美国非法移民遣返政策对中国的启示

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

在人口跨国流动愈发频繁的今天，非法移民所滋生的问题越来越复杂，对人口输入国带来的影响也越来越大，美国无疑是其中最具有代表性的。在建国初期，由于劳动力的匮乏，美国政府施行较为宽松的移民政策，对外来移民大开门户。但是伴随着经济的发展，大量非法移民为谋求更好的生活铤而走险偷渡到美国，非法移民问题逐步产生，直至今天仍是美国民众广泛关注的重大问题。为了解决这一问题，美国推行非法移民遣返政策，通过合理有序地遣返来遏制非法移民不断进入美国的态势。美国的非法移民遣返政策主要由遣返非法移民相关的法律规制、指导性文件和工作原则组成，自非法移民问题出现以来，这些政策一直处于变动和优化之中，而且会随着非法移民问题的变化一直变动下去。

一、美国非法移民遣返简论

(一)美国非法移民问题现状

近几年，美国的非法移民呈现总量巨大、逐年减少的特点。自2007年达到1220万人的高峰期以来，美国的非法移民总数一直呈现下滑趋势，而且其中非法滞留美国多年的非法移民居多，新入境的非法移民较少，能顺利获得就业岗位的非法移民也有所减少。尽管如此，美国的非法移民总数仍远远超过其它国家。美国非法移民的来源国也在发生缓慢变化，其中来自墨西哥的非法移民明显减少，但还是大约占了美国非法移民的半数，仍然是美国非法移民的主要来源国。[1]来自中美洲的非法移民数量反而呈现上升趋势，其中主要包括许多从墨西哥边境进入的来自萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯等中美洲国家的非法移民，多数被遣返的非法移民也是来自与美国陆地接壤的墨西哥和中美洲北部的这三个国家。美国的这几个“邻居”经济发展相对落后，贫困人口多，就业机会少。相比美国，民众生活水平高低立现，且合法移民美国难以实现，因而选择铤而走险偷渡到美国谋求更好的生活。大量的非法移民给美国造成巨大负担，每年耗费美国政府大量资源，引发了一系列社会广泛关注的问题。首先是国家安全受到威胁，非法移民的真实信息和入境目的难以核实，难以排除其实施恐怖袭击的可能性，这一论断在“9·11”事件后达到顶峰。[2]其次是社会稳定受到影响，据美国移民与海关执法局统计，2018年美国逮捕的非法移民中绝大多数有犯罪前科，相当一部分美国民众认为非法移民容易滋生犯罪。对普通民众而言,非法移民难以避免带来就业、福利、教育和治安等一系列经济和社会问题。越来越多的人认为移民成为美国的负担,夺走工作岗位和住房,对国家的医疗体系造成负担,对大量新移民的到来产生的文化影响感到担心。[3]总的来说，美国的非法移民问题在总体有所好转的情况下，仍存在许多难题和争议，在接下来的许多年中仍将是美国社会的重大问题。

(二)美国遣返非法移民的必要性

随着社会的发展，人口的跨国流动变得越来越频繁，国际社会受到非法人口流动的冲击也越来越大。美国受非法移民问题的影响尤为明显，因而，合理有序地遣返非法移民是非常有必要的。首先，根据国际社会的普遍认同，驱逐或遣返非法移民是国家主权的体现。非法的人口流入是对国家主权的侵害，会在很多方面挤占当地民众的资源，导致社会秩序甚至是国家安全受到威胁，当这种侵害达到一国社会和民众所不能接受的程度时，一系列社会问题便会接踵而至。美国出于维护国家主权和安全，保护本国民众权益的目的，不得不持续遣返非法移民，以防越来越多的非法移民把国家拖垮。其次，遣返非法移民是对合法出入境秩序的维护，是堵塞出入境漏洞的有效形式。一直以来，美国对非法入境的行为恨之入骨，持续开展打击治理行动。进入21世纪以来，更是不断收紧“门户”。直到今天，修建“美墨边境墙”仍是牵动各方的热点问题。许多时候，美国在遣返非法移民时会附加不准许再次入境的决定。这些归根结底都是要降低非法入境实现的可能性，将入境活动规范在美国期望的制度空间内，维护合法有序的出入境秩序。再者，遣返非法移民是对意图非法入境或居留者的有力威慑。唯有保持打压态势，增大非法移民美国的难度和代价，迫使偷渡者放弃计划，才能控制住非法移民数量的增长态势，缓解治理压力。一味地放任无疑会助长非法移民的气焰，导致源源不断的非法移民流入美国，甚至会呈现一种“井喷式”的非法移民潮。简言之，就美国目前发展状况来说，合理有序地遣返非法移民是美国国家利益的必然选择。

二、美国非法移民遣返政策简论

(一)统一领导下地方酌情立法政策

在美国，非法移民在地域上的分布是极不均匀的，不同州对待非法移民的态度也有差异。然而在很长一段时期内，移民立法工作只由国会负责，各州不参与移民立法与执法。这导致在治理非法移民的实践中，有些地方政府认为国会的移民法案与当地情况不相适应，对国会的移民立法工作感到不满。自90年代开始，越来越多的地方政府寻求自己立法，争取更大的移民立法权，在遵循国家基本的移民法案和政策基础上，针对各地的不同情况在政策上进行选择性优化。早在1976年，美国最高法院就曾授权加利福尼亚州可以出台治理非法移民的法律，从而阻止非法移民的流动。其后，加利福尼亚州针对非法移民问题出台了影响广泛的《187法案》，该法案对非法移民采取严查严控的态势。进入21世纪以后，美国各州加快了移民立法的步伐，一些非法移民问题比较突出的边境州更是走在了前列。2006年，170个州出台了移民法案，大约有570个有关移民问题的议案被引入州的立法中。[4]2010年4月亚利桑那州通过的一项被视为美国最严厉的打击非法移民的法律规定，警察有权对他们所怀疑的任何非法移民嫌疑人进行盘查，并可以逮捕不能提供合法身份证明者，[5]但是遣返决定的作出和遣返程序的实施则需向联邦移民执法部门移交。该规定出台后，美国多个州进行了仿效，各州在统一领导下结合自身情况开展立法工作的模式逐步形成。

(二)优先遣返及危险评估政策

鉴于遣返非法移民涉及政治、经济和舆论等诸多因素，美国的非法移民遣返政策一直受到高度关注，加之又受到反歧视条款的约束，美国打击非法移民的行动无法一蹴而就。故此，美国对待非法移民以“趋利避害”为主要原则，无论是在立法层面还是实际行动中，均把移民执法的重点置于拘捕和遣返严重犯罪或对公共安全构成威胁的非法移民身上。对于采取非法手段新入境、有犯罪记录、对国家安全构成威胁、多次违反移民法规的外国人以及逃避执法的非法移民优先遣返，对于无犯罪记录且有一定经济能力的非法移民工人则暂缓遣返，对于有合理理由和证明申请庇护的外国人则给予“临时性保护地位”。这既是为了优先排除风险，也是为了最大程度维护非法移民的基本人权，在维护国家安全和保障人权以及维护美国社会的稳定状态之间维持微妙平衡。美国移民与海关执法局有一套较为完备的危险评估机制，该机制在充分结合国土安全部情报大数据和非法移民个人信息的基础上对非法移民的个人记录进行筛查，对其危险性和社会危害性进行评估并生成报告。优先遣返政策也会考虑非法移民的经济基础、受教育程度、社会贡献值等诸多因素，甚至会对入境者进行社交媒体审查来衡量是否准予入境。[6]近些年，美国针对被列入优先遣返类别的非法移民逐步加大了的遣返力度。在执行阶段，对于已确定予以遣返而又不愿自行离境的外国人采取强制措施实施遣返。

(三)国际合作共同治理政策

鉴于巨大的经济差距，为了谋求更好的生活，墨西哥等一些国家的民众冒险非法入境美国。这些非法移民原籍国限于经济等因素，在一段时期内对赴美非法移民持放任态度，并对在短时间内身份背景难以核查清楚的非法移民，采取拒绝接收的态度。这导致在耗费巨大人力、物力、财力的基础上遣返非法移民工作仍然困难重重。于是美国政府开始与非法移民原籍国建立行之有效的沟通和遣返与接收机制，并就接收非法移民等一系列问题签订协议。与非法移民原籍国互通情报，在核实身份后，由美国政府承担费用并协调交通工具遣返回国。上世纪初，美墨两国就已经开展了紧密合作。美国政府负责将自愿离境及强制遣返的非法移民运送到美墨边境交接给墨西哥政府，非法移民回国途中的运输成本和基本生活费用则由两国政府分别承担。21世纪以来，美墨两国政府就移民问题的协商合作逐渐加深。2004年，美墨政府签订了《美国——墨西哥合作与边境安全行动计划》，该计划注重保护非法移民的基本权益，提出应在确保非法移民人身安全、维护其尊严的前提下，通过更温和的方式遣返墨西哥非法移民。美国还推行援助非法移民原籍国计划，帮助这些国家发展经济，改善人居环境，提供技术以扶植产业革新，投资基础建设，增加就业岗位。另外，美国积极促成自由贸易区的创建，既是为了获取经济利益促进国家发展，同时也是为了疏解本国的非法移民压力。通过多种形式的努力，美国不断扩大其本身和非法移民原籍国、过境国在遣返非法移民工作上的共同利益诉求，形成推进非法移民遣返工作的内在动力和工作合力，以期实现共赢。

(四)联合执法集中整治政策

在近几十年的非法移民治理工作中，伴随着治理力度的时紧时松，美国开展了几次大规模的集中遣返行动。集中的大规模行动一是对既定政策和形势的有效响应，又可以在短时间集中执法资源，以更高效的方式达到立竿见影的效果。1954年，经济低迷的美国实施了著名的“湿背行动”，遣返了包括非法移民在美国出生的子女在内的大量非法移民。2006年又实施了“车队行动”，一次行动就遣返上千名非法移民，[7]这种无规律的突袭行动在一定时期内对抑制非法移民的增长发挥了明显作用，并响应了民众呼声。奥巴马执政时期，美国实施了大规模驱逐非法移民家庭的行动，涉及2014年以来从中美洲非法入境的10万多个家庭。特朗普就任美国总统后，也承诺将会驱逐300万非法移民。总的来说，统筹执法资源开展大规模集中遣返行动在特定时期可以起到控制非法移民的效果。但是，综合美国多年来的行动看，该模式也有其局限性，一是实现起来需要政策支持和民意支持，二是承担的国际舆论压力大，行动实施难度也较大。

(五)依法遣返政策

随着人权保护原则在美国立法思想中的影响力越来越大，非法移民遣返相关的立法中也充分体现了法律的平等保护思想。在早期的移民执法中，行政机构享有太大权力，且缺少有效的外部监督，执法的随意性和主观性太大，难以避免会出现执法不公、人权保护不力等情况。因而，在某种程度上给予非法移民法律上的平等保护，推进移民执法程序的完善，加强对权力的司法监督，可以有效规避移民执法中的不公正。针对非法移民的甄别和非法移民的遣返，美国通过行政审查和司法审查两个步骤来完成。行政审查环节的实施主体是移民法庭和移民上诉委员会，决定是否对拘捕的外国人实施遣返的第一个步骤由移民法庭组织实施，涉及的外国人如对裁决结果有异议则可以上诉到移民上诉委员会。如果上诉委员会作出驳回上诉的决定，就可以申请进入司法环节，该环节的受理主体是联邦巡回上诉法院和最高法院，整个过程非营利性组织会提供必要的法律援助。针对海关和移民执法局和移民法庭裁决的司法救济途径符合国际社会普遍认同的原则，也是保护人权的必然要求，既避免行政权的过分扩张，又能维护外国人的合法正当权益。需要指出的是，司法审查是主动激发程序，且并非所有的事项都可以接受司法审查。若涉事的外国人属入境时被拒绝，则拒绝其入境的行政决定即为最终决定。另外，若被裁定遣返的外国人是有犯罪行为的非法移民，也无法申请进入司法审查环节。

三、美国非法移民遣返政策的特点

(一)变动性较大

随着非法移民问题的形势变化，美国每隔几年会通过非法移民政策的改革来优化非法移民的管理工作，这导致有关非法移民的法律和主要的政策会根据形势变化而发生周期性变动，在几十年的不断变动中表现出了很强的灵活性和不稳定性。灵活性主要是指可以根据利益需求的变化优化政策，而不稳定性则体现在其制度本身的脆弱性。这些政策都力求最大限度地适应美国政治、社会、经济发展和安全形势的需要，在不同时期都有其主要的针对方向和人群。但在实践中这些政策往往只能在较短时期内实现控制非法移民的效果,并不能一劳永逸地解决非法移民问题，到最后堆积了一系列的相关法律和无疾而终的政策。总的来说，美国的移民政策的变动可以归结为以下特点：一是经济兴衰和劳动力缺口变动导致政策变动；二是非法移民的人群特征发生变化会改变政策所针对的侧重点；三是美国民众对薪酬待遇下降和工作环境恶化的抗议推动政策的收紧；四是执政党的变更和其对非法移民态度的变化，导致政策的变化。

(二)受利益集团的影响较大

美国的非法移民遣返政策受利益集团影响较大，利益关系的盘根错节导致美国在非法移民治理工作上时常出现僵局。这其中既有党派和政治团体博弈的因素，也和社会公众、工商业主、宗教和不同族裔的意见分歧脱不开关系。在美国的政治体制中，利益集团可以通过听证程序、经济资助竞选、游说议员等诸多方式参与政治从而来实现利益诉求，往往会影响国会非法移民立法的倾向性，这就不可避免的导致美国非法移民遣返政策出台难、实施难、维持难。[8]美国两党对非法移民的态度存在比较大的分歧，共和党人持较为抵制的态度，民主党人对非法移民的态度更加温和，双方相互制衡。[9]多数共和党人认为非法移民是一个严重问题，而只有少数民主党人这样认为。移民行政机构在非法移民政策制定的过程中也有自己的倾向性，作为移民执法的末梢力量，移民官员的意见无法忽视。整个社会缺少共识，使得美国在非法移民治理问题上左右为难、踟蹰不前。除了美国方面，非法移民原籍国政府出于本国利益的考虑也会有不同的立场和态度，对美国遣返非法移民政策的出台也具有影响力。

(三)司法程序发挥明显作用

虽说遣返非法移民是国家主权的体现，但如果在非法移民的遣返程序中司法审查程序缺失则明显有失偏颇。在美国，司法部下设移民审查和执行办公室，非法移民身份的甄别、遣返决定的作出和拘留均有司法救济途径，移民法庭针对某个外国人的遣返裁决不作为最终的决定，可以由司法机关进行非法移民案件的司法审查程序。非法移民享有作为外国人的宪法基本权益，司法补救途径和诉讼的需求得到有效保障，必要时还可以得到法律援助。司法程序有益于维护法律的公正和权威，保障外国人基本权益，避免执法不公和行政权的过度扩张。

(四)刚柔并济的管理风格

由于经济发展状况、劳动力供需情况、社会保障压力和民众呼声等因素，美国多年来的非法移民遣返政策可谓刚柔并济、软硬兼施。首先，美国对待非法移民打击为主的态度一直保持延续，移民执法持续开展，每年均遣返相当数量的非法移民。同时，美国国会会不时推出赦免政策和一些非歧视性措施，例如“临时工人计划”，允许未取得移民身份的外国务工人员在美国短期停留。早在1990年，美国就已经以“临时保护地位”庇护少部分无法安全回国的人。美国国土安全部在确保不会影响美国国家利益的前提下，可以基于战乱、自然灾害等原因给予部分滞留美国的人这种保护地位。美国还有“暂缓驱逐”的救济措施，考虑到部分非法移民被遣返回国后有可能遭受迫害的情况，允许部分非法移民临时停留，但又不承认其移民资格，甚至有可能通过协约的方式将其遣送至第三方国家。由此可见，非法移民问题牵涉利益广，涉及机构多，强硬地开展大规模的强制遣返或是一味采取怀柔政策都是行不通的，这也导致了美国对于非法移民管理的时紧时松。

四、美国非法移民遣返政策对我国的启示

美国的非法移民遣返政策经过了近一个世纪的探索和改进，取得了诸多切实可行的有益经验，尽管其制度本身仍有不完善之处，但对于我国非法移民遣返政策的制定是具有启示意义的。我国在搭建非法移民遣返制度框架时，可以从中借鉴有益经验，以维护国家主权为主要原则，以我国国情为基本出发点，探索一条具有我国特色，真正符合国情而又利于实现国民福祉、国家兴盛的可行道路。[10]

(一)以前瞻性评估为指导开展专门立法工作

近几年，非法移民问题在我国逐步显现，但针对遣返非法移民的专门法律法规尚未出台，相关的法条使用率也不高，对于非法移民的震慑力不足。我国《出境入境管理法》仅在第62条规定了可以遣送出境的四种情形，却没有比较详细的程序规则，包括没有关于拘留程序、自愿离境、中止情形和遣返手段等相关规定。[11]对于被遣返人员个人信息查验的过程、离境方式和出境口岸、交通及基本生活费用承担问题、执行遣返的期限等一系列问题没有统一可遵循的文件。为了理顺非法移民管理职权，使非法移民的遣返有法可依，应当在非法移民问题严重影响我国社会发展以及和谐稳定之前，进行充分的前瞻性调研评估，摸清我国非法移民问题的变化规律。既要学习美国等移民国家关于非法移民遣返的立法经验，又要尽力避免其立法工作中的周期性和动荡性，加快我国的专门立法工作。主要的努力方向首先是对非法移民遣返制度的立法，具体包括明确决定、执行和监督主体及其职能和权限、针对的对象和情形、被遣返者的基本权利、决定的作出、羁押的期限、法律文书规范等；第二个方面则是对非法移民遣返的具体流程和细节、遣返方式和时间安排、专门移民遣返机构的管理运行规范、拘留场所建设规范、安全保卫和应急方案等方面进行明确；第三个方面则是对外沟通工作的规定，就如何在遣返非法移民方面开展协商合作、沟通的主体、渠道和方法进行明确。同时，在立法过程中应当注重完善非法移民的司法救济途径。对于行政机关作出的决定，应当完善在复议前的协商机制以及复议后的司法救济机制，当事人除了有复议权外，还可就复议决定向人民法院进行诉讼，只有这样才能给予相对人权利的基本保障。

(二)以国情为依据探索优先遣返政策

在国际社会对人权问题广泛关注的大环境下，非法移民的遣返工作面临诸多压力和阻力，加之非法移民遣返的经济成本较大，大规模遣返非法移民目前难以实现，非法移民的治理工作绝不会一蹴而就。我国在应对非法移民问题时要着眼长远，仔细权衡各方利益，分析非法移民群体组成特点，结合我国经济发展状况和产业结构特点，探索适应我国当下和将来一段时间国情的优先遣返政策，把不利于我国安全和发展的因素优先排除。应当设置专门的部门并出台较为详细的评估标准来明确优先遣返的次序，缩小自由裁量的范围，重点考虑非法移民的来源国、入境及停留目的、遣返成本和是否涉嫌犯罪或有无犯罪记录、是否对公共安全构成威胁、是否多次通过非法渠道入境或居留、是否提供虚假信息或抗拒调查、是否非法就业及就业所从事岗位、是否具有纳税能力、是否患有精神疾病或传染性疾病等因素来权衡实施遣返的紧迫性从而决定是否优先遣返，对无犯罪记录且从事我国指定类型务工岗位的非法移民工人和技术人员则暂缓遣返或制定“临时务工居留政策”将其纳入管理。同时，在遣返决定的作出和执行过程中应当重视民族问题和人权保护问题，增设反歧视条款和救济途径，将“优先”的标准限制在国际社会和民众朴素情感普遍接受的范围内。

(三)以专门化为原则加快机构建设

目前来讲，我国针对“三非外国人”的拘留审查和遣返主要由公安机关承担，且存在“多头管理”的乱象。随着我国部分地区外国非法务工人员的逐渐增多，由之引发的一系列社会和治安问题日益凸显，旧有管理模式已难以妥善解决当前难题，国家对非法移民的治理愈发重视。[12]2018年，国家移民管理局正式成立，我国确立了新的治理非法移民的主体。在移民管理局后续的机构建设中，组建一支专门化的移民遣返机构是很有必要的。自古以来，政出多门就容易出现推诿扯皮、人浮于事的弊端，建设专门化的移民遣返机构则可以避免这些误区。一来是责任明晰，二来是人员专业化，再就是领导指挥体制更高效顺畅。就目前非法移民现状来看，此类机构的建设应当是一个立足长远、逐步规划的过程，机构分支如移民遣返中心的建设重点应放在外国人流动频繁和非法移民问题比较集中的热点城市、出入境流量较大的沿边地区和部分省会城市。遣返的程序需要进行复杂的协调，所以机构的组建和涉外执法资源的整合应当注重前瞻性政策酝酿、非法移民形势研判、全国范围的跨区域合作、与海关和民航等部门的协调。将非法移民的审查、移民问题的对外沟通协调、外国人基础数据的收集、非法移民的分类、拘留场所的建设和管理、拘留和遣返的执行等诸多职能集中到一起。具备美国执法和遣返行动局和首席法律顾问办公室的功能，并在非法移民调查、拘留场所建设和对外联络等方面进行适应国情的优化，成为我国治理非法移民的骨干队伍。

(四)以协商互惠为思路推进执法合作

非法移民的遣返是非法移民治理工作中较为困难的一个环节，往往耗费巨大却又收效甚微，难以打破非法移民治理的僵局。非法移民遣返工作应当秉承我国的外交原则，以协商互惠为思路，与非法移民原籍国建立行之有效的沟通和遣返与接收机制，最大限度扩大共同利益诉求，寻求双方或多方移民政策的契合点，统筹国内外移民执法资源，使遣返过程更高效。一方面，加强与国际合作伙伴合作，与非法移民原籍国就非法移民遣返问题签署合作协议，建立常态化沟通协调机制，明确遣返和交接的方式、交通费用的承担等问题。援助非法移民原籍国也是一个有效途径，可以通过增加在非法移民原籍国的投资，在保证经济效益的前提下，提供更多务工岗位，引导非法移民自愿返回其原籍国就业，并抑制其人口的非法外流。另一方面，我国应积极与老牌移民国家加强交流，在共同打击人口非法流动、共享情报信息的同时，学习他们在治理非法移民方面的规制、政策和经验，获得可行性较强的有益启示，避免制度设计误区。另外，加强国内相关部门之间的合作，建立涉及非法移民问题相关部门之间的常态化交流、情报共享、联合行动机制，最大限度利用执法资源，延伸执法触角，提高执法效率。