去学一般法律知识多、办案程序多、课堂讲授多，而研究对付犯罪战术手段少、组织指挥技能少、实战演练少的弊端。首先应当重视教师队伍的建设。对于在校教师，不仅仅是对初始学历教学水平提出要求，实操能力的培养也应当作为重点来考量，通过校局联合，搭建锻炼平台，让教师能够真正参与到公安的实战过程中，从而掌握一线工作的最新动态，以便充实课堂，真正做到理论联系实际。此外挖掘公安机关的人才资源，重视基层民警职业经验的传授，使公安院校的教学队伍得以优化，真正形成双向交流的沟通机制，实现理论、经验、人才的优势互补。

第三，应当重视公安实际与校园建设的结合。在我国的一些地区，公安院校硬件设施的建设甚至是普通公安机关所不可比拟的，其建设的目的就是要实现教学情景和公安工作情景的一体化，课程的内容设置要贴合公安工作实际，实现订单化培养，将学生能力与公安民警能力相打通。要凸显实战环节的重要性，目前的公安院校人才培养目的不明确，因此在实际操作中过于重视学历教育，哪怕是参与实习，也往往会流于形式，因此将校内学习与实习锻炼交叉进行，重视职业能力的培养可以更好的让学生建立学习目标，进行有计划、系统性、针对性的学习。比如法国，学员的大量学习时间是深入业务部门进行实习，经过一段时间的锻炼，再进行理论学习，这样就会使学习的效率大大提高。

四、结语

信任可以成为汇集公众力量的磁石。对于公安执法而言，权力和惩罚只能形成暂时的稳定，只有当公众真正的信任执法者，认可其行为的正当性时，才能实现对法律的自觉遵守和社会的长治久安。因此，对于执法公信力的提升一定要成为我们重视和考量工作的关键所在。提高执法公信力是公安机关提高自身战斗力，促进社会和谐的重要途径，需要公安机关、社会、公众的多方参与，只有赢得群众的支持和理解，才能更好地提升执法公信力。更重要的是需要公安机关长时间、持续的公正规范的执法行为来积累，需要公安民警理性、文明的执法行为来塑造。我国现在正处于依法治国的重要时期，作为法治一线的公安机关必须转变传统的执法风格，将为民服务的理念根植于心，从而开创新时代公安工作的新局面。